Tổng quan nghiên cứu

Trong giai đoạn 2014–2018, công tác quản lý tài chính công tại huyện Mang Yang, tỉnh Gia Lai ghi nhận sự gia tăng nhanh chóng của quy mô ngân sách với tốc độ tăng trưởng tổng chi bình quân đạt 23,62%/năm. Trong cơ cấu chi ngân sách địa phương, chi thường xuyên luôn chiếm tỷ trọng áp đảo trên 72% tổng chi ngân sách, đơn cử như năm 2017 chi thường xuyên chiếm tới 181,5 tỷ đồng trên tổng chi 248,8 tỷ đồng. Trong khi đó, thu ngân sách trên địa bàn năm 2017 chỉ đạt khoảng 22,6 tỷ đồng (phần thu nội địa chỉ đạt 14,7 tỷ đồng), khiến địa phương gặp nhiều thách thức trong việc tự cân đối tài khóa và phải phụ thuộc lớn vào nguồn trợ cấp từ cấp trên.

Huyện Mang Yang có diện tích tự nhiên 1.126,77 km2, bao gồm 11 xã và 1 thị trấn với 106 thôn làng, trong đó có 54 thôn làng thuộc diện đặc biệt khó khăn theo Quyết định 582/QĐ-TTg. Bối cảnh địa bàn rộng, đồng bào dân tộc thiểu số chiếm tỷ lệ lớn cùng áp lực an sinh xã hội đòi hỏi nguồn kinh phí chi thường xuyên không ngừng mở rộng. Tuy nhiên, công tác quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước tại huyện còn bộc lộ nhiều hạn chế: khâu lập dự toán chưa thực sự sát thực tế, việc bổ sung ngoài dự toán còn xảy ra nhiều lần và hiệu quả kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước chưa thật sự đồng đều, dẫn tới nguy cơ lãng phí nguồn lực công.

Mục tiêu nghiên cứu trọng tâm của luận văn là hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản lý chi thường xuyên ngân sách cấp huyện, phân tích và đánh giá thực trạng công tác này tại huyện Mang Yang trong 5 năm (2014–2018), từ đó đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách địa phương đến năm 2025. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn to lớn trong việc cung cấp căn cứ khoa học giúp chính quyền địa phương chuẩn hóa quy trình điều hành ngân sách, hướng tới mục tiêu tối ưu hóa 100% nguồn vốn phân bổ và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế huyện duy trì trên 14,7%/năm.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại, lý thuyết phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và nguyên tắc ngân sách thường niên cổ điển theo nghiên cứu của Vũ Ngọc Tuấn và Đàm Văn Huệ năm 2014. Theo đó, chi thường xuyên ngân sách nhà nước là quá trình phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm duy trì sự vận hành của bộ máy quản lý, bảo đảm quốc phòng - an ninh và cung ứng các dịch vụ công cộng thiết yếu cho xã hội.

Các khái niệm cốt lõi được chuẩn hóa trong nghiên cứu bao gồm: (1) Chi thường xuyên ngân sách nhà nước cấp huyện theo Luật Ngân sách Nhà nước 2015 và Nghị định 163/2016/NĐ-CP; (2) Chu trình quản lý chi thường xuyên gồm 4 khâu: lập dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán và thanh tra kiểm tra; (3) Kiểm soát chi qua hệ thống Kho bạc Nhà nước. Tại cấp huyện, chi thường xuyên phục vụ 12 nhóm nhiệm vụ trọng yếu như giáo dục, y tế, quản lý hành chính, bảo đảm xã hội và sự nghiệp kinh tế. Quá trình này bắt buộc phải tuân thủ 3 nguyên tắc nền tảng: quản lý chặt chẽ theo dự toán được Hội đồng nhân dân phê duyệt, thực hiện tiết kiệm và hiệu quả nhằm tối thiểu hóa chi phí đầu vào, và thanh toán trực tiếp không dùng tiền mặt qua Kho bạc Nhà nước.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu thứ cấp của nghiên cứu được thu thập toàn diện từ hệ thống báo cáo quyết toán ngân sách, báo cáo kiểm toán nội bộ và số liệu thống kê thường niên giai đoạn 2014–2018 do Phòng Tài chính - Kế hoạch, Chi cục Thống kê và Kho bạc Nhà nước huyện Mang Yang cung cấp.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm toàn bộ 100% dữ liệu quyết toán của 12 đơn vị hành chính cấp xã, thị trấn và hơn 40 đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc huyện trong 5 năm liên tục, tương đương 60 hồ sơ quyết toán ngân sách cấp xã và hơn 200 bộ hồ sơ dự toán cơ sở. Phương pháp chọn mẫu toàn bộ có chủ đích được áp dụng nhằm phản ánh đầy đủ, chính xác thực trạng tài khóa mà không bỏ sót sai số đơn vị.

