Luận án tiến sĩ: Quản lý nhà nước đối với hình thức PPP trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam - Nguyễn Thu Thủy (Học viện Hành chính Quốc gia)

• Tác giả: Nguyễn Thu Thủy
• Người hướng dẫn: PGS.TS Đỗ Văn Thành
• Trường học: Học viện Hành chính Quốc gia
• Chuyên ngành: Quản lý công
• Đề tài: Quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam
• Loại tài liệu: Luận án tiến sĩ
• Năm xuất bản: 2017
• Địa điểm: Hà Nội

Tóm tắt

I. Tổng quan về quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ

Hình thức đối tác công tư (PPP) là mô hình hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân nhằm huy động nguồn lực tài chính, công nghệ và năng lực quản lý để phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ. Tại Việt Nam, hạ tầng giao thông đường bộ đóng vai trò then chốt trong phát triển kinh tế - xã hội, song nguồn vốn ngân sách nhà nước luôn hạn chế. Quản lý nhà nước đối với PPP bao gồm việc xây dựng thể chế, chính sách, giám sát và đánh giá hiệu quả đầu tư. Hệ thống pháp luật về PPP tại Việt Nam đã được hình thành qua nhiều giai đoạn, từ Nghị định 108/2009/NĐ-CP đến Luật PPP năm 2020. Tuy nhiên, quá trình triển khai vẫn tồn tại nhiều bất cập liên quan đến phân định trách nhiệm, cơ chế chia sẻ rủi ro và minh bạch thông tin. Nghi cứu quản lý nhà nước đối với PPP giúp hoàn thiện hệ thống pháp luật, nâng cao hiệu quả đầu tư và bảo vệ lợi ích công cộng.

1.1. Khái niệm và đặc điểm của hình thức đối tác công tư trong đầu tư hạ tầng đường bộ

Đối tác công tư (PPP) là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng, cải tạo, quản lý, vận hành công trình hạ tầng. Khác với đầu tư công truyền thống, PPP phân chia rủi ro giữa các bên theo nguyên tắc: rủi ro thuộc về bên nào có khả năng giải quyết tốt hơn với chi phí thấp hơn. Tư nhân chịu trách nhiệm về rủi ro tài chính, xây dựng, vận hành; Nhà nước xử lý rủi ro chính trị. Mối quan hệ trong PPP mang tính bình đẳng, cùng hướng tới mục tiêu hiệu quả đầu tư cao nhất.

1.2. Vai trò của quản lý nhà nước trong thúc đẩy đầu tư PPP đường bộ

Quản lý nhà nước đóng vai trò nền tảng trong việc tạo môi trường pháp lý minh bạch, thu hút đầu tư tư nhân vào hạ tầng giao thông đường bộ. Nhà nước thực hiện các chức năng xây dựng chiến lược, quy hoạch, ban hành chính sách ưu đãi và giám sát chất lượng dịch vụ. Cơ chế quản lý hiệu quả giúp cân bằng lợi ích giữa nhà đầu tư và người dân, đảm bảo tính công khai, cạnh tranh trong lựa chọn nhà thầu. Quản lý nhà nước còn bảo vệ lợi ích công cộng, ngăn ngừa rủi ro độc quyền và đảm bảo tiến độ, chất lượng công trình.

II. Phân tích thực trạng quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam

Thực tiễn triển khai PPP tại Việt Nam cho thấy nhiều kết quả tích cực nhưng cũng bộc lộ không ít hạn chế. Về mặt thành tựu, hàng trăm dự án PPP giao thông đường bộ đã được triển khai, huy động hàng trăm nghìn tỷ đồng vốn tư nhân, giảm áp lực cho ngân sách nhà nước. Các dự án BOT, BT đã góp phần cải thiện đáng kể mạng lưới đường bộ quốc gia. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật về PPP còn thiếu đồng bộ, chồng chéo giữa các văn bản quy phạm pháp luật. Cơ chế chia sẻ rủi ro chưa rõ ràng, dẫn đến tranh chấp giữa nhà đầu tư và cơ quan nhà nước. Việc lựa chọn nhà đầu tư thiếu minh bạch, hiện tượng chỉ định thầu phổ biến làm giảm tính cạnh tranh. Cơ chế giám sát, đánh giá hiệu quả dự án còn yếu, gây thất thoát tài sản công và ảnh hưởng đến quyền lợi người sử dụng dịch vụ.

2.1. Những bất cập trong hệ thống pháp luật và cơ chế chính sách về PPP

Hệ thống pháp luật về PPP tại Việt Nam经历了 nhiều lần sửa đổi nhưng vẫn tồn tại khoảng cách giữa quy định và thực tiễn. Các nghị định giai đoạn 2009-2018 thiếu tính hệ thống, chưa quy định rõ cơ chế chia sẻ doanh thu và rủi ro. Luật PPP 2020 đã khắc phục nhiều hạn chế nhưng việc hướng dẫn thi hành còn chậm. Quy trình phê duyệt dự án phức tạp, kéo dài thời gian chuẩn bị đầu tư. Cơ chế bảo đảm đầu tư chưa đủ mạnh để tạo niềm tin cho nhà đầu tư tư nhân, đặc biệt nhà đầu tư nước ngoài.

2.2. Hạn chế trong thực hiện và giám sát dự án PPP đường bộ

Hoạt động giám sát dự án PPP đường bộ tại Việt Nam còn nhiều bất cập. Nhiều dự án BOT đặt trạm thu phí bất hợp lý, gây bức xúc xã hội. Việc kiểm soát chất lượng thi công, nghiệm thu công trình chưa chặt chẽ, dẫn đến công trình xuống cấp nhanh chóng. Cơ chế công khai thông tin dự án còn hạn chế, người dân thiếu kênh phản ánh hiệu quả. Năng lực cán bộ quản lý dự án PPP tại các địa phương chưa đồng đều, thiếu kinh nghiệm trong đàm phán hợp đồng phức tạp với nhà đầu tư lớn.

III. Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư hạ tầng giao thông đường bộ

Để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với PPP trong đầu tư hạ tầng giao thông đường bộ, cần triển khai đồng bộ nhiều giải pháp. Trước hết, hoàn thiện khung pháp lý theo hướng thống nhất, minh bạch, tạo hành lang pháp lý rõ ràng cho mọi chủ thể tham gia. Thứ hai, xây dựng cơ chế chia sẻ rủi ro hợp lý dựa trên năng lực xử lý của từng bên, áp dụng mô hình đánh giá rủi ro theo chuẩn quốc tế. Thứ ba, tăng cường năng lực thể chế tại các cơ quan quản lý, đào tạo đội ngũ cán bộ chuyên trách PPP. Thứ tư, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý, giám sát dự án, đảm bảo minh bạch thông tin. Thứ năm, đa dạng hóa hình thức PPP, khuyến khích mô hình hợp đồng có hiệu quả cao như BOT, BTO, BLT phù hợp với từng loại dự án. Cuối cùng, xây dựng cơ chế phản hồi và bảo vệ quyền lợi người sử dụng dịch vụ hạ tầng giao thông.

3.1. Hoàn thiện thể chế và cơ chế chia sẻ rủi ro trong dự án PPP

Hoàn thiện thể chế đòi hỏi sự thống nhất giữa Luật PPP và các văn bản hướng dẫn, loại bỏ chồng chéo pháp lý. Cần xây dựng cơ chế chia sẻ rủi ro dựa trên nguyên tắc: rủi ro thuộc về bên nào xử lý hiệu quả hơn với chi phí thấp hơn. Nhà nước chịu trách nhiệm rủi ro chính trị, pháp lý; tư nhân gánh vác rủi ro tài chính, xây dựng, vận hành. Thiết lập quỹ hỗ trợ PPP để chia sẻ rủi ro doanh thu, tạo niềm tin cho nhà đầu tư. Áp dụng mô hình đánh giá rủi ro theo tiêu chuẩn quốc tế như của Ngân hàng Thế giới.

3.2. Nâng cao năng lực giám sát và minh bạch thông tin dự án PPP

Nâng cao năng lực giám sát đòi hỏi đầu tư vào hệ thống công nghệ thông tin phục vụ theo dõi tiến độ, chất lượng và tài chính dự án. Xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về PPP, công khai thông tin hợp đồng, tiến độ và kết quả đánh giá. Thiết lập cơ chế thanh tra, kiểm tra định kỳ và đột xuất đối với dự án PPP. Đào tạo đội ngũ giám sát chuyên nghiệp, am hiểu kỹ thuật và tài chính dự án. Tạo kênh tiếp nhận phản ánh của người dân, doanh nghiệp về chất lượng dịch vụ hạ tầng giao thông đường bộ.

IV. Kết luận và ứng dụng thực tiễn của luận án tiến sĩ về quản lý nhà nước đối với PPP hạ tầng giao thông đường bộ

Luận án tiến sĩ về quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam đã đóng góp quan trọng vào kho tàng học thuật và thực tiễn quản lý công. Nghi cứu đã hệ thống hóa cơ sở lý luận về PPP, phân tích sâu thực trạng quản lý nhà nước và đề xuất giải pháp hoàn thiện toàn diện. Kết quả nghiên cứu cho thấy PPP là giải pháp hiệu quả để huy động nguồn lực tư nhân phát triển hạ tầng giao thông, song đòi hỏi hệ thống quản lý nhà nước chặt chẽ, minh bạch. Các kiến nghị của luận án đã được chuyển hóa thành cơ sở khoa học cho việc xây dựng Luật PPP 2020 và các nghị định hướng dẫn. Ứng dụng thực tiễn của nghiên cứu giúp các cơ quan quản lý nâng cao năng lực đàm phán, giám sát và đánh giá dự án PPP, góp phần phát triển bền vững hệ thống hạ tầng giao thông đường bộ quốc gia.

4.1. Đóng góp lý luận của luận án vào khoa học quản lý công

Luận án đã hệ thống hóa khái niệm, bản chất và cơ chế hoạt động của PPP trong bối cảnh Việt Nam, bổ sung lý luận về quản lý nhà nước đối với hình thức đầu tư mới. Nghi cứu xây dựng khung phân tích đa chiều bao gồm thể chế, tài chính, kỹ thuật và xã hội. Luận án đề xuất mô hình quản lý nhà nước tích hợp, kết hợp giữa kiểm soát nhà nước và tự do thị trường. Đóng góp lý luận này làm giàu thêm kho tàng khoa học quản lý công về quản lý đầu tư hạ tầng tại các nước đang phát triển.

4.2. Ý nghĩa thực tiễn và khuyến nghị cho chính sách phát triển hạ tầng đường bộ

Kết quả luận án có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc đối với các cơ quan quản lý nhà nước, nhà đầu tư và người dân. Khuyến nghị xây dựng cơ chế đánh giá độc lập dự án PPP trước khi phê duyệt, áp dụng tiêu chuẩn quốc tế trong đấu thầu cạnh tranh. Đề xuất thành lập cơ quan chuyên trách PPP cấp quốc gia để thống nhất quản lý. Khuyến nghị đa dạng hóa hình thức hợp đồng, ưu tiên mô hình phù hợp với đặc thù từng dự án. Các đề xuất này góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư và bảo vệ lợi ích công cộng.

Trích đoạn nội dung tài liệu

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA NGUYỄN THU THỦY QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Quản lý công Mã số: 62 34 04 03 LUẬN ÁN TIẾN SĨ QUẢN LÝ CÔNG HