CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ðẾN ðỀ TÀI LUẬN ÁN 1. Tình hình nghiên cứu liên quan ñến Luận án Trên thế giới ñã có không ít công trình nghiên cứu về dịch vụ công và vai trò của Nhà nước về quản lý và tổ chức cung ứng dịch vụ công, trong ñó có QLNN về thu và sử dụng PðB. Từ những năm 50 của thế kỷ XX, nhiều nước, nhất là các nước có nền kinh tế thị trường phát triển, trong quá trình ñổi mới, cải cách hoạt ñộng của bộ máy hành chính Nhà nước của mình với mục tiêu: Nhà nước hoạt ñộng hiệu quả hơn, phục vụ và ñáp ứng những nhu cầu thiết yếu cho nhân dân tốt hơn. ñã tập trung nghiên cứu về dịch vụ công.
Tại Việt Nam, từ ñầu những năm 2000, vấn ñề này cũng ñược các nhà khoa học quan tâm nghiên cứu và ñã ñạt ñược những kết quả nhất ñịnh. Trải qua nhiều giai ñoạn, các nhà khoa học và quản lý trên thế giới và trong nước ñã tiếp cận khái niệm và phạm vi của dịch vụ công từ nhiều góc ñộ khác nhau. Trong ñó, mỗi nước tuỳ thuộc vào ñặc ñiểm, trình ñộ phát triển cụ thể của nước mình theo từng giai ñoạn nhất ñịnh có những cách tiếp cận nội dung dịch vụ công khác nhau. Khó có thể chỉ ra một ñịnh nghĩa chung thống nhất về dịch vụ công, cũng như không thể liệt kê ra một danh mục các hoạt ñộng ñược gọi là dịch vụ công thống nhất giữa các nước.
Thông qua tra cứu tư liệu tại Thư viện Quốc gia, danh mục ñề tài nghiên cứu khoa học của Bộ Giao thông vận tải từ năm 2007 ñến nay, các báo cáo khoa học, bài viết, Luận án Tiến sỹ ñược công bố trong lĩnh vực QLNN về dịch vụ công, mà cụ thể là QLNN về thu và sử dụng PðB, tác giả nhận thấy: Sự tham gia tràn ngập của Chính phủ trong tài chính, qui ñịnh ñiều tiết, và việc cung ứng GTVT ñã dẫn ñến những kết quả hoạt ñộng yếu kém trong -5- nhiều trường hợp, làm yếu ñi trách nhiệm tài chính và ñiều hành của các nhà quản lý, áp ñặt những mục tiêu mâu thuẫn nhau, và chính trị hoá các quyết ñịnh về ñầu tư, ñịnh giá, lao ñộng, và chọn lựa công nghệ. Cần phải xem xét lại cơ sở lý luận hợp lý cho sự can thiệp của Chính phủ và lý giải cho mỗi cách phản ứng về mặt chính sách. Trong nhiều trường hợp, kinh nghiệm cho thấy rủi ro về kết quả hoạt ñộng yếu kém do thất bại thị trường còn ñỡ nghiêm trọng ñối với nền kinh tế hơn so với rủi ro về thất bại của Chính phủ. Các công ty ñộc quyền nhà nước về cơ sở hạ tầng ñã ñược thành lập tại nhiều nước nhằm khai thác lợi thế kinh tế theo qui mô, bảo vệ quyền lợi quốc gia, và huy ñộng nguồn lực cho sự phát triển hệ thống cơ bản.
Trên thực tế, nhiều cơ quan này không ñạt ñược hiệu quả mà cũng chẳng công bằng về mặt phân phối, và không tạo ra ñược nguồn tài chính bền vững (bất kể từ doanh thu bên trong, các khoản vay hay vốn cổ phần). Ngoài ra, chất lượng cực kỳ yếu kém và tính chất không ñáng tin cậy của dịch vụ còn làm què quặt các hoạt ñộng kinh tế trong những lĩnh vực khác của nền kinh tế; ðối với những hoạt ñộng liên quan ñến những hàng hoá công hay gần như hàng hoá công, ñộc quyền tự nhiên, vốn ñầu tư có chi phí chìm cao như giao thông ñường bộ cần có một lập luận ủng hộ vai trò của khu vực công trong việc qui hoạch, hoạch ñịnh chính sách, tài trợ và sở hữu; hay như một sự chọn lựa, có thể thuộc sở hữu tư nhân dưới các qui ñịnh ñiều tiết của nhà nước. Những hoạt ñộng cần thiết ñể tạo ra dịch vụ từ các phương tiện này có lẽ tốt hơn hết nên ñược thực hiện trên cơ sở ñấu thầu cạnh tranh ñể có thể giảm bớt sự quyền ñộc quyền trong hoạt ñộng. Trách nhiệm của Chính phủ là ký kết hợp ñồng ñộc quyền và giám sát kết quả hoạt ñộng theo các ñiều khoản của hợp ñồng; ñể bảo ñảm rằng các nhà cung ứng dịch vụ khác sử dụng các phương tiện mạng lưới cũng ñứng trước những ñiều kiện tiếp cận công bằng như vậy (bao gồm giá cả); và bảo vệ người sử dụng trước sự lạm dụng thế lực ñộc quyền.
-6- Chính phủ nên chịu trách nhiệm bảo ñảm sự cạnh tranh công bằng, chọn lựa các thỏa thuận thể chế với sự phân ñịnh trách nhiệm thích hợp cho các khu vực nhà nước và tư nhân. Các phương án cần xem xét ở ñây tiêu biểu cho việc liên tục ñi từ trách nhiệm khu vực công chủ yếu cho ñến trách nhiệm khu vực tư nhân chủ yếu ñối với các chức năng qui hoạch / hoạch ñịnh chính sách, sở hữu, qui ñịnh ñiều tiết, tài trợ, ñầu tư, vận hành và bảo dưỡng. Những phương án thể chế này bao gồm: (i) Ban ngành Chính phủ; (ii) công ty tiện ích công cộng của Nhà nước; (iii) các hợp ñồng dịch vụ; (iv) các hợp ñồng quản lý; (v) các hợp ñồng cho thuê; (vi) hợp ñồng nhượng quyền, bao hàm các dự án BOT (xây dựng, vận hành, chuyển giao); (vii) kinh doanh tư nhân (nghĩa là chí ít cũng có ña số sở hữu tư nhân), thông qua giảm bớt doanh nghiệp nhà nước; và (viii) các chương trình công xã hay “tự lực”, bao gồm các hợp tác xã. Xu hướng ngày càng chú ý ñến quá trình “tư nhân hoá” trong lĩnh vực giao thông ñường bộ (các dự án BOT và việc giảm bớt doanh nghiệp nhà nước).
ðể thiết kế chính sách ñiều tiết thích hợp cho một hoạt ñộng thu và sử dụng PðB cần phải nhận diện rõ ràng cơ sở lý luận về sự can thiệp của Chính phủ và những mục tiêu cụ thể mà người ta mong mưốn tìm kiếm. Một ñiều kiện tiên quyết cho các qui ñịnh ñiều tiết là một khung pháp lý ổn ñịnh và có thể dự ñoán ñược, có thể cưỡng chế thi hành, ñặc biệt về quyền sở hữu, nghĩa vụ, và giao kết hợp ñồng. Các chức năng và trách nhiệm ñiều tiết nên ñược tách biệt rõ ràng với các chức năng và trách nhiệm vận hành hệ thống; ñiều này có thể ñạt ñược bằng sự tách biệt về mặt tổ chức (ví dụ, các cơ quan quản lý ñiều tiết ñộc lập với các ñơn vị vận hành hoạt ñộng, giống như trong lĩnh vực tiện ích công cộng của Anh) hay bằng cơ chế uỷ thác thông qua hợp ñồng như thông lệ thực hành trong các dịch vụ ñô thị của Pháp. Các thủ tục qui ñịnh nên minh bạch rõ -7- ràng, thực hiện và cưỡng chế nhanh chóng.
Các cơ quan quản lý ñiều tiết cũng cần tiếp cận trực tiếp với thông tin về chất lượng dịch vụ và sự thỏa mãn của người tiêu dùng, với cơ chế lấy ý kiến từ công chúng. ðối với Chính phủ những nước không quen với việc quản lý ñiều tiết chính thức, biện pháp giao kết hợp ñồng cho việc vận hành dịch vụ (thông qua các hợp ñồng dịch vụ, các hợp ñồng quản lý, và hợp ñồng thuê) có thể mang lại một quá trình học hỏi dần dần, với chức năng ñiều tiết thể hiện trong việc thiết kế và giám sát hợp ñồng. ðây có thể là một phương pháp có tính thực tiễn tại một số quốc gia ñang phát triển hơn so với việc thành lập một cơ quan ñiều tiết mới, biệt lập ngay từ ñầu, ñặc biệt ñối với những lĩnh vực như ñường sắt, cấp nước ñô thị và hệ thống vệ sinh. Nghiên cứu của một số tác giả trên thế giới ñã chỉ rõ: ðịnh giá và tài trợ có thể sẽ hiệu quả về mặt kinh tế hơn, và có những tác ñộng thuận lợi hơn ñối với môi trường khi có tính phí sử dụng.
Việc không tính phí sử dụng thường không thúc ñẩy sự tiếp cận dịch vụ của những người nghèo, mà ñúng hơn, còn làm giảm sự sẵn có dịch vụ và làm tồi tệ hơn tình trạng bất bình ñẳng. Phí sử dụng nên dựa trên mức giá kinh tế, phản ánh cả chi phí cung ứng và những cân nhắc về nhu cầu (sự sẵn lòng chi trả), và nếu có thể, nên tính cả các yếu tố ngoại tác. Trong thu và sử dụng PðB, cơ cấu thuế quan cần ñược sửa ñổi ñể bãi bỏ hay giảm thiểu những khoản trợ cấp chéo. Khi cải cách thể chế cho phép các phương tiện và dịch vụ không còn buộc chặt vào với nhau (nghĩa là quản lý theo các cơ cấu tổ chức riêng biệt), và khu vực tư nhân ñược phép tham gia nhiều hơn, cơ cấu giá cả có thể trở nên quan trọng hơn, vì chính cơ cấu giá cả sẽ xác ñịnh ñộng cơ khuyến khích ñầu tư và hoạt ñộng trong những phân khúc thị trường khác nhau.
Các mục tiêu xã hội (ñối với những nghĩa vụ ñối với những vùng thu nhập thấp) nên ñược tài trợ bằng trợ cấp ngân sách chính thức cho nhà cung ứng dịch vụ vì những mục ñích này; hay, một -8- phương pháp tốt hơn trong những trường hợp có thể, là chuyển trả trực tiếp cho những người nghèo. Các khoản thanh toán chuyển giao như thế phải ñược qui ñịnh rõ ràng ngay từ ñầu trong bất kỳ một thỏa thuận hợp ñồng nào với những nhà cung ứng tư nhân. Ngoài ra, các hoạt ñộng này nên ñược ñấu thầu ñể giao cho những nhà thầu nào có thể cung ứng dịch vụ với chi phí tối thiểu. Trước khi biện hộ cho bất kỳ một khoản trợ cấp nào, phải ñánh giá một cách rõ ràng về khả năng và mức sẵn lòng chi trả của người tiêu dùng cho dịch vụ.
Trong những hoạt ñộng mà người ta không thể ñịnh giá dịch vụ căn cứ vào mức tiêu thụ cá nhân, việc tài trợ thông qua thuế lợi ích (nghĩa là ñược trả bởi những người hưởng lợi dịch vụ) sẽ tác ñộng tích cực ñến quản lý nhu cầu và ñẩy mạnh việc phân bổ nguồn lực một cách hiệu quả. Việc thiết lập một mối quan hệ chính thức giữa số thu và các hoạt ñộng mà nguồn thu này hỗ trợ có thể là một thành tố quan trọng trong việc chuyển ñổi những dịch vụ như bảo trì ñường sá từ một công tác hành chính trở thành một hoạt ñộng thương mại. Một khi những ñộng cơ khuyến khích thu hồi chi phí nội bộ và kỹ cương tài chính ñã ñược thiết lập rõ ràng trong các lĩnh vực ñường bộ, triển vọng tiếp cận nguồn tài chính bên ngoài sẽ ñược cải thiện.