Nghiên cứu kết hợp phương pháp thống kê mô tả, phương pháp phân tích thực chứng, phương pháp so sánh đối chiếu và phương pháp chuẩn tắc. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là nhằm làm rõ bản chất các quan hệ tài chính, nhận diện quy luật biến động chi tiêu qua các năm, so sánh đối chiếu với mô hình quản lý của huyện Ngọc Hồi (Kon Tum) và huyện Chư Prông (Gia Lai), qua đó đưa ra những kết luận khách quan làm cơ sở xây dựng giải pháp mang tính ứng dụng cao.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, tốc độ tăng chi thường xuyên vượt xa khả năng huy động nguồn thu tại chỗ. Giai đoạn 2016–2018, tổng thu ngân sách trên địa bàn tăng bình quân 16,31%/năm, đạt 52,71 tỷ đồng vào năm 2016 nhưng thu nội địa chỉ đạt 17,69 tỷ đồng. Trong khi đó, tổng chi ngân sách năm 2016 đạt 281,76 tỷ đồng, tăng gấp 4,4 lần so với năm 2015, trong đó chi thường xuyên chiếm tỷ trọng trên 70%, tạo áp lực nặng nề lên nguồn trợ cấp cân đối từ ngân sách cấp tỉnh.

Thứ hai, công tác lập và chấp hành dự toán còn nhiều sai lệch so với thực tế thực hiện. Tình trạng phát sinh các khoản bổ sung ngoài dự toán diễn ra phổ biến trong suốt giai đoạn 2014–2018. Việc phân bổ dự toán tại một số đơn vị sự nghiệp còn mang tính cào bằng, chưa căn cứ sát sao vào kết quả đầu ra hay khối lượng công việc thực tế, dẫn đến việc phải điều chỉnh dự toán nhiều lần trong năm ngân sách.

Thứ three, cơ cấu chi tiêu giữa các lĩnh vực chưa thật sự cân đối. Huyện đã ưu tiên bố trí vốn cho sự nghiệp giáo dục đào tạo (với quy mô 42 trường học, 624 lớp và 16.920 học sinh vào năm 2016) và mạng lưới y tế cơ sở (9/12 trạm y tế có bác sĩ, đạt 3,8 bác sĩ trên một vạn dân). Tuy nhiên, tỷ trọng chi quản lý hành chính nhà nước và các đoàn thể vẫn chiếm mức cao, trong khi chi cho sự nghiệp kinh tế, bảo vệ môi trường và duy tu hạ tầng còn hạn chế, chỉ chiếm tỷ lệ dưới 10% tổng chi thường xuyên.

Thứ tư, công tác thanh tra, kiểm tra và quyết toán ngân sách còn tồn tại độ trễ. Số lượng các cuộc thanh tra chuyên sâu định kỳ hàng năm còn ít so với tổng số hơn 40 đơn vị dự toán. Việc xử lý các sai phạm phát hiện qua công tác thẩm định quyết toán chủ yếu dừng lại ở mức nhắc nhở hoặc thu hồi giảm chi, chưa có chế tài xử phạt hành chính đủ mạnh để ngăn ngừa triệt để các vi phạm về định mức chi tiêu.

Thảo luận kết quả

Sự chênh lệch lớn giữa dự toán ban đầu và số quyết toán thực tế phản ánh điểm nghẽn trong công tác dự báo thu chi của đội ngũ cán bộ Phòng Tài chính - Kế hoạch và các đơn vị thụ hưởng ngân sách. Áp lực an sinh xã hội tại một huyện miền núi có tỷ lệ hộ nghèo lên tới 28,43% (năm 2015) đòi hỏi nguồn lực chi thường xuyên lớn để hỗ trợ đời sống nhân dân. Trong nghiên cứu, các chuỗi số liệu này có thể được biểu diễn trực quan thông qua biểu đồ cột chồng kết hợp đồ thị đường nhằm làm nổi bật khoảng cách giữa tốc độ tăng thu nội địa và tốc độ tăng chi thường xuyên giai đoạn 2014–2018, đồng thời bảng số liệu so sánh chi tiết cơ cấu 12 lĩnh vực chi sẽ phản ánh rõ nét mức độ chuyển dịch phân bổ nguồn lực qua từng năm tài khóa.

Khi so sánh với nghiên cứu của Phạm Quốc Hiệp năm 2015 tại tỉnh Đắk Nông và Trần Văn Vạn năm 2014 tại huyện Kinh Môn, Hải Dương, điểm tương đồng nổi bật là tình trạng thiếu gắn kết giữa kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội với khả năng cân đối ngân sách. Tuy nhiên, tại huyện Mang Yang, rủi ro tài khóa mang tính đặc thù cao do nguồn thu nội địa sụt giảm mạnh trong năm 2017 (xuống còn 14,7 tỷ đồng do ảnh hưởng từ thuế nông sản). Tham khảo bài học từ huyện Ngọc Hồi (Kon Tum) trong việc thực hiện cơ chế khoán kinh phí quản lý hành chính và huyện Chư Prông (Gia Lai) trong việc công khai hóa 100% dự toán đầu năm cho thấy: việc trao quyền tự chủ tài chính gắn với trách nhiệm giải trình của thủ trưởng đơn vị là chìa khóa then chốt để kiểm soát lãng phí ngân sách cấp huyện.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện và chuẩn hóa quy trình lập dự toán chi thường xuyên. Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện chủ trì hướng dẫn các đơn vị dự toán trực thuộc xây dựng dự toán ngân sách gắn với kế hoạch tài chính trung hạn 3 năm. Mục tiêu đặt ra là hoàn thành việc phân bổ và giao số kiểm tra trước ngày 15 tháng 7 hàng năm, phấn đấu giảm tỷ lệ sai lệch giữa dự toán giao đầu năm và quyết toán thực tế xuống dưới 5% trong giai đoạn 2021–2025.

Thứ hai, siết chặt kỷ luật chấp hành ngân sách và hạn chế bổ sung ngoài dự toán. Ủy ban nhân dân huyện chỉ đạo Kho bạc Nhà nước huyện thực hiện kiểm soát chi nghiêm ngặt theo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức hiện hành. Thực hiện thanh toán 100% qua tài khoản ngân hàng, kiên quyết từ chối thanh toán các khoản chi sai mục đích, đồng thời cắt giảm tối thiểu 10% chi phí khánh tiết, hội nghị, tiếp khách và xăng xe công vụ tại tất cả các cơ quan hành chính.

Thứ ba, đẩy mạnh thực hiện cơ chế tự chủ tài chính tại các đơn vị sự nghiệp công lập. Ủy ban nhân dân huyện triển khai lộ trình giao quyền tự chủ toàn diện về tài chính, biên chế cho các trường học và trạm y tế xã theo Nghị định của Chính phủ. Phấn đấu đến năm 2025, nâng tỷ lệ tự bảo đảm chi thường xuyên của các đơn vị sự nghiệp công lập trên địa bàn lên mức 15–20%, giúp giảm gánh nặng chi ngân sách trực tiếp khoảng 10–15 tỷ đồng mỗi năm.

Thứ tư, nâng cao năng lực chuyên môn cán bộ và tăng cường thanh tra, kiểm tra tài chính. Sở Tài chính tỉnh Gia Lai phối hợp với Ủy ban nhân dân huyện tổ chức định kỳ 2 khóa đào tạo bồi dưỡng nghiệp vụ quản lý tài chính công mỗi năm cho 100% cán bộ kế toán xã và đơn vị dự toán. Đồng thời, Thanh tra huyện nâng cao tần suất kiểm tra chuyên đề, bảo đảm kiểm tra tối thiểu 30% số đơn vị thụ hưởng ngân sách mỗi năm nhằm kịp thời phát hiện và thu hồi các khoản chi sai quy định về cho ngân sách nhà nước.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm thứ nhất, lãnh đạo Ủy ban nhân dân và đại biểu Hội đồng nhân dân cấp huyện. Luận văn cung cấp khung cơ sở khoa học và hệ thống dữ liệu thực chứng 5 năm (2014–2018) giúp các nhà lãnh đạo hoạch định chính sách phân bổ ngân sách, thẩm tra báo cáo quyết toán và ban hành các nghị quyết tài chính phù hợp với điều kiện kinh tế miền núi.

Nhóm thứ hai, cán bộ quản lý tài chính tại Phòng Tài chính - Kế hoạch và Kho bạc Nhà nước cấp huyện. Tài liệu cung cấp quy trình 10 bước lập dự toán và các tiêu chí kiểm soát thanh toán chi thường xuyên, hỗ trợ chuẩn hóa quy trình thẩm định, quản lý hồ sơ chứng từ và giảm thiểu rủi ro sai phạm trong thực thi công vụ.

Nhóm thứ ba, thủ trưởng và kế toán trưởng các đơn vị sự nghiệp công lập (trường học, trạm y tế, trung tâm dịch vụ nông nghiệp). Đây là cẩm nang hữu ích giúp các đơn vị xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ minh bạch, áp dụng định mức chi tiêu hợp lý và từng bước triển khai thành công cơ chế tự chủ tài chính tại đơn vị mình.

