Chương 1. Cơ sở lý luận và pháp lý của tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước. Thực trạng tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước tại Đại học Quốc gia Hà Nội. Quan điểm và giải pháp bảo tăng cường tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước tại Đại học Quốc gia Hà Nội.
7 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ CỦA TỔ CHỨC THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƢ TỪ NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tƣ từ ngân sách nhà nƣớc 1. Khái niệm tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ nguồn ngân sách nhà nước Khái niệm ngân sách nhà nước Theo khoản 14, Điều 4 Luật NSNN thì NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. NSNN được chia thành ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.
Ngân sách trung ương là các khoản thu ngân sách nhà nước phân cấp cho cấp trung ương hưởng và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của cấp trung ương. Ngân sách địa phương là các khoản thu ngân sách nhà nước phân cấp cho cấp địa phương hưởng, thu bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương. NSNN được phân cấp quản lý để xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội. Để hình thành NSNN, các khoản thu cơ bản bao gồm: Toàn bộ các khoản thu từ thuế, lệ phí; toàn bộ các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do cơ quan nhà nước thực hiện, trường hợp được khoán chi phí hoạt động thì 8 được khấu trừ; các khoản phí thu từ các hoạt động dịch vụ do đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước thực hiện nộp ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật; các khoản viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước, các tổ chức, cá nhân ở ngoài nước cho Chính phủ Việt Nam và chính quyền địa phương và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật (Khoản 1, Điều 5 Luật NSNN).
Các khoản chi của NSNN rất đa dạng như: Chi đầu tư phát triển, chi dự trữ quốc gia, chi thường xuyên, chi trả nợ lãi, chi viện trợ… trong đó ở các nước đang phát triển như Việt Nam, chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển chiếm tỷ trọng cao trong cơ cấu chi NSNN. Trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo, bên cạnh chi thường xuyên thì chi đầu tư phát triển và chi đầu tư xây dựng cơ bản có ý nghĩa đặc biệt quan trọng. Chi đầu tư phát triển là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước, gồm chi đầu tư xây dựng cơ bản và một số nhiệm vụ chi đầu tư khác theo quy định của pháp luật; chi đầu tư xây dựng cơ bản là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước để thực hiện các chương trình, dự án đầu tư kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Khái niệm quản lý dự án đầu tư từ nguồn NSNN Theo Từ điển tiếng Việt “Đầu tư là bỏ nhân lực, vật lực, tài lực vào công việc gì, trên cơ sở tính toán hiệu quả kinh tế, xã hội” [37, Tr.
301] hay cụ thể hơn thì đầu tư là hoạt động sử dụng tiền vốn, lao động, nguyên liệu, đất đai,… nói chung là sử dụng tài nguyên cho mục đích sản xuất – kinh doanh, mở rộng cơ sở vật chất kỹ thuật, phát triển kinh tế nói chung của một ngành, một lĩnh vực, một địa phương,… nhằm thu về sản phẩm, lợi nhuận và các lợi ích kinh tế xã hội khác. Hay nói cách khác: đầu tư là hoạt động sử dụng tài nguyên cho mục đích sản xuất -kinh doanh hoặc sinh lợi [40]. 9 Nếu phân theo khu vực kinh tế thì đầu tư có thể chia thành đầu tư tư nhân (private investment) và đầu tư công (public investment). Đầu tư công được hiểu là đầu tư của khu vực nhà nước, nguồn vốn đầu tư công bao gồm vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối NSNN, các khoản vốn vay của ngân sách địa phương để đầu tư.
Ở các nền kinh tế phát triển, đầu tư của khu vực nhà nước chỉ chiếm một tỷ phần rất nhỏ trong tổng đầu tư của toàn bộ nền kinh tế. Vai trò của nhà nước chỉ là hỗ trợ cho khu vực tư nhân hoặc nếu phải đầu tư thì chỉ đầu tư vào các lĩnh vực mang lại lợi ích kinh tế nhưng tư nhân không muốn đầu tư do không có lợi ích tài chính hoặc không thể đầu tư do quá rủi ro mà không thể bảo hiểm. Ngược lại ở các nền kinh tế chuyển đổi, vai trò của nhà nước vẫn luôn giữ vị trí quan trọng trong mọi hoạt động của nền kinh tế. Ở các nước này, đầu tư của khu vực nhà nước thường chiếm một tỷ trọng tương đối lớn trong tổng đầu tư của nền kinh tế.
Theo quy định tại khoản 15 Điều 4 Luật Đầu tư công sửa đổi năm 2019 thì đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án và các đối tượng đầu tư công khác theo quy định của Luật này. Vốn đầu tư công theo quy quy định của pháp luật bao gồm: vốn NSNN; vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư theo quy định của pháp luật. Như vậy, xét về mặt nguồn vốn thì đầu tư dự án từ NSNN có phạm vi hẹp hơn dự án đầu tư công. Tuy nhiên thực tiễn cho thấy, các dự án đầu tư công chủ yếu sử dụng vốn từ NSNN, vốn từ các cơ quan, đơn vị sự nghiệp công lập rất ít và tỷ trọng rất thấp trong tổng vốn đầu tư.
10 Hoạt động đầu tư được triển khai chủ yếu thông qua các dự án. Dự án đầu tư là tập hợp đề xuất bỏ vốn trung hạn hoặc dài hạn để tiến hành các hoạt động đầu tư kinh doanh trên địa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác định (Khoản 2, Điều 3 Luật Đầu tư 2014). Dự án đầu tư chủ yếu gồm 2 loại: Dự án đầu tư mới và dự án đầu tư mở rộng. Dự án đầu tư mới là dự án thực hiện lần đầu hoặc dự án hoạt động độc lập với dự án đang thực hiện hoạt động đầu tư kinh doanh.
Dự án đầu tư mở rộng là dự án đầu tư phát triển dự án đang hoạt động đầu tư kinh doanh bằng cách mở rộng quy mô, nâng cao công suất, đổi mới công nghệ, giảm ô nhiễm hoặc cải thiện môi trường. Dự án đầu tư từ nguồn NSNN cần thiết phải có sự quản lý, nhất là trong điều kiện Việt Nam hiện nay. Hoạt động quản lý bắt nguồn từ sự phân công, hợp tác lao động, phát sinh khi cần có sự nỗ lực tập thể để thực hiện mục tiêu chung của dự án đầu tư. Khái niệm tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ nguồn NSNN Thuật ngữ tổ chức có thể tiếp cận dưới hai góc độ: danh từ và động từ.
Danh từ, tổ chức có nghĩa là tập hợp một nhóm người cùng thực hiện những chức năng, nhiệm vụ nhất định. Dười góc độ động từ, tổ chức là làm những gì cần thiết để tiến hành một hoạt động nào đó có được hiệu quả tốt nhất [37, Tr. Thuật ngữ tổ chức trong luận văn được tiếp cận dưới góc độ động từ. Nhà nước ban hành các văn bản quy phạm pháp luật nhằm xác định những khả năng ứng xử của mọi người, mọi tổ chức.
Khả năng đó chỉ có thể trở thành hiện thực trong đời sống khi các chủ thể pháp luật thực hiện nghiêm chỉnh các quy phạm pháp luật. Pháp luật chỉ có ý nghĩa đích thực khi được thực hiện, các quy định của pháp luật trở thành những hành vi hoạt động thực tế của các chủ thể pháp luật. Do đó, xây dựng pháp luật và thực hiện pháp luật là hai hoạt động có quan hệ 11 chặt chẽ với nhau, là hai giai đoạn của một quá trình từ khi mô hình hoá hành vi thành quy tắc, từ quy tắc thành hành vi trên thực tế. Bản chất thực hiện pháp luật là hoạt động, là quá trình làm cho những quy tắc của pháp luật trở thành hoạt động thực tế của các chủ thể pháp luật [17, Tr.
Như vậy, tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ nguồn NSNN được hiểu là tổng thể các hoạt động của các cơ quan, tổ chức có trách nhiệm quản lý nhà nước, chủ đầu tư và các tổ chức, cá nhân có liên quan hiện thực hóa các quy định của pháp luật về quản lý dự án dự án từ nguồn NSNN, bảo đảm sử dụng NSNN tiết kiệm, hiệu quả, tránh thất thoát, lãng phí. Đặc điểm của tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ nguồn ngân sách Nhà nước Thứ nhất, tổ chức thực hiện pháp luật về quản lý dự án đầu tư từ nguồn NSNN do nhiều chủ thể thực hiện. Bên cạnh các cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư như Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ủy ban nhân dân các cấp còn có cơ quan chuyên môn quản lý đầu tư là đơn vị có chức năng quản lý đầu tư công thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư; đơn vị được giao quản lý đầu tư của Bộ, cơ quan trung ương, địa phương; phòng, ban có chức năng quản lý đầu tư công thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã. Ngoài ra còn có chủ đầu tư, các đơn vị thi công, nhà thầu.