Tổng quan nghiên cứu

Quản lý chi ngân sách nhà nước là công cụ kinh tế vĩ mô then chốt nhằm duy trì hoạt động của bộ máy chính quyền và thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội bền vững. Tại huyện Duy Xuyên, tỉnh Quảng Nam – địa bàn trọng điểm thuộc Cụm động lực số 2 của vùng Đông Quảng Nam sở hữu 8km bờ biển cùng Di sản Văn hóa Thế giới Mỹ Sơn – tốc độ tăng trưởng kinh tế giai đoạn 2014 - 2018 duy trì ở mức trên 10%/năm. Tuy nhiên, quy mô kinh tế địa phương vẫn còn nhỏ, nguồn thu nội địa chưa đáp ứng đủ nhu cầu chi tiêu thực tế, dẫn đến việc ngân sách huyện phải nhận trợ cấp cân đối từ ngân sách cấp trên lên đến hơn 40% mỗi năm.

Vấn đề đặt ra là cơ cấu chi ngân sách địa phương còn nhiều điểm nghẽn: tỷ trọng chi thường xuyên duy trì ở mức cao từ 65% đến 70%, trong khi chi đầu tư phát triển xây dựng cơ bản còn phân tán, tiến độ giải ngân chưa đạt kỳ vọng. Mục tiêu tổng quát của đề tài là hệ thống hóa khung lý luận về quản lý chi ngân sách cấp huyện, phân tích toàn diện thực trạng quản lý chi tại Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện Duy Xuyên trong 5 năm từ 2014 đến 2018, đánh giá 5 khâu trong chu trình ngân sách và các nhân tố tác động. Từ đó, luận văn xác lập 4 nhóm giải pháp mang tính chiến lược định hướng đến năm 2025 nhằm siết chặt kỷ luật tài khóa, giảm tỷ lệ chi sai chế độ xuống dưới 1%, nâng cao hiệu lực phân bổ nguồn lực công và đảm bảo cân đối ngân sách địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng lý thuyết kinh tế học hiện đại về vai trò điều tiết tài chính công của Nhà nước và mô hình quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra (Performance-Based Budgeting) của các chuyên gia tài chính công hàng đầu. Đồng thời, nghiên cứu vận dụng lý thuyết chu trình ngân sách khép kín gồm 3 khâu kế tiếp: lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán ngân sách nhà nước.

Khung phân tích của đề tài tập trung vào 5 nội dung quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 (Luật số 83/2015/QH13 có hiệu lực từ năm ngân sách 2017) và Luật Đầu tư công năm 2014. Hệ thống khái niệm then chốt được chuẩn hóa bao gồm: Ngân sách nhà nước, Chi ngân sách địa phương, Chi thường xuyên (phục vụ hoạt động bộ máy Đảng, chính quyền, giáo dục, y tế, an sinh xã hội), Chi đầu tư phát triển (xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật, xã hội) và Quỹ dự phòng ngân sách (chiếm từ 2% đến 5% tổng chi ngân sách mỗi cấp nhằm xử lý các tình huống thiên tai, dịch bệnh cấp bách).

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn là dữ liệu thứ cấp được thu thập chính thống từ các báo cáo quyết toán tài chính, niên giám thống kê huyện Duy Xuyên, báo cáo kinh tế - xã hội của Ủy ban nhân dân huyện Duy Xuyên và hệ thống báo cáo kiểm soát chi của Kho bạc Nhà nước huyện Duy Xuyên trong chuỗi thời gian 5 năm liên tục từ 2014 đến 2018.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm toàn bộ 14 đơn vị hành chính cấp xã, thị trấn và hơn 60 đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc huyện Duy Xuyên. Đề tài áp dụng phương pháp chọn mẫu định danh toàn bộ (census sampling) đối với các đơn vị thụ hưởng ngân sách trên địa bàn, đảm bảo 100% các dòng chi ngân sách huyện được đưa vào diện khảo sát.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích thống kê mô tả kết hợp phân tích so sánh chuỗi thời gian là nhằm phản ánh khách quan biến động cơ cấu thu - chi qua từng năm tài khóa, bóc tách sự chênh lệch giữa dự toán được Hội đồng nhân dân huyện phê duyệt và số liệu thực chi quyết toán. Phương pháp kế thừa có chọn lọc từ các công trình nghiên cứu khoa học cùng chuyên ngành giúp luận văn xây dựng các tiêu chí đánh giá tính hiệu lực, hiệu quả và tính bền vững của công tác quản lý tài chính địa phương.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, tổng chi ngân sách nhà nước huyện Duy Xuyên giai đoạn 2014 - 2018 có xu hướng tăng trưởng nhanh với tốc độ tăng bình quân đạt khoảng 12,5%/năm, đáp ứng kịp thời các nhiệm vụ chính trị, quốc phòng - an ninh và an sinh xã hội trên địa bàn 14 xã, thị trấn.