Nhóm thứ tư, học viên cao học, nghiên cứu sinh và giảng viên chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công. Công trình là tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp luận nghiên cứu thực chứng, cung cấp nguồn dữ liệu so sánh điển hình về quản lý tài khóa cấp cơ sở tại khu vực Tây Nguyên.

Câu hỏi thường gặp

Chi thường xuyên ngân sách cấp huyện bao gồm những nội dung trọng yếu nào? Theo Luật Ngân sách Nhà nước 2015 và Nghị định 163/2016/NĐ-CP, chi thường xuyên cấp huyện bao gồm 12 lĩnh vực chính: quốc phòng; an ninh trật tự; giáo dục đào tạo; y tế dân số; văn hóa thông tin; thể dục thể thao; bảo vệ môi trường; hoạt động kinh tế; quản lý hành chính nhà nước, Đảng, đoàn thể; chi bảo đảm xã hội và các khoản chi thường xuyên khác.

Tại sao huyện Mang Yang gặp nhiều khó khăn trong việc tự cân đối ngân sách? Huyện có xuất phát điểm kinh tế thấp, nguồn thu nội địa biến động mạnh (năm 2017 chỉ đạt 14,7 tỷ đồng). Trong khi đó, địa bàn có 106 thôn làng với 54 thôn làng đặc biệt khó khăn đòi hỏi nhu cầu chi an sinh xã hội, y tế, giáo dục rất lớn (chi thường xuyên năm 2017 lên tới 181,5 tỷ đồng), buộc địa phương phải dựa vào trợ cấp cấp trên.

Kho bạc Nhà nước đóng vai trò gì trong quản lý chi thường xuyên ngân sách? Kho bạc Nhà nước là cơ quan trực tiếp kiểm soát, cấp phát và thanh toán mọi khoản chi từ ngân sách nhà nước bằng hình thức không dùng tiền mặt. Đơn vị có thẩm quyền kiểm tra tính hợp pháp của hóa đơn, chứng từ và từ chối thanh toán đối với các khoản chi không có trong dự toán hoặc vượt định mức quy định.

Luận văn đã rút ra những bài học kinh nghiệm nào từ các địa phương lân cận? Nghiên cứu đúc kết bài học từ huyện Ngọc Hồi (Kon Tum) về việc phân cấp quản lý gắn với khoán kinh phí hành chính, đồng thời vận dụng kinh nghiệm từ huyện Chư Prông (Gia Lai) trong việc giao dự toán trọn gói ngay từ đầu năm và tăng cường thanh tra nhằm xử lý nghiêm các vi phạm tài chính.

Giải pháp mang tính đột phá để nâng cao hiệu quả chi thường xuyên tại huyện là gì? Giải pháp đột phá là chuyển đổi phương thức quản lý chi theo dự toán đầu vào truyền thống sang quản lý tài chính trung hạn gắn với kết quả đầu ra. Việc này kết hợp với đẩy mạnh trao quyền tự chủ tài chính cho các trường học, trạm y tế sẽ tạo động lực tiết kiệm chi tiêu bền vững.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước cấp huyện theo các quy định pháp luật hiện hành.
  • Đánh giá sâu sắc thực trạng chi thường xuyên tại huyện Mang Yang giai đoạn 2014–2018 với quy mô chi tăng trưởng 23,62%/năm.
  • Nhận diện chính xác 4 hạn chế cốt lõi trong khâu lập dự toán, chấp hành, phân bổ cơ cấu chi và thanh tra kiểm tra tài chính.
  • Đúc kết các bài học thực tiễn giá trị từ mô hình quản lý ngân sách hiệu quả tại các địa phương thuộc vùng Tây Nguyên.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ và khả thi nhằm chuẩn hóa công tác quản lý tài chính công địa phương đến năm 2025.

Luận văn của tác giả Đậu Thị Thu Hằng là công trình nghiên cứu khoa học độc lập đầu tiên giải quyết trọn vẹn bài toán quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện Mang Yang, tỉnh Gia Lai. Trong giai đoạn tiếp theo từ năm 2021 đến 2025, chính quyền địa phương và các phòng ban chuyên môn cần khẩn trương đưa các giải pháp này vào thực tiễn điều hành nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng từng đồng vốn ngân sách. Hãy tải toàn văn luận văn thạc sĩ quản lý kinh tế để tham khảo chi tiết hệ thống bảng biểu, biểu đồ và mô hình giải pháp tài chính công tối ưu cho địa phương.