CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ KIỂM SOÁT CHI NSNN TRONG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1. Một số khái niệm chung 1. Khái niệm về Ngân sách Nhà nước Trong hệ thống tài chính, ngân sách nhà nước (NSNN) là bộ phận chủ đạo, là điều kiện vật chất quan trọng để Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ của mình. Mặt khác nó còn là công cụ quan trọng để Nhà nước thực hiện điều tiết vĩ mô nền kinh tế xã hội.
Xét theo biểu hiện bên ngoài: NSNN bao gồm những nguồn thu cụ thể, những khoản chi cụ thể và được định hướng các nguồn thu đều được nộp vào một quỹ tiền tệ – quỹ NSNN và các khoản đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ ấy. Những khoản thu nộp và cấp phát qua quỹ NSNN là các quan hệ được xác định trước, được định lượng và Nhà nước sử dụng chúng để điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế. Do đó, trên phương diện kinh tế, có nhiều định nghĩa về NSNN khác nhau: - Dưới góc độ hình thức: NSNN là một bản dự toán thu và chi tài chính hàng năm của nhà nước do Chính phủ lập ra, đệ trình Quốc hội quyết định và giao cho chính phủ thực hiện. - Dưới góc độ về thực thể: NSNN bao gồm các nguồn thu cụ thể, những khoản chi cụ thể và được định lượng.
Các nguồn thu đều được nộp vào một quỹ tiền tệ và các khoản chi đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ ấy. Thu chi quỹ này có quan hệ ràng buộc nhau gọi là cân đối ngân sách đây là một cân đối lớn trong nền kinh tế thị trường. - Trên phương diện pháp lý, NSNN qua các giai đoạn của Luật NSNN thì có định nghĩa khác nhau: e 8 + Theo Luật Ngân sách Nhà nước số 01/2002/QH11 ngày 16/12/2002 quy định như sau: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.1] + Theo Luật NSNN số 83/2015/QH13 thông qua ngày 25/06/2015 định nghĩa theo Khoản 14, Điều 4 như sau: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.3] Tuy có nhiều quan niệm khác nhau về thuật ngữ NSNN nhưng bản chất NSNN là hệ thống các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm bảo các nhu cầu thực hiện các chức năng quản lý và điều hành nền kinh tế xã hội của mình. Phạm vi NSNN có hai nội dung cơ bản là Thu NSNN và Chi NSNN.
- Thu Ngân sách Nhà nước Theo Luật NSNN “Thu ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật”.1] - Chi Ngân sách Nhà nước Chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Khái niệm Đầu tư theo nghĩa rộng có nghĩa là sự hy sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt động nào đó nhằm đem lại cho nhà đầu tư các kết quả nhất định trong tương lai mà kết quả này thường phải lớn hơn các chi phí về các nguồn lực bỏ ra. Theo nghĩa hẹp, đầu tư chỉ bao gồm những hoạt động sử dụng các nguồn lực ở hiện tại nhằm đem lại cho nhà đầu tư hoặc xã hội kết quả trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã sử dụng để đạt được kết quả đó. Theo Luật Đầu tư (2005) của Việt Nam: Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan.1] Xây dựng cơ bản là hoạt động có chức năng tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các tài sản cố định (TSCĐ) có tổ chức sản xuất và không có tổ chức sản xuất các ngành kinh tế thông qua các hoạt động xây dựng mới, xây dựng mở rộng, xây dựng lại, hiện đại hóa hay khôi phục các TSCĐ.28] Đầu tư XDCB là một bộ phận của hoạt động đầu tư, đó là việc bỏ vốn để tiến hành các hoạt động XDCB nhằm tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các TSCĐ nhằm phát triển cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế quốc dân.
Đặc điểm của đầu tư XDCB Đầu tư XDCB có những đặc điểm như sau: Đầu tư XDCB là hoạt động đòi hỏi lượng vốn lớn và nằm đọng lại trong suốt quá trình thực hiện đầu tư. Vì vậy, trong quá trình đầu tư chúng ta phải có kế hoạch huy động và sử dụng nguồn vốn một cách hợp lý đồng thời phải e 10 có kế hoạch phân bổ nguồn lao động, vật tư thiết bị phù hợp đảm bảo cho công trình hoàn thành trong thời gian ngắn chống lãng phí nguồn lực. Đầu tư XDCB có tính chất lâu dài, thời gian đầu tư tính từ khi khởi công thực hiện dự án đến khi dự án hoàn thành và đưa vào hoạt động. Nhiều công trình đầu tư có thời gian kéo dài hàng chục năm.
Do vốn lớn nằm khê đọng trong suốt quá trình thực hiện đầu tư nên để nâng cao hiệu quả vốn đầu tư, cần tiến hành phân kỳ đầu tư, bố trí vốn và các nguồn lực tập trung hoàn thành dứt điểm từng hạng mục công trình, quản lý chặt chẽ tiến độ kế hoạch đầu tư, khắc phục tình trạng thiếu vốn, nợ đọng vốn đầu tư XDCB. Đầu tư XDCB có tính chất cố định. Các thành quả của hoạt động đầu tư XDCB là các công trình xây dựng sẽ hoạt động ở ngay nơi mà nó được tạo dựng cho nên các điều kiện về địa lý, địa hình có ảnh hưởng lớn đến quá trình thực hiện đầu tư, cũng như việc phát huy kết quả đầu tư. Vì vậy, cần được bố trí hợp lý địa điểm xây dựng đảm bảo các yêu cầu về an ninh quốc phòng, phải phù hợp với kế hoạch, quy hoạch bố trí tại nơi có điều kiện thuận lợi, để khai thác lợi thế so sánh của vùng, quốc gia, đồng thời phải đảm bảo được sự phát triển cân đối của vùng lãnh thổ.
Đầu tư XDCB được tiến hành trong tất cả các ngành kinh tế quốc dân, các lĩnh vực kinh tế - xã hội như công nghiệp, nông nghiệp, giao thông, xây dựng, y tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh nên sản phẩm XDCB có nhiều loại hình công trình và mỗi loại hình công trình có những đặc điểm kinh tế kỹ thuật riêng và được diễn ra không những ở phạm vi một địa phương mà còn nhiều địa phương với nhau. Vì vậy, khi tiến hành đầu tư XDCB cần phải có sự liên kết chặt chẽ giữa các ngành, các cấp trong quản lý quá trình đầu tư, bên cạnh đó phải quy định rõ phạm vi trách nhiệm của các chủ thể tham gia đầu tư, tuy nhiên vẫn phải đảm bảo được tính tập trung dân chủ trong quá trình thực hiện đầu tư. e 11 Những đặc điểm của đầu tư XDCB nêu trên cho thấy tính đa dạng và phức tạp của đầu tư XDCB và đòi hỏi cần phải có cách thức tổ chức kiểm soát và cấp phát vốn phù hợp nhằm đảm bảo hiệu quả vốn đầu tư. Chính vì vậy, kiểm soát chi NSNN trong đầu tư XDCB cần phải có những nguyên tắc nhất định, biện pháp, trình tự kiểm soát, cấp phát vốn dựa trên cơ sở tuân thủ các nguyên tắc kiểm soát chi NSNN nói chung và được vận dụng phù hợp với đặc điểm của đầu tư XDCB.
Vốn đầu tư XDCB từ NSNN 1. Khái niệm Vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một bộ phận quan trọng của vốn đầu tư trong nền kinh tế quốc dân, đồng thời là một nguồn lực tài chính công rất quan trọng của quốc gia. Dưới giác độ là một nguồn vốn đầu tư nói chung, vốn đầu tư XDCB từ NSNN cũng như các nguồn vốn khác đó là biểu hiện bằng tiền của giá trị đầu tư, bao gồm các chi phí tiêu hao nguồn lực phục vụ cho hoạt động đầu tư, nghĩa là toàn bộ chi phí đầu tư. Theo Luật đầu tư của Việt Nam (2005): “Vốn đầu tư là tiền và tài sản hợp pháp khác để thực hiện các hoạt động đầu tư theo hình thức đầu tư trực tiếp hoặc đầu tư gián tiếp”.2] Dưới giác độ là một nguồn lực tài chính Quốc gia, vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một bộ phận của quỹ NSNN trong khoản chi đầu tư NSNN hàng năm, được bố trí cho đầu tư vào các công trình, dự án XDCB của Nhà nước.
Theo Điều 5 của Nghị định 385-HĐBT ngày 7 tháng 11 năm 1990 của HĐBT về việc sửa đổi, bổ sung, thay thế Điều lệ quản lý XDCB đã ban hành kèm theo Nghị định 232-CP ngày 6/6/1981 thì: “Vốn đầu tư XDCB là toàn bộ chi phí đã bỏ ra để đạt được mục đích đầu tư bao gồm chi phí cho việc khảo sát quy hoạch xây dựng, chi phí chuẩn bị đầu tư, chi phí thiết kế và xây dựng, e 12 chi phí mua sắm, lắp đặt máy móc, thiết bị và các chi phí khác được ghi trong tổng dự toán”. Đặc điểm Từ quan niệm về vốn đầu tư XDCB từ NSNN, có thể thấy nguồn vốn này có hai nhóm đặc điểm cơ bản: gắn với hoạt động đầu tư XDCB và gắn với NSNN. Từ những đặc điểm chung đó có thể rút ra một số đặc điểm chung của vốn đầu tư XDCB như sau: Một là, vốn đầu tư XDCB từ ngân sách gắn với hoạt động NSNN nói chung và hoạt động chi NSNN nói riêng, gắn với quản lý và sử dụng vốn theo phân cấp về chi NSNN cho đầu tư phát triển. Do đó, việc hình thành, phân phối, sử dụng và thanh toán quyết toán nguồn vốn này được thực hiện chặt chẽ, theo Luật định, được Quốc hội phê chuẩn và các cấp chính quyền phê duyệt hàng năm.
