CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1.1 Cơ sở lý luận về kiểm soát chi thường xuyên ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 1.1 Khái niệm chi thường xuyên và kiểm soát chi thường xuyên ngân sách Nhà nước 1.1 Khái niệm chi thường xuyên ngân sách Nhà nước Ngân sách Nhà nước ra đời và phát triển với tư cách là một phạm trù kinh tế gắn liền với sự xuất hiện của Nhà nước và sự tồn tại, phát triển của nền kinh tế hàng hóa tiền tệ. Ngân sách Nhà nước là khâu chủ đạo, đóng vai trò hết sức quan trọng trong việc duy trì sự tồn tại của bộ máy quyền lực Nhà nước. Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước [1]. Từ khái niệm ngân sách Nhà nước nêu trên cho thấy chi ngân sách Nhà nước là một trong hai nội dung chủ yếu của Ngân sách Nhà nước.
Chi ngân sách Nhà nước bao gồm: Chi đầu tư phát triển; Chi dự trữ quốc gia; Chi thường xuyên; Chi trả nợ lãi; Chi viện trợ; Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Căn cứ vào mục tiêu nghiên cứu của đề tài, tác giả chỉ tập trung nghiên cứu lĩnh vực chi thường xuyên ngân sách Nhà nước. Chi thường xuyên ngân sách Nhà nước được hiểu như sau:“ Chi thường xuyên là nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước nhằm bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, hỗ trợ hoạt động của các tổ chức khác và thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh” [1]. Như vậy, chi thường xuyên NSNN là quá trình phân phối và sử dụng từ quỹ NSNN để đáp ứng các nhu cầu chi gắn với thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về quản lý kinh tế xã hội và đảm bảo quốc phòng, an ninh.2 Khái niệm kiểm soát chi thường xuyên ngân sách Nhà nước Kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN là việc KBNN sử dụng các công cụ nghiệp vụ của mình thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi thường 5 xuyên NSNN qua KBNN nhằm đảm bảo các khoản chi đó được thực hiện đúng đối tượng, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do Nhà nước quy định và theo những nguyên tắc, hình thức, phương pháp quản lý tài chính của Nhà nước [2].2 Đặc điểm kiểm soát chi thường xuyên ngân sách Nhà nước Kiểm soát chi thường xuyên ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước có một số đặc điểm sau: - Kiểm soát chi thường xuyên gắn liền với những khoản chi thường xuyên nên phần lớn công tác kiểm soát chi diễn ra đều đặn trong năm, ít có tính thời vụ, ngoại trừ những khoản chi mua sắm tài sản, sửa chữa lớn tài sản cố định.
- Kiểm soát chi thường xuyên diễn ra trên nhiều lĩnh vực, nhiều nội dung nên rất đa dạng và phức tạp. Chính vì thế, những quy định trong kiểm soát chi thường xuyên cũng hết sức phong phú với từng lĩnh vực chi có những quy định riêng, từng nội dung, từng tính chất nguồn kinh phí cũng có những tiêu chuẩn, định mức riêng. - Kiểm soát chi thường xuyên bị áp lực lớn về mặt thời gian vì phần lớn những khoản chi thường xuyên đều mang tính cấp thiết như: chi về tiền lương, tiền công, học bổng. gắn với cuộc sống hàng ngày của cán bộ, công chức, học sinh, sinh viên.
Các khoản chi về chuyên môn nghiệp vụ nhằm đảm bảo duy trì hoạt động thường xuyên của bộ máy nhà nước nên những khoản chi này cũng đòi hỏi phải được giải quyết nhanh chóng. Bên cạnh đó, tất cả các đơn vị thụ hưởng NSNN đều có tâm lý muốn giải quyết kinh phí trong những ngày đầu tháng làm cho cơ quan kiểm soát chi là KBNN luôn gặp áp lực về thời gian trong những ngày đầu tháng. - Kiểm soát chi thường xuyên thường phải kiểm soát những khoản chi nhỏ, vì vậy cơ sở để kiểm soát chi như hoá đơn, chứng từ.để chứng minh cho những nghiệp vụ kinh tế đã phát sinh thường không đầy đủ, không rõ ràng, thiếu tính pháp lý gây rất nhiều khó khăn cho cán bộ kiểm soát chi, đồng thời cũng rất khó để có thể đưa ra những quy định bao quát hết những khoản chi này trong công tác kiểm soát chi.3 Sự cần thiết phải tổ chức kiểm soát chi thường xuyên ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách nhà nước là quá trình những cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi ngân sách nhà nước theo các chính sách, chế độ, định mức chi tiêu do Nhà nước quy định và trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong từng giai đoạn. Như vậy, kiểm soát chi thường xuyên NSNN được đặt ra đối với mỗi quốc gia, dù đó là quốc gia phát triển hay đang phát triển.
Đối với nước ta hiện nay, kiểm soát chi thường xuyên NSNN lại càng có ý nghĩa đặc biệt quan trọng bởi xuất phát từ những lý do sau đây: - Thứ nhất, do yêu cầu của công cuộc đổi mới, trong quá trình đổi mới cơ chế quản lý tài chính nói chung và cơ chế quản lý NSNN nói riêng đòi hỏi mọi khoản chi thường xuyên của ngân NSNN phải bảo đảm tiết kiệm và hiệu quả. Điều này là một tất yếu khách quan, bởi vì nguồn lực của NSNN bao giờ cũng có hạn, nó là nguồn của đất nước, trong đó chủ yếu là tiền của và công sức lao động do nhân dân đóng góp, do đó không thể chi tiêu một cách lãng phí. Vì vậy, kiểm soát chặt chẽ các khoản chi thường xuyên NSNN thực sự trở thành mối quan tâm hàng đầu của Đảng, Nhà nước, của các cấp, các ngành và của toàn xã hội. Thực hiện tốt công tác này sẽ có ý nghĩa rất to lớn trong việc thực hành tiết kiệm, tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế xã hội, chống các hiện tượng tiêu cực, chi tiêu lãng phí, góp phần lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia, ổn định tiền tệ, kiềm chế lạm phát.
Đồng thời góp phần nâng cao trách nhiệm và phát huy được vai trò của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến công tác quản lý và sử dụng ngân sách nhà nước. Đặc biệt theo Luật ngân sách Nhà nước quy định, hệ thống Kho Bạc Nhà nước chịu trách nhiệm chính trong việc kiểm soát thanh toán, chi trả trực tiếp từng khoản chi thường xuyên NSNN cho các đối tượng sử dụng đúng với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đã được Nhà nước giao, góp phần lập lại kỷ cương, kỷ luật tài chính. - Thứ hai, do hạn chế của cơ chế quản lý chi thường xuyên NSNN. Cơ chế quản lý, cấp phát thanh toán tuy đã được thường xuyên sửa đổi và từng bước hoàn thiện, nhưng cũng chỉ có thể quy định được những vấn đề chung nhất, mang tính nguyên tắc.
Vì vậy, nó 7 không thể bao quát hết được tất cả những hiện tượng nảy sinh trong quá trình thực hiện chi thường ngân sách nhà nước. Cũng chính từ đó, cơ quan Tài chính và Kho bạc Nhà nước thiếu cơ sở pháp lý cần thiết để thực hiện kiểm tra, kiểm soát từng khoản chi thường xuyên ngân sách nhà nước. Như vậy, cấp phát chi thường xuyên ngân sách nhà nước đối với cơ quan Tài chính chỉ mang tính chất phân bổ ngân sách nhà nước, còn đối với Kho bạc Nhà nước thực chất chỉ là xuất quỹ ngân sách nhà nước, chưa thực hiện được việc chi trả trực tiếp đến từng đơn vị sử dụng kinh phí, chưa phát huy hết vai trò kiểm tra, kiểm soát các khoản chi ngân sách nhà nước. Hơn nữa, cùng với sự phát triển mạnh mẽ của các hoạt động kinh tế xã hội, công tác chi ngân sách nhà nước cũng ngày càng đa dạng và phức tạp hơn.
Điều này cũng làm cho cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước nhiều khi không theo kịp với sự biến động và phát triển của hoạt động chi ngân sách nhà nước, trong đó một số nhân tố quan trọng như: Hệ thống tiêu chuẩn định mức chi tiêu còn xa rời thực tế, thiếu đồng bộ, thiếu căn cứ để thẩm định; chưa có một cơ chế quản lý chi phù hợp và chặt chẽ đối với một số lĩnh vực, đặc biệt trong lĩnh vực chi đầu tư xây dựng cơ bản đã tạo ra môi trường tham nhũng lý tưởng cho những kẻ thoái hóa biến chất. Mặt khác, công tác kế toán, quyết toán cũng chưa được thực hiện nghiêm túc, chặt chẽ đã tạo ra những kẽ hở trong cơ chế quản lý chi ngân sách nhà nước. Từ đó, một số không ít đơn vị và cá nhân đã tìm cách lợi dụng, khai thác những kẽ hở đó của cơ chế quản lý để tham ô, trục lợi, tư túi chia chác với nhau, gây lãng phí tài sản và công quỹ của Nhà nước. Từ thực tế trên, đòi hỏi những cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc kiểm tra, giám sát quá trình chi tiêu để phát hiện và ngăn chặn kịp thời những hiện tượng tiêu cực của những đơn vị sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước cấp; đồng thời phát hiện những kẽ hở trong cơ chế quản lý để từ đó có những giải pháp và kiến nghị nhằm sửa đổi, bổ sung kịp thời những cơ chế, chính sách hiện hành, tạo nên một cơ chế quản lý và kiểm soát chi ngân sách nhà nước ngày càng chặt chẽ và hoàn thiện.
- Thứ ba, do ý thức của các đơn vị sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước cấp. Một thực tế khá phổ biến là các đơn vị thụ hưởng kinh phí được ngân sách nhà nước cấp thường có chung một tư tưởng là tìm mọi cách sử dụng hết số kinh phí được cấp, không quan 8 tâm đến việc chấp hành đúng mục đích, đối tượng, dự toán đã được duyệt và chưa quan tâm đúng mức tới hiệu quả kinh tế của nguồn vốn ngân sách.