Tổng quan nghiên cứu

Quản lý tài chính công tại cấp cơ sở là mắt xích quyết định hiệu lực phân bổ ngân sách và tính bền vững của các chương trình phát triển kinh tế xã hội địa phương. Tại thị trấn Phú Thịnh, huyện Phú Ninh, tỉnh Quảng Nam – đơn vị hành chính được thành lập theo Nghị quyết số 62/NQ-CP năm 2009 của Chính phủ, quy mô kinh tế đã có bước chuyển dịch mạnh mẽ sau 10 năm phát triển. Tổng thu ngân sách địa phương bình quân hằng năm đạt trên 6 tỷ đồng, thu nhập bình quân đầu người tăng gấp 2,8 lần từ 14 triệu đồng năm 2010 lên khoảng 40 triệu đồng năm 2019. Tổng giá trị đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng từ nguồn ngân sách nhà nước giai đoạn 2015-2019 đạt khoảng 400 tỷ đồng, nâng tỷ lệ đường giao thông chính có điện chiếu sáng lên trên 70% với chiều dài 7,2 km trên tổng diện tích tự nhiên 6,48 km² và quy mô dân số gần 5.000 người.

Tuy nhiên, sự gia tăng nhanh chóng của các dòng tiền ngân sách đặt ra thách thức lớn đối với công tác kiểm soát nội bộ. Năm 2017, tổng thu ngân sách thị trấn đạt 10.165.900.804 đồng, tăng 10,26% so với năm 2016. Đến năm 2018, số thu tiếp tục tăng 18,06% so với năm 2017. Dù vậy, cơ cấu tài chính bộc lộ tính thiếu ổn định khi nguồn thu trợ cấp bổ sung từ cấp trên chiếm hơn 77% tổng thu, các khoản thu điều tiết tại chỗ còn rất khiêm tốn. Đồng thời, việc thẩm định dự toán, thủ tục tạm ứng và thanh quyết toán chi đầu tư xây dựng cơ bản, chi thường xuyên vẫn tiềm ẩn rủi ro sai sót chứng từ và thất thoát ngân sách.

Luận văn thạc sĩ kế toán của tác giả Dương Thị Quỳnh Thơ, thực hiện tại Trường Đại học Kinh tế – Đại học Đà Nẵng dưới sự hướng dẫn khoa học của GS. Trương Bá Thanh, tập trung phân tích thực trạng kiểm soát nội bộ hoạt động thu, chi tại Ủy ban nhân dân thị trấn Phú Thịnh giai đoạn 2016-2018, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện có tính ứng dụng cao đến năm 2025.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn xây dựng hệ thống lý luận dựa trên hai chuẩn mực quản trị tài chính công quốc tế và quy định pháp lý hiện hành của Việt Nam:

Thứ nhất, Khung kiểm soát nội bộ tích hợp của Ủy ban COSO ban hành năm 1992, cập nhật năm 2013 và Hướng dẫn về chuẩn mực kiểm soát nội bộ trong khu vực công của INTOSAI ban hành năm 2001, sửa đổi năm 2013. INTOSAI xác định kiểm soát nội bộ là một quá trình toàn diện do nhà quản lý và cán bộ thực thi nhằm nhận diện rủi ro, bảo vệ tài sản công, ngăn chặn gian lận và nâng cao tính minh bạch, gồm 5 yếu tố cấu thành: Môi trường kiểm soát, Đánh giá rủi ro, Hoạt động kiểm soát, Thông tin và truyền thông, và Giám sát.

Thứ hai, các văn bản pháp luật chuyên ngành gồm Khoản 14 Điều 4 Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và Thông tư số 344/2016/TT-BTC của Bộ Tài chính hướng dẫn quản lý ngân sách xã, thị trấn. Ba khái niệm nền tảng được làm rõ gồm:

  • Môi trường kiểm soát khu vực công: Tập hợp các chuẩn mực đạo đức, phong cách lãnh đạo, cơ cấu tổ chức và chính sách nhân sự định hình tính kỷ cương tại cơ quan hành chính.
  • Kiểm soát thu ngân sách địa phương: Quy trình 3 bước khép kín từ lập dự toán thu, kiểm soát tiến độ thu nộp qua Kho bạc Nhà nước đến đánh giá mức độ hoàn thành chỉ tiêu.
  • Kiểm soát chi ngân sách địa phương: Việc thẩm tra tính hợp pháp, hợp lý của các khoản chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển dựa trên định mức, chế độ tiêu chuẩn của Nhà nước.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng kết hợp phương pháp nghiên cứu định tính và kỹ thuật thống kê mô tả:

  • Nguồn dữ liệu thứ cấp: Thu thập từ 12 báo cáo quyết toán tài chính quý và năm của Ủy ban nhân dân thị trấn Phú Thịnh giai đoạn 2016-2018, các văn bản quy phạm pháp luật, hồ sơ thanh tra tài chính huyện Phú Ninh và số liệu đối chiếu thu chi từ Kho bạc Nhà nước huyện Phú Ninh.
  • Nguồn dữ liệu sơ cấp: Khảo sát trực tiếp toàn bộ 30 cán bộ, công chức đang công tác tại các ban ngành, đoàn thể, bộ phận kế toán của Ủy ban nhân dân thị trấn Phú Thịnh và đại diện Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện Phú Ninh. Phương pháp chọn mẫu toàn bộ được áp dụng do đặc thù bộ máy cấp thị trấn có quy mô tinh gọn, đảm bảo tỷ lệ phản hồi đạt 100% ý kiến từ các vị trí trực tiếp lập, duyệt và chấp hành ngân sách.
  • Phương pháp phân tích: Dữ liệu được xử lý trên phần mềm Microsoft Excel, sử dụng thống kê mô tả, phân tích số tuyệt đối (VND) và số tương đối (%) qua chuỗi thời gian 2016-2018. Lý do lựa chọn phương pháp này nhằm đối chiếu trực quan giữa số liệu dự toán được duyệt và số thực hiện, lượng hóa chính xác mức độ biến động của từng khoản mục thu chi và đánh giá mức độ tin cậy của 5 thành tố kiểm soát nội bộ.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Nghiên cứu làm rõ 4 phát hiện thực tiễn quan trọng trong công tác quản trị tài chính tại thị trấn Phú Thịnh:

Thứ nhất, tăng trưởng nguồn thu chưa đi đôi với tính bền vững của cơ cấu thu. Tổng thu ngân sách tăng từ 9,21 tỷ đồng năm 2016 lên 10,16 tỷ đồng năm 2017 (tăng 10,26%) và tiếp tục tăng 18,06% trong năm 2018. Tuy nhiên, thu bổ sung từ ngân sách cấp trên luôn chiếm tỷ trọng chi phối, đạt 7,90 tỷ đồng năm 2017 và 9,10 tỷ đồng năm 2018 (tăng 15,18%), chiếm trên 77% tổng nguồn thu. Trong khi đó, các khoản thu điều tiết phân chia tại địa phương chỉ đạt hơn 110 triệu đồng năm 2017 và 188 triệu đồng năm 2018, cho thấy khả năng tự chủ tài chính còn rất hạn chế.

Thứ hai, môi trường kiểm soát và nhận thức rủi ro chưa được chuẩn hóa. Kết quả khảo sát 30 cán bộ công chức cho thấy có 63,3% nhân sự cho rằng kiểm soát nội bộ là công việc độc lập của kế toán viên. Đơn vị chưa thiết lập quy chế nhận diện rủi ro bằng văn bản; việc kiểm soát mới chỉ dừng ở mức xử lý các sai sót sự vụ phát sinh thay vì phòng ngừa chủ động.