Thứ hai, cơ cấu chi ngân sách địa phương bộc lộ sự mất cân đối rõ nét. Chi thường xuyên chiếm tỷ trọng áp đảo, dao động từ 65,2% đến 71,6% (bình quân 68,4% tổng chi cân đối ngân sách địa phương), trong khi chi đầu tư phát triển chỉ chiếm trung bình khoảng 31,6%. Tỷ trọng chi cho sự nghiệp giáo dục - đào tạo và quản lý hành chính nhà nước chiếm phần lớn trong tổng chi thường xuyên.

Thứ ba, công tác lập và chấp hành dự toán chi còn thiếu chuẩn xác. Tỷ lệ thực hiện chi thường xuyên hàng năm luôn vượt dự toán ban đầu từ 5% đến 8%, nguyên nhân do phát sinh các nhiệm vụ chi ngoài dự toán và điều chỉnh chính sách tiền lương.

Thứ tư, công tác giải ngân vốn đầu tư xây dựng cơ bản gặp nhiều trở ngại. Tỷ lệ giải ngân bình quân một số công trình chuyển tiếp chỉ đạt khoảng 82% đến 88% kế hoạch vốn được giao; khoảng 15% dự án hoàn thành chậm lập hồ sơ quyết toán vốn đầu tư theo quy định, gây nên tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản kéo dài tại một số xã điểm nông thôn mới.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những hạn chế trên xuất phát từ cả yếu tố chủ quan và khách quan. Về khách quan, quy định pháp luật về đầu tư công và cơ chế phân cấp nguồn thu giữa các cấp ngân sách còn có sự thay đổi trong giai đoạn chuyển giao giữa Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 và năm 2015. Về chủ quan, công tác khảo sát, lập dự toán đầu năm tại một số phòng ban và ủy ban nhân dân cấp xã còn mang tính hình thức, chưa bám sát nhu cầu thực tế; năng lực của đội ngũ kế toán cơ sở chưa đồng đều; công tác giải phóng mặt bằng các dự án giao thông, đô thị còn vướng mắc dẫn đến giải ngân vốn chậm.

So sánh với các nghiên cứu tương tự tại tỉnh Hà Tĩnh năm 2013 và huyện Phú Ninh (Quảng Nam) năm 2014, bức tranh tài khóa tại huyện Duy Xuyên có điểm tương đồng sâu sắc: các huyện thuần nông hoặc đang trong quá trình chuyển đổi cơ cấu kinh tế đều phụ thuộc trợ cấp cân đối từ ngân sách cấp trên trên 40%, đồng thời gặp khó khăn trong việc cắt giảm chi thường xuyên để ưu tiên vốn cho đầu tư hạ tầng.

Trong luận văn, hệ thống dữ liệu được trực quan hóa thông qua biểu đồ cột chồng thể hiện xu hướng biến động giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển giai đoạn 2014 - 2018, kết hợp với các bảng ma trận đối chiếu sai lệch dự toán (Bảng 2.7 và Bảng 2.8), giúp người đọc dễ dàng nhận diện rõ thực trạng điều hành ngân sách tại địa phương.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện công tác lập dự toán chi ngân sách nhà nước. Ủy ban nhân dân huyện chỉ đạo Phòng Tài chính - Kế hoạch đổi mới quy trình lập dự toán từ phương thức truyền thống dựa vào yếu tố đầu vào sang quản lý ngân sách gắn với kết quả đầu ra, phấn đấu kiểm soát tỷ lệ chi phát sinh ngoài dự toán xuống dưới 3%/năm trong giai đoạn 2020 - 2023.

Thứ hai, tối ưu hóa phân bổ và chấp hành chi thường xuyên. Các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp trên địa bàn 14 xã, thị trấn phải thực hiện triệt để tiết kiệm tối thiểu 10% chi hội nghị, tiếp khách, khánh tiết và xăng xe công vụ; đồng thời đẩy mạnh lộ trình giao quyền tự chủ tài chính toàn diện cho 100% đơn vị sự nghiệp công lập có nguồn thu trước năm 2024.

Thứ ba, siết chặt kỷ luật giải ngân vốn đầu tư công và xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản. Ban Quản lý dự án huyện phối hợp với các chủ đầu tư rà soát danh mục đầu tư công trung hạn giai đoạn 2021 - 2025, tập trung bố trí vốn dứt điểm cho các dự án chuyển tiếp có tính kết nối vùng, bảo đảm tỷ lệ giải ngân đạt trên 95% kế hoạch vốn giao hàng năm và xử lý dứt điểm 100% nợ đọng xây dựng cơ bản trước năm 2025.

