phần mở đầu, tiểu kết và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chƣơng: Chƣơng 1: Những vấn đề lý luận của pháp luật về quản lý viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập 5 e Chƣơng 2. Thực trạng pháp luật và thực tiễn thực hiện pháp luật về quản lý viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc các bộ hiện nay Chƣơng 3: Phƣơng hƣớng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý viên chức trong đơn vị sự nghiệp trực thuộc các bộ hiện nay. 6 e Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VIÊN CHỨC TRONG ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP TRỰC THUỘC BỘ 1. Đơn vị sự nghiệp công lập và viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc bộ 1.
Đơn vị sự nghiệp công lập - Khái niệm đơn vị sự nghiệp công lập: Đơn vị sự nghiệp công lập đƣợc xác định là bộ phận cấu thành bộ máy cơ quan nhà nƣớc và chịu sự quản lý nhà nƣớc cả về tổ chức cũng nhƣ hoạt động. Trƣớc đây, chƣa có sự phân biệt cơ chế quản lý giữa đơn vị sự nghiệp công lập với các cơ quan hành chính nhà nƣớc, giữa ngƣời làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập với cơ quan hành chính nhà nƣớc. Vì vậy, khái niệm về đơn vị sự nghiệp công lập vẫn chƣa đƣợc ghi nhận trong văn bản pháp luật cho đến khi Quốc hội thông qua Luật Viên chức năm 2010. Đây cũng là lần đầu tiên khái niệm này đƣợc ghi nhận trong văn bản pháp luật, cụ thể tại Khoản 1 Điều 9 Luật Viên chức quy định: “Đơn vị sự nghiệp công lập là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nƣớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập theo quy định của pháp luật, có tƣ cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nƣớc” [50].
Từ khái niệm trên, đơn vị sự nghiệp công lập đƣợc nhận diện thông qua các yếu tố: (1) Đƣợc thành lập bởi cơ quan có thẩm quyền của Nhà nƣớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định; (2) Là bộ phận cấu thành trong tổ chức bộ máy của cơ quan nhà nƣớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; (3) Có tƣ cách pháp nhân; (4) Cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nƣớc; (5) Viên chức là lực lƣợng lao động chủ yếu, bảo đảm cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của đơn vị sự nghiệp công lập [5]. - Vị trí của đơn vị sự nghiệp công lập: 7 e Đơn vị sự nghiệp công lập đƣợc các cơ quan nhà nƣớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập theo trình tự, thủ tục chặt chẽ và là bộ phận cấu thành trong cơ cấu tổ chức của cơ quan nhà nƣớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội nhƣng không mang quyền lực nhà nƣớc, không có chức năng quản lý nhà nƣớc nhƣ: Xây dựng thể chế, thanh tra, xử lý vi phạm hành chính…Các đơn vị sự nghiệp công lập bình đẳng với các tổ chức, cá nhân ngoài công lập trong việc cung cấp dịch vụ công cho xã hội. - Vai trò của đơn vị sự nghiệp công lập: Nhà nƣớc thiết lập hệ thống đơn vị sự nghiệp để đảm nhận nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ công trong các ngành, lĩnh vực, trong đó, các đơn vị sự nghiệp hoạt động trong lĩnh vực y tế, giáo dục - đào tạo, khoa học và công nghệ, văn hóa, thể thao chiếm số lƣợng lớn. Hệ thống tổ chức các đơn vị sự nghiệp công lập đóng vai trò quan trọng trong việc phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc.
Đối với các đơn vị sự nghiệp công lập phục vụ quản lý nhà nƣớc đã phát huy đƣợc vai trò giúp các cơ quan nhà nƣớc thực hiện tốt chức năng quản lý nhà nƣớc. Đối với các đơn vị sự nghiệp công lập làm nhiệm vụ cung ứng dịch vụ công cơ bản, thiết yếu đã đáp ứng đƣợc nhu cầu của ngƣời dân và xã hội. Hệ thống mạng lƣới các đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc bộ chủ yếu phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc về ngành, lĩnh vực của các bộ chủ quản và chiếm số lƣợng tƣơng đối lớn (891 đơn vị sự nghiệp, chiếm 1.170 đơn vị sự nghiệp công lập) [11] (Phụ lục 1). Các đơn vị sự nghiệp công lập này một phần tham gia vào quản lý nhà nƣớc nhƣ các viện nghiên cứu, học viện., số còn lại là cung cấp các dịch vụ công thiết yếu, cơ bản trên các lĩnh vực giáo dục - đào tạo, y tế, văn hóa, thể thao.cho ngƣời dân, xã hội.
Việc thành lập cũng nhƣ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của các đơn vị sự nghiêp công lập này đƣợc quy định tại Nghị định của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng bộ hoặc trong quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ về danh sách các đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc các bộ. Các đơn 8 e vị sự nghiệp công lập trực thuộc bộ bao gồm: các đơn vị nghiên cứu chiến lƣợc, chính sách về ngành, lĩnh vực; báo, tạp chí; trung tâm thông tin; trƣờng hoặc trung tâm đào tạo, bồi dƣỡng cán bộ, công chức, viên chức; học viện. Viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập 1. Khái niệm viên chức Từ trƣớc đến nay đã có nhiều quan niệm khác nhau về khái niệm viên chức.
Theo Từ điển Tiếng Việt, viên chức là một từ Hán - Việt, theo nguyên nghĩa của từ này, thì viên là ngƣời giữ một chức vụ, chức là các việc về phần mình, viên chức là ngƣời giữ một chức nghiệp nhất định, thƣờng là trong bộ máy chính quyền. Theo từ điển Hán - Việt của Đào Duy Anh thì viên chức là “ngƣời làm việc ở công thự, ở học hiệu hoặc ở các cơ quan công thƣơng” [44]. Trần Anh Tuấn thì thuật ngữ “công chức”, “viên chức” thƣờng đƣợc hiểu một cách khái quát là những ngƣời đƣợc Nhà nƣớc tuyển dụng, nhận một công vụ hoặc một nhiệm vụ nhất định, do Nhà nƣớc trả lƣơng và có nghĩa vụ, bổn phận phục vụ nhân dân, phục vụ Nhà nƣớc theo các quy định của pháp luật. Tuy nhiên, phạm vi rộng hẹp khi xác định đối tƣợng là công chức hoặc là viên chức nhà nƣớc lại là khác nhau tuỳ từng quốc gia.
Sự khác nhau này phụ thuộc vào thể chế chính trị, cách thức tổ chức bộ máy nhà nƣớc, và chịu ảnh hƣởng của lịch sử, văn hóa dân tộc mỗi quốc gia [56]. Tại Hoa Kỳ, viên chức bao gồm: Viên chức làm toàn thời gian và viên chức làm việc bán thời gian và đƣợc gọi chung là “nhân viên Chính phủ” [tr27, 53]. Tại Anh, Ca-na-đa, I-ta-li-a, Phần Lan quan niệm, ngƣời làm việc trong các lĩnh vực sự nghiệp công đơn thuần là ngƣời thực hành một nghề nghiệp với chuyên môn cao và đáng đƣợc tôn trọng vì mang lại lợi ích chung cho cộng đồng. Do đó, ngƣời lao động hợp đồng, thời hạn hợp đồng do thỏa thuận giữa bên tuyển dụng và ngƣời lao động.
Theo xu hƣớng này, ngƣời làm việc trong các lĩnh vực công thƣờng đƣợc coi là các chuyên gia (chuyên gia y tế, chuyên gia giáo dục…) và các tổ chức, đơn vị cung ứng 9 e dịch vụ công, nơi tuyển dụng các chuyên gia này thƣờng có vị thế đối tác với Chính phủ hơn là phục tùng mệnh lệnh với Chính phủ [tr29, 53]. Ở Việt Nam, sau chế độ quan lại của nhà nƣớc phong kiến, cách hiểu về khái niệm viên chức có sự thay đổi qua các thời kỳ lịch sử. Một thời gian dài, chúng ta quan niệm khái niệm “cán bộ, công nhân, viên chức nhà nƣớc” đƣợc dùng để chỉ tất cả những ngƣời làm việc trong các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập, các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, các nông, lâm, trƣờng quốc doanh. Khái niệm về viên chức dần đƣợc hình thành và bƣớc đầu có sự phân biệt với các đối tƣợng khác kể từ khi Pháp lệnh cán bộ công chức 1998 (sửa đổi, bổ sung năm 2003).
Tuy nhiên, sự phân định vẫn chƣa làm rõ đƣợc thuật ngữ “công chức”, “viên chức” nên những vấn đề liên quan đến cơ chế quản lý, tuyển dụng, bổ nhiệm, đào tạo, bồi dƣỡng, tiền lƣơng, chính sách đãi ngộ… phù hợp với tính chất hoạt động đối với từng đối tƣợng chƣa đƣợc giải quyết triệt để. Khái niệm viên chức chỉ thực sự đƣợc làm rõ và quy định chi tiết trong Luật Viên chức đƣợc Quốc hội khóa XII thông qua ngày 15/11/2010 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2012 (bên cạnh khái niệm “công chức” đƣợc quy định tại Luật Cán bộ, công chức năm 2008), cụ thể: “Viên chức là công dân Việt Nam được tuyển dụng theo vị trí việc làm, làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập theo chế độ hợp đồng làm việc, hưởng lương từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật” [50]. Đặc điểm, vị trí, vai trò của viên chức - Đặc điểm viên chức Từ định nghĩa trên, có thể nhận biết viên chức qua các đặc điểm nhƣ: Viên chức là công dân Việt Nam, có nghề nghiệp, đƣợc tuyển dụng theo chế độ hợp đồng làm việc và đƣợc bổ nhiệm vào một chức danh nghề nghiệp theo vị trí việc làm tại đơn vị sự nghiệp công lập, hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc hoặc từ quỹ lƣơng của đơn vị sự nghiệp theo quy định của pháp luật. 10 e Tính chuyên môn nghề nghiệp là đặc trƣng của viên chức.
Hoạt động của họ nhằm cung cấp các dịch vụ cơ bản, thiết yếu cho ngƣời dân và xã hội nhƣ giáo dục, đào tạo, y tế, an sinh xã hội, hoạt động khoa học, văn hoá, nghệ thuật, thể dục, thể thao. Những hoạt động này không nhân danh quyền lực chính trị hoặc quyền lực công, không phải là các hoạt động quản lý nhà nƣớc mà chỉ thuần tuý mang tính nghề nghiệp gắn với nghiệp vụ, chuyên môn. - Vị trí, vai trò của viên chức Đội ngũ viên chức là yếu tố cấu thành nên tổ chức và hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập có hiệu quả. Nhờ đội ngũ viên chức mà các đơn vị sự nghiệp mới phát huy đƣợc vai trò phục vụ dịch vụ công trên mọi mặt của đời sống kinh tế - văn hóa - chính trị - xã hội.