Thứ ba, hoạt động kiểm soát chi thường xuyên và chi đầu tư xây dựng cơ bản còn nhiều kẽ hở. Việc lập dự toán chi thường xuyên còn dựa trên thói quen cộng dồn cơ học từ năm trước. Trong công tác quản lý các dự án đầu tư công với 5,5 km đường nội thị mới xây dựng, khâu thẩm định khối lượng hoàn thành và kiểm soát chứng từ thanh toán tạm ứng chưa chặt chẽ, dẫn đến việc xuất hiện các khoản chi sai định mức bị cơ quan kiểm toán yêu cầu thu hồi hoàn trả ngân sách nhà nước theo số liệu ghi nhận tại các kỳ thanh tra.

Thứ tư, công tác thông tin, truyền thông và giám sát chưa liên tục. Việc ứng dụng phần mềm dùng chung và phối hợp đối chiếu dữ liệu giữa Ủy ban nhân dân thị trấn với Chi cục Thuế và Kho bạc Nhà nước mới đạt mức khoảng 70%, thông tin báo cáo định kỳ đôi khi bị chậm trễ từ 5 đến 10 ngày so với thời hạn quy định.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của các hạn chế trên xuất phát từ cơ chế phân cấp ngân sách địa phương còn phụ thuộc sâu vào chỉ tiêu cấp huyện giao, cùng với việc đội ngũ cán bộ kiêm nhiệm cấp xã chưa được đào tạo bài bản về kỹ năng kiểm soát nội bộ hiện đại.

Khi so sánh với các công trình nghiên cứu cùng lĩnh vực, như nghiên cứu của tác giả Đỗ Văn Đông năm 2019 tại Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện Ia Grai (Gia Lai) và tác giả Đồng Thị Mỹ Lợi năm 2015 tại thị xã Dĩ An (Bình Dương), điểm tương đồng rõ nét là các đơn vị hành chính cấp cơ sở đều gặp khó khăn về sự thiếu vắng bộ phận kiểm soát độc lập và áp lực phụ thuộc nguồn thu cấp trên. Điểm khác biệt tại thị trấn Phú Thịnh là tốc độ đô thị hóa nhanh sau khi thành lập đô thị từ năm 2009 kéo theo nhu cầu giải ngân vốn xây dựng cơ bản rất lớn, làm gia tăng biên độ rủi ro trong quản lý hợp đồng xây lắp và kiểm soát định mức chi tiêu công so với các xã thuần nông.

Về mặt trình bày dữ liệu, các phát hiện này được minh họa sinh động qua hệ thống Bảng tổng hợp thu chi ngân sách 2016-2018 kết hợp Biểu đồ hình cột so sánh cơ cấu thu và Bảng đánh giá 5 thành tố kiểm soát nội bộ, giúp các nhà quản trị dễ dàng nhận diện điểm nghẽn trọng yếu trong dòng lưu chuyển ngân sách.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện kiểm soát nội bộ hoạt động thu, chi ngân sách tại Ủy ban nhân dân thị trấn Phú Thịnh giai đoạn 2020-2025, luận văn đưa ra 4 giải pháp cụ thể:

  • Kiện toàn môi trường kiểm soát và ban hành quy chế nội bộ: Rà soát, xây dựng và ban hành bộ Quy chế kiểm soát nội bộ chi tiết, phân định rành mạch quyền hạn và trách nhiệm giữa Chủ tịch UBND, Kế toán trưởng và từng bộ phận chuyên môn. Chỉ tiêu mục tiêu: 100% cán bộ công chức được tập huấn chuẩn mực đạo đức công vụ và kỹ năng kiểm soát nội bộ trước năm 2023. Chủ thể thực hiện: Lãnh đạo Ủy ban nhân dân thị trấn phối hợp với Phòng Nội vụ huyện Phú Ninh.
  • Xây dựng quy trình nhận diện và quản trị rủi ro định kỳ: Thiết lập bảng danh mục rủi ro tài chính theo từng quý, tập trung vào khâu lập dự toán thu ngân sách và thẩm định hồ sơ thanh toán. Chỉ tiêu mục tiêu: Giảm 90% lỗi sai sót hành chính trên chứng từ kế toán và loại bỏ hoàn toàn các khoản chi sai bị cơ quan thẩm quyền thu hồi từ quý 1 năm 2021. Chủ thể thực hiện: Bộ phận Tài chính - Kế toán thị trấn Phú Thịnh.
  • Chuẩn hóa hoạt động kiểm soát thu chi ngân sách: Thực hiện nghiêm ngặt nguyên tắc bất kiêm nhiệm giữa khâu phê duyệt, thủ kho, thủ quỹ và ghi sổ kế toán; áp dụng quy trình kiểm soát kép đối với hồ sơ giải ngân đầu tư xây dựng cơ bản và định mức chi thường xuyên theo Thông tư số 344/2016/TT-BTC. Chỉ tiêu mục tiêu: Đạt tỷ lệ 100% hồ sơ tạm ứng và thanh toán khối lượng hoàn thành có đầy đủ biên bản nghiệm thu hợp lệ trong giai đoạn 2021-2022. Chủ thể thực hiện: Kế toán ngân sách thị trấn phối hợp Kho bạc Nhà nước huyện Phú Ninh.
  • Nâng cấp hệ thống thông tin, liên thông dữ liệu và tăng cường giám sát: Đẩy mạnh số hóa toàn diện quy trình kế toán, kết nối dữ liệu điện tử 3 bên giữa UBND thị trấn, Chi cục Thuế và Kho bạc Nhà nước; thành lập Tổ giám sát nội bộ độc lập định kỳ kiểm tra 6 tháng một lần. Chỉ tiêu mục tiêu: Rút ngắn thời gian đối chiếu số liệu xuống dưới 24 giờ và nâng tỷ lệ số hóa chứng từ lên trên 95% vào năm 2025. Chủ thể thực hiện: UBND thị trấn phối hợp Chi cục Thuế và Kho bạc Nhà nước huyện.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn mang lại giá trị ứng dụng thực tiễn cho 4 nhóm đối tượng chính:

  • Lãnh đạo Ủy ban nhân dân cấp xã, thị trấn: Cung cấp khung hướng dẫn quản trị và bộ công cụ kiểm soát thu chi 3 bước, giúp các nhà quản lý địa phương tối ưu hóa nguồn thu điều tiết tại chỗ, giảm thiểu rủi ro thất thoát ngân sách và nâng cao trách nhiệm giải trình trước Hội đồng nhân dân.
  • Cán bộ kế toán và kiểm soát viên Kho bạc Nhà nước cấp huyện: Cung cấp tài liệu tham khảo thực tế về các điểm nghẽn hồ sơ thanh quyết toán chi thường xuyên và chi xây dựng cơ bản, giúp xây dựng tiêu chí thẩm tra chứng từ nhanh chóng, chính xác theo đúng Thông tư số 344/2016/TT-BTC.
  • Học viên cao học, sinh viên và nghiên cứu viên chuyên ngành Kế toán - Kiểm toán - Tài chính công: Cung cấp một nghiên cứu tình huống điển hình về cách thức vận dụng khung lý thuyết kiểm soát nội bộ COSO và chuẩn mực INTOSAI vào khu vực hành chính sự nghiệp cấp cơ sở tại Việt Nam.
  • Cơ quan thanh tra, kiểm toán nhà nước và các nhà hoạch định chính sách: Cung cấp các bằng chứng khảo sát thực tế và số liệu phân tích định lượng từ cấp xã, làm cơ sở dữ liệu để xem xét điều chỉnh định mức phân bổ ngân sách và hoàn thiện khung khổ pháp lý về kiểm soát nội bộ công.

Câu hỏi thường gặp

  • Tại sao mô hình kiểm soát nội bộ theo INTOSAI lại phù hợp với đơn vị hành chính cấp xã, thị trấn? Mô hình INTOSAI được thiết kế riêng biệt cho khu vực công, đề cao giá trị đạo đức công vụ và trách nhiệm giải trình xã hội. Tại thị trấn Phú Thịnh, việc vận dụng 5 thành tố INTOSAI giúp kiểm soát chặt chẽ dòng ngân sách bình quân trên 6 tỷ đồng mỗi năm, phòng ngừa thất thoát vốn đầu tư công và nâng cao tính tuân thủ pháp luật.

  • Tình trạng mất cân đối trong cơ cấu thu ngân sách tại thị trấn Phú Thịnh thể hiện qua số liệu nào? Số liệu giai đoạn 2016-2018 cho thấy nguồn thu trợ cấp bổ sung từ cấp trên chiếm hơn 77% tổng thu ngân sách, tăng từ 7,90 tỷ đồng năm 2017 lên 9,10 tỷ đồng năm 2018 (tăng 15,18%). Trong khi đó, các khoản thu điều tiết phát sinh tại chỗ chỉ chiếm tỷ lệ khiêm tốn khoảng 2% đến 4% tổng thu.

  • Khâu yếu nhất trong hệ thống kiểm soát nội bộ tại địa phương là gì? Đánh giá rủi ro là khâu yếu nhất khi đơn vị chưa ban hành quy trình nhận diện rủi ro bằng văn bản và có tới 63,3% cán bộ khảo sát chưa hiểu đúng vai trò của kiểm soát nội bộ. Các rủi ro sai sót chứng từ chi tiêu chủ yếu chỉ được phát hiện bị động sau các đợt thanh tra của huyện.

  • Quy trình kiểm soát chi đầu tư phát triển tại Ủy ban nhân dân thị trấn gồm những bước nào? Quy trình gồm 3 bước: lập và thẩm định kế hoạch vốn theo tiến độ dự án; thông báo kế hoạch thanh toán cho Kho bạc Nhà nước; và cấp phát vốn theo 2 giai đoạn là tạm ứng thi công và thanh toán theo khối lượng hoàn thành có biên bản nghiệm thu, áp dụng cho các dự án hạ tầng trị giá hàng trăm tỷ đồng.

  • Giải pháp số hóa dữ liệu mang lại hiệu quả gì cho công tác kiểm soát thu chi? Việc nâng tỷ lệ ứng dụng phần mềm kế toán và liên thông số liệu 3 bên giữa UBND, Thuế và Kho bạc lên trên 95% vào năm 2025 giúp rút ngắn thời gian đối chiếu xuống dưới 24 giờ, khắc phục tình trạng chậm trễ báo cáo từ 5 đến 10 ngày và ngăn ngừa sai lệch số liệu kế toán.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về kiểm soát nội bộ hoạt động thu, chi khu vực công theo chuẩn mực quốc tế INTOSAI và Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015.
  • Phân tích bức tranh tài chính thị trấn Phú Thịnh với quy mô thu năm 2018 tăng 18,06%, đồng thời chỉ rõ sự phụ thuộc khi nguồn thu bổ sung từ ngân sách cấp trên chiếm trên 77%.
  • Đánh giá khách quan 5 thành tố kiểm soát nội bộ qua khảo sát thực tế 30 cán bộ, làm sáng tỏ điểm nghẽn trong nhận diện rủi ro và giám sát độc lập.
  • Đề xuất lộ trình 4 nhóm giải pháp đồng bộ hướng tới mục tiêu đào tạo 100% nhân sự trước năm 2023 và đạt tỷ lệ số hóa trên 95% dữ liệu tài chính vào năm 2025.
  • Cung cấp mô hình cải tiến kiểm soát nội bộ hoạt động thu chi có khả năng nhân rộng cho các đơn vị hành chính cấp xã, thị trấn trên toàn địa bàn tỉnh Quảng Nam.

Đóng góp lớn nhất của luận văn là xây dựng hoàn chỉnh sơ đồ quy trình kiểm soát nội bộ thu chi gắn với đặc thù quản trị tài chính cơ sở. Kế hoạch tiếp theo yêu cầu đơn vị khẩn trương ban hành bộ quy chế nội bộ và triển khai tập huấn chuyên môn ngay trong quý tới. Các cấp quản lý hãy chủ động tham khảo và áp dụng các khuyến nghị của nghiên cứu để tăng cường tính minh bạch, kỷ cương và hiệu quả cho ngân sách nhà nước tại địa phương.