Thứ tư, tăng cường thanh tra, kiểm soát chi và rút ngắn thời gian quyết toán. Kho bạc Nhà nước huyện Duy Xuyên phối hợp với Thanh tra huyện thực hiện kiểm tra định kỳ 100% các đơn vị dự toán, kiên quyết từ chối thanh toán các khoản chi sai định mức, đồng thời rút ngắn thời gian thẩm tra quyết toán dự án hoàn thành xuống dưới 45 ngày theo đúng tinh thần cải cách hành chính.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, lãnh đạo và chuyên viên tại Phòng Tài chính - Kế hoạch, Kho bạc Nhà nước cấp huyện: Luận văn cung cấp khung quy trình 5 bước chuẩn hóa từ khâu lập, phân bổ, chấp hành đến quyết toán, giúp nâng cao năng lực thẩm tra dự toán và kiểm soát chi công vụ.

Thứ hai, lãnh đạo Ủy ban nhân dân cấp huyện và cấp xã: Cung cấp giải pháp thực tế để cơ cấu lại nguồn vốn chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, hỗ trợ xây dựng kế hoạch tài chính - ngân sách trung hạn 3 đến 5 năm phù hợp với điều kiện kinh tế địa phương.

Thứ ba, giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính - Ngân hàng: Tài liệu cung cấp bộ dữ liệu thực chứng 5 năm (2014 - 2018) và phương pháp luận sắc bén để phục vụ nghiên cứu so sánh về quản trị tài chính công cấp cơ sở.

Thứ tư, các Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng và nhà thầu: Giúp nắm vững quy trình tạm ứng vốn, nghiệm thu khối lượng và hồ sơ quyết toán vốn đầu tư công, hạn chế tối đa sai phạm hành chính trong quản lý xây dựng cơ bản.

Câu hỏi thường gặp

Mục tiêu trọng tâm của công tác quản lý chi ngân sách tại huyện Duy Xuyên là gì? Mục tiêu là phân bổ và sử dụng nguồn tài chính công đúng định mức, tiết kiệm, nâng cao tỷ trọng chi đầu tư hạ tầng và kiểm soát chi thường xuyên, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế địa phương đạt trên 10%/năm trong giai đoạn 2014 - 2018.

Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 mang lại thay đổi cốt lõi nào cho cấp huyện? Luật số 83/2015/QH13 đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách, yêu cầu bố trí quỹ dự phòng bắt buộc từ 2% đến 5% tổng chi và nâng cao tính minh bạch, trách nhiệm giải trình trong toàn bộ quy trình ngân sách cấp huyện.

Tại sao tỷ trọng chi thường xuyên tại huyện Duy Xuyên lại chiếm tới hơn 68% tổng chi? Do huyện phải bảo đảm kinh phí vận hành cho bộ máy hành chính, sự nghiệp giáo dục, y tế và thực hiện các chính sách an sinh xã hội trên địa bàn 14 xã, trong khi nguồn thu tại chỗ còn khiêm tốn.

Yếu tố nào gây cản trở lớn nhất đến tiến độ giải ngân vốn xây dựng cơ bản giai đoạn 2014 - 2018? Vướng mắc trong công tác đền bù giải phóng mặt bằng, biến động giá vật liệu và việc lập hồ sơ quyết toán kéo dài khiến tỷ lệ giải ngân một số công trình chuyển tiếp chỉ đạt khoảng 82% đến 88%.

Biện pháp đột phá nào giúp huyện đạt mục tiêu giải ngân trên 95% vốn đầu tư công giai đoạn 2021 - 2025? Huyện cần tập trung vốn cho các công trình trọng điểm, kiên quyết cắt giảm dự án dàn trải, thực hiện thanh toán vốn theo tiến độ hợp đồng và rút ngắn thời gian thẩm tra quyết toán dưới 45 ngày.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện lý luận và chuẩn mực pháp lý về quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015.
  • Đánh giá sâu sắc thực trạng thu - chi ngân sách huyện Duy Xuyên giai đoạn 2014 - 2018 với tỷ trọng chi thường xuyên chiếm bình quân 68,4% và chi đầu tư chiếm 31,6%.
  • Nhận diện rõ 4 điểm nghẽn chính trong chu trình ngân sách, đặc biệt là khâu lập dự toán và quyết toán vốn xây dựng cơ bản.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp đồng bộ định hướng đến năm 2025 nhằm nâng tỷ lệ giải ngân đầu tư công đạt trên 95% và tiết kiệm 10% chi phí hành chính.
  • Cung cấp mô hình quản lý tài chính công thực tiễn, có giá trị ứng dụng cao cho các địa phương trong giai đoạn kế hoạch ngân sách 2021 - 2025.