CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ NGÂN SÁCH XÃ VÀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH XÃ 1. KHÁI QUÁT VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Hệ thống ngân sách nhà nước Ngân sách là một khái niệm chung để chỉ ngân sách của các hộ gia đình, các doanh nghiệp và ngân sách của khu vực Chính phủ. Trong thực tiễn, thuật ngữ ngân sách thường được hiểu như “một bảng ước tính về số tiền được sử dụng và kế hoạch sử dụng số tiền đó cho một công việc của một chủ thể, nếu chủ thể đó là Nhà nước thì được gọi là ngân sách nhà nước”1.
Khái niệm về NSNN giáo trình Quản lý tài chính công (2016) của Học viện Tài chính đưa ra thì: Theo góc độ kinh tế, NSNN là một công cụ chính sách kinh tế của quốc gia, được sử dụng để đạt các mục tiêu: kỷ luật tài khóa, phân bổ nguồn lực theo thứ tự ưu tiên và sử dụng nguồn lực hiệu quả. Theo góc độ chính trị, NSNN được trình cho các cơ quan quyền lực Nhà nước để đảm bảo các đại biểu của người dân giám sát, phê duyệt các quyết định về thu và chi ngân sách. Theo góc độ luật pháp, NSNN là văn bản pháp luật được phê duyệt bởi Quốc hội, giới hạn các quyền mà cơ quan hành pháp được phép thực hiện. Ở Việt Nam, từ điển tiếng Việt thông dụng định nghĩa: “Ngân sách: tổng số thu và chi của một số đơn vị trong một thời gian nhất định” 2.
Luật NSNN năm 2015 của Việt Nam có hiệu lực từ năm ngân sách 2017, đưa ra khái niệm: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”3. Xét về nguồn gốc xuất hiện NSNN, các nhà nghiên cứu đều nhất trí rằng: Sự xuất hiện và tồn tại của Nhà nước và nền kinh tế hàng hóa - tiền tệ đã tạo ra những điều kiện cần và đủ cho NSNN ra đời và tồn tại. 1 Từ điển Oxford English Dictionary và Từ điển Merriam-Webster. 2 Từ điển tiếng Việt thông dụng, Như Ý chủ biên, Nhà xuất bản Giáo dục, 1996.- Khoản 14, Điêu 4, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.
8 Hầu hết các quốc gia hiện nay đều có cơ cấu tổ chức bộ máy Nhà nước là hệ thống một số cấp hành chính nhất định. Mỗi cấp độ được phân cấp rõ ràng phạm vi quản lý các lĩnh vực KT - XH, địa lý và phải có ngân sách để thực hiện các nhiệm vụ cụ thể theo phân công được giao. NSNN được xây dựng để phù hợp theo cách thức bộ máy lãnh đạo Nhà nước vận hành. Luật NSNN Việt Nam quy định “Ngân sách nhà nước gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.
Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của các cấp chính quyền địa phương”4. Phù hợp với mô hình tổ chức chính quyền nhà nước ta hiện nay5 thì ngân sách địa phương (NSĐP) bao gồm: Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh); ngân sách huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện); ngân sách xã, phường, thị trấn (gọi chung là NSX) và ngân sách các đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. 4 Điều 6, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015. 5 Theo quy định của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
9 Cơ cấu tổ chức trên có thể mô tả theo sơ đồ sau: Sơ đồ 1.1: Hệ thống tổ chức ngân sách nhà nước Việt Nam (Nguồn: Luật Ngân sách nhà nước năm 2015) Nhìn chung, có thể coi NSX như cấp cơ sở trong hệ thống NSNN. NSX là hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể phát sinh trong quá trình phân phối nhằm tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ gắn liền với việc thực hiện các nhiệm vụ của chính quyền cấp xã hàng năm. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước “Phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế xã hội”6. 6 Khoản 16, Điều 4, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.
10 Phạm vi mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và các cấp chính quyền là rất rộng. Mục tiêu của việc phân cấp là điều chỉnh, dung hòa các mối quan hệ và đặc biệt là giao rõ nhiệm vụ cho từng cấp, hệ thống NSNN được vận hành hiệu quả. Nội dung phân cấp bao gồm các hoạt động xử lý các vấn đề liên quan đến hoạt động của NSNN trên ba nội dung: chính sách, chế độ; nguồn thu và nhiệm vụ chi; chu trình quản lý NSNN. Tùy thuộc vào đường lối định hướng của bộ máy lãnh đạo, nhà nước sẽ thực hiện phân cấp quản lý ngân sách ở mức độ nhất định cho chính quyền địa phương.
Phân cấp quản lý được xem như một phương thức để tăng tính hiệu quả, dân chủ, trách nhiệm của các cấp chính quyền trong việc cung ứng những HHDV công cộng. Việc cung ứng HHDV công cộng thuộc về vấn đề phúc lợi xã hội, Nhà nước thay mặt cộng đồng cung cấp trên cơ sở mong muốn người dân và phải xuất phát từ nhu cầu của người dân thì việc cung ứng mới có thể đảm bảo được tính hiệu quả. Những HHDV công cộng gắn với đặc thù của từng địa phương, chính quyền địa phương là những cán bộ gần dân nhất và chỉ có họ hiểu rõ nhất người dân cư trú tại đó cần gì? Hơn nữa, việc chính là người hưởng lợi đã tạo động lực để chính quyền cũng như người dân tăng cường tính sáng tạo, chủ động của bản thân trong việc phát huy nội lực, kiểm tra, giám sát trong quản lý thu, chi ngân sách. Người dân cũng sẵn sàng, tự giác hơn trong việc chi trả cho các HHDV mà họ đã lựa chọn.
Tất nhiên, đi cùng với phân cấp quản lý ngân sách nhiều vấn đề có thể nảy sinh như mất công bằng; tham nhũng, tuỳ tiện, không đảm bảo kỷ luật tài khoá tổng thể hay chính sách chiến lược quốc gia cũng cần được tính đến và có “thuốc chữa” khi cần thiết. Nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Luật NSNN năm 2015 (Điều 9) đã nêu rõ, để bảo đảm mang tới những kết quả tốt, phân cấp quản lý ngân sách cần quán triệt theo ba nguyên tắc như sau: Thứ nhất, Phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể cho ngân sách mỗi cấp chính quyền. Việc phân chia nguồn thu và nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách là hai nội 11 dung thiết yếu của phân cấp quản lý NSNN. Đó là việc phân giao nhiệm vụ cung cấp các HHDV công cộng cho từng cấp chính quyền địa phương đồng thời đảm bảo nguồn lực tài chính để các cấp này chủ động thực hiện các nhiệm vụ chi được phân cấp.
Việc phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể cho từng cấp chính quyền địa phương cũng đồng thời đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý NSNN. Yêu cầu cơ bản của nguyên tắc này là trên cơ sở phù hợp với đặc điểm của từng địa phương cụ thể trên mọi mặt. Thực hiện nguyên tắc: “Phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể cho ngân sách mỗi cấp chính quyền”, Luật NSNN năm 2015 quy định cụ thể nguồn thu và nhiệm vụ chi cho NSTW và NSĐP. Luật cũng phân định rõ ràng nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó đảm bảo, không được dùng ngân sách cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác, và không được dùng ngân sách của địa phương này để chi cho nhiệm vụ của địa phương khác, chính quyền cấp nào ban hành các chính sách mới làm tăng chi ngân sách thì phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp.
Tuy nhiên, Luật cũng cho phép việc ủy quyền thực hiện nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách với nguyên tắc các cơ quan quản lý nhà nước ủy quyền nhiệm vụ chi phải chịu trách nhiệm đảm bảo nguồn lực tài chính cho các nhiệm vụ chi đó thông qua phân bổ và giao dự toán cho các cơ quan nhận ủy quyền. Thứ hai, Đảm bảo vai trò điều hành của NSTW và vị trí độc lập của NSĐP trong tổng thể khối thống nhất là hệ thống NSNN. Vai trò điều hành của NSTW xuất pháp từ chức năng, nhiệm vụ chính trị, KT - XH của Nhà nước đã được quy định trong Hiến pháp, được biểu hiện như sau: NSTW tập trung đại bộ phận nguồn thu của quốc gia và thực hiện các khoản chi chủ yếu của quốc gia, điều phối hoạt động kinh tế vĩ mô của đất nước, hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách. Tuy nhiên, quá tập trung quyền hạn ngân sách vào cấp trung ương dẫn đến hạn chế quyền và sự chủ động của chính quyền địa phương.
Chính vì vậy, Luật quy định “NSĐP được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động thực hiện những nhiệm vụ 12 chi được giao”7. Vị trí độc lập tương đối của nó được thể hiện qua khâu lập dự toán, khâu chấp hành và khâu quyết toán NSNN của một chu trình ngân sách. Trong phạm vi phân chia nguồn thu, nhiệm vụ chi được ổn định từ 3 đến 5 năm, các địa phương được chủ động tìm các biện pháp tăng thu hợp pháp, tăng khả năng tự cân đối ngân sách. Thứ ba, Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phải phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế xã hội và trình độ quản lý của chính quyền các cấp, đảm bảo nguyên tắc công bằng trong phân cấp ngân sách nhà nước.
Phân cấp quản lý KT - XH tác động đến việc phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi trong PCQL ngân sách. Quá trình phân cấp chức năng quản lý KT - XH phân bổ lại trách nhiệm, quyền hạn, nguồn lực tài chính giữa các cấc chính quyền. Sự khác biệt về chức năng KT - XH của các cấp chính quyền sẽ dẫn đến những khác biệt về vai trò, quy mô cũng như cơ cấu ngân sách của các cấp chính quyền đó. Hệ thống NSNN trước hết phải xây dựng phù hợp theo cơ cấu PCQL Nhà nước, nhằm đảm bảo điều kiện vật chất để thực thi nhiệm vụ một cách hiệu quả.