CHƯƠNG 1. CO SO LY LUAN VA PHAP LY VE BAN HANH VAN BAN HÀNH CHÍNH 1. Khái niệm, chức năng, đặc điểm, vai trò của văn bản hành chính 1. Khái niệm văn bản “Văn bản” nếu giải thích theo nghĩa của một từ Hán — Việt thì gồm hai từ tố, trong đó “văn” được hiểu là những chữ có nghĩa, “bản” được hiểu là vật liệu (như tấm, miếng) hoặc là gốc, vốn.
Từ đó có thể hiểu theo nghĩa rộng “văn bản” là những chữ có ý nghĩa được viết trên một vật liệu nào đó. Văn bản là sản phẩm và phương tiện của hoạt động giao tiếp, là một phương tiện quan trọng trong hoạt động QLNN. Văn bản là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học. Tùy theo góc độ tiếp cận mà các tác giả đưa ra các quan niệm khác nhau vê văn bản.
Tiếp cận từ chức năng và mục đích của văn bản, Tạ Hữu Ánh và GS.TSKH Nguyễn Văn Thâm có chung quan niệm: “Văn bản nói chung là một phương tiện ghi tin và truyền đạt thông tin bằng một ngôn ngữ hay ký hiệu nhất định”[16, tr. Tiếp cận từ hình thức của văn bản coi: “Văn bản là bản viết hoặc in, mang nội dung là những gì cần được ghi để lưu lại làm bằng chứng” [41,tr. Tiép cận từ nội dung của văn bản coi: “Văn bản là chuỗi ký hiệu ngôn ngữ hay nói chung những ký hiệu thuộc một hệ thống nào đó, làm thành một chỉnh thể mang nội dung ý nghĩa trọn vẹn” [41, tr. Tiếp cận từ vị trí và vai trò của văn bản PGS ngôn ngữ học Hoàng Trọng Phiến và PGS.TS luật học Nguyễn Đăng Dung cho rang van ban hiéu theo hai nghĩa: theo nghĩa rộng, “Văn bản là phương tiện đề ghi nhận những thông tin, truyền đạt các thông tin từ chủ thể này đến chủ thể khác bằng một ký hiệu hoặc bằng ngôn ngữ nhất định nào đó” [27, tr.
Theo cách hiểu này, các loại bia đá, hoành phi, câu đối, các loại giấy tờ, tài liệu, sách vở, băng ghi âm, khẩu hiệu, bản vẽ đều được coi là văn bản. Theo nghĩa hẹp, “Văn bản được hiểu là những tài liệu, giấy tờ được sử dụng trong hoạt động của cá nhân, tô chức xã hội và của các cơ quan nhà nước ghi nhận mục đích, hành vi hoạt động của các chủ thể tham gia các quan hệ xã hội khác nhau” [27, tr. Như vậy, ta thấy có nhiều cách tiếp cận khác nhau nên thực tế có nhiều quan điểm khác nhau về văn bản nhưng đều thống nhất ở chỗ coi “Văn bản là một chỉnh thể được cấu tạo theo những nguyên tắc nhất định, gồm những đơn vị ngôn ngữ liên kết với nhau nhằm chuyền tải một thông tin trọn vẹn nào đó, đáp ứng mục đích giao tiêp” [39, tr§]. Khái niệm văn bản hành chính Để làm rõ khái niệm VBHC, cần đi từ các khái niệm liên quan có nội hàm rộng hơn, cụ thê: Khái niệm văn bản quản lý nhà nước QLNN là một thuật ngữ chỉ “Hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước của các cơ quan trong bộ máy nhà nước nhằm thực hiện chức năng đối nội và đối ngoại của nhà nước trên cơ sở các quy luật phát triển xã hội, nhằm mục đích 6n định và phát triển đất nước” [40.
Một trong những công cụ để thực hiện QLNN đó là VBQLNN, các cơ quan nhà nước đã ban hành VBQLNN để thực hiện chức năng QLNN của mình. VBQLNN chính là phương tiện đề xác định và vận dụng các chuẩn mực pháp lý vào quá trình QLNN. VBQLNN đưa chủ trương, đường lối của Đảng và chính sách, pháp 10 luật của Nhà nước hiện thực hóa trong đời sống xã hội. Thông qua VBQLNN thể hiện ý chí, mệnh lệnh của các cơ quan nhà nước cấp trên với cơ quan cấp dưới.
VBQLNN được hình thành trong quá trình hoạt động quản lý và lãnh đạo nói chung, là hình thức để cụ thể hóa pháp luật, là một phương tiện quan trong dé ghi lai va truyền đạt các quyết định quản lý, đồng thời là phương tiện để điều chỉnh những quan hệ xã hội thuộc phạm vi quản lý của nhà nước. Tuy nhiên các quan niệm về VBQLNN chưa được hiểu thống nhất. Theo Tạ Hữu Ánh “Văn bản quản lý nhà nước (văn bản luật, dưới luật và các văn bản khác) do các cơ quan trong hệ thống tổ chức bộ máy Nhà nước ban hành để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình được Nhà nước giao”. Phần lớn tác giả cho rang: VBQLNN là các văn bản quản lý do cơ quan, công chức nhà nước có thâm quyền ban hành nhằm truyền đạt các thông tin, các quyết định trong quản lý nhà nước theo thâm quyền, trình tự, hình thức nhất định, mang tính quyền lực đơn phương làm phát sinh các hệ quả pháp lý cụ thể trong quan hệ nội bộ nhà nước, hoặc trong quan hệ nhà nước với các tô chức và công dân.
Công tác ban hành VBQLNN không chỉ phản ánh thông tin quản lý, mà còn thể hiện ý chí, mệnh lệnh của các cơ quan nhà nước đối với cấp dưới, cụ thể hóa pháp luật, giúp cho cơ quan nhà nước có thể thực hiện những hoạt động quản lý cụ thể và điều hành công việc được thuận lợi và chính xác. Công tác ban hành VBQLNN là một bộ phận hữu cơ của hoạt động QLNN, đồng thời là sản phâm quan trọng của hoạt động đó. Văn bản có thể được phân loại theo các tiêu chí khác nhau tùy theo mục đích và những nội dung phân loại. Trong quá trình QLUNN cách phân loại theo hiệu lực pháp lý kết hợp với tên loại văn bản hoặc loại hình quản lý chuyên 11 môn được áp dụng thường xuyên hơn cả.
Cụ thể theo Điều 4 Nghị định số 110/2004/NĐ-CP và Điều 1 của Nghị định số 09/2010/NĐ-CP, văn bản hình thành trong hoạt động của các cơ quan, bao gồm các “hình thức” sau đây: “1. Văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản quy định chỉ tiết biện pháp thị hành Luật này. Văn bản hành chính Nghị quyết (cá biệt), quyết định (cá biệt), chỉ thị (cá biệt), quy chế, quy định, thông cáo, thông báo, hướng dẫn, chương trình, kế hoạch, phương án, đề án, dự án, báo cáo, biên bản, tờ trình, hợp đồng, công văn, công điện, bản ghi nhớ, bản cam kết, bản thỏa thuận, giấy chứng nhận, giấy ủy quyền, giấy mời, giấy giới thiệu, giấy nghỉ phép, giấy đi đường, giấy biên nhận hồ sơ, phiếu gửi, phiếu chuyền, thư công”. Văn bản chuyên ngành Các hình thức văn bản chuyên ngành do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan quản lý ngành quy định sau khi thỏa thuận thống nhất với Bộ trưởng Bộ Nội vu; 4.Văn bản của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị — xã hội Các hình thức văn bản của Tổ chức chính trị, tổ chức chính trị — xã hội do người đứng đầu cơ quan Trung ương của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị — xã hội quy định.” Như vậy, hệ thống VBHC là một bộ phận tạo thành của hệ thống VBQLNN.
Vì thế, VBHC mang đầy đủ những yếu tố (dấu hiệu) của VBQLNN. Đồng thời, với tính chất là một loại VBQLNN đặc trưng, VBHC có những đặc điểm riêng. Nguyễn Minh Phương “Văn bản hành chính là những loại van ban do cơ quan, tô chức, ban hành đề trao đôi, giải quyết, đề nghị, phản ánh một vấn đề, một công việc nào đó theo quy định của pháp luật” [28, tr,7]. VBHC được các cơ quan nhà nước ban hành đề quyết định chủ trương, chính sách, chế độ, biện pháp cụ thể nhằm thực hiện VBQPPL, hoặc để trao đổi thông tin, quan hệ giao dịch giải quyết các công việc giữa các cơ quan, tô chức với nhau và giữa các cơ quan tô chức với công dân.
Theo quy định tại Nghị định số 09/2010/NĐ-CP thì VBHC được chia thành văn bản cá biệt và VBHC thông thường. Trong đó, “văn bản cá biệt(còn gọi là văn bản áp dụng pháp luật) chỉ chứa các quy tắc xử sự riêng do các cơ quan, tô chức Nhà nước ban hành theo chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình để giải quyết những vụ việc cụ thể, đối với những đối tượng cụ thể” [6,tr. VBHC thông thường “Gồm các loại văn bản mang tính thông tin, điều hành nhằm thực thi các VBQPPL hoặc để giải quyết các công việc cụ thể phản ánh tình hình, giao dịch trao đổi, ghi chép công viỆc.của cơ quan, tổ chức Nhà nước nói chung” [6,tr. Từ những phân tích trên có thể hiểu: Văn bản hành chính là một loại văn bản quản lý nhà nước không mang tính quy phạm pháp luật được dùng đề quy định, quyết định, phản ánh, thông báo tình hình, trao đổi công việc và xử lý các vấn đề cụ thể khác của hoạt động quản lý.
Chức năng của văn bản Văn bản nói chung và VBHC nói riêng có nhiều chức năng. Trong hoạt động quản lý, nếu các cơ quan QLNN soạn thảo và ban hành được văn bản có chức năng phù hợp sẽ giúp cho mục đích ban hành văn bản thực sự rõ ràng, chất lượng văn bản cũng như hiệu lực, hiệu quả của văn bản được nâng cao. Văn bản hành chính có những chức năng cơ ban sau đây: 13 Chức năng thông tin Chức năng thông tin là chức năng chung của tất cả các loại văn bản, trong đó có VBHC. Thông tin trong đời sống xã hội có thể được ghi chép và truyền tải với nhiều hình thức khác nhau.
VBHC là phương tiện giao dịch chính thức giữa cơ quan với cơ quan, giữa chính quyền nhà nước này với chính quyền nhà nước khác, trong phạm vi nội bộ cơ quan hoặc từ cơ quan nhà nước ra bên ngoài với tư nhân hay với đoàn thể xã hội. Chính ý nghĩa của thông tin tạo nên giá trị thực tế của văn bản trong đời sống xã hội. Chức năng thông tin của VBHC được thê hiện ở các mặt cơ bản sau đây: Ghi chép, phản ánh thông tin về chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng và nhà nước, phản ánh tình hình hoạt động của cơ quan, tổ chức lên cấp trên và hoạt động của các cơ sở, thông báo kiến nghị, đề nghị của cấp dưới lên cấp trên, trao đối công việc giữa các cơ quan với nhau, giữa các cơ quan, tổ chức với cá nhân; truyền đạt và cung cấp đầy đủ, có hệ thống, đáng tin cậy mọi thông tin cần thiết cho hoạt động QLNN. Làm tốt công tác văn bản thực chất là cung cấp các loại thông tin cần thiết cho các cơ quan QLNN đề lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành có hiệu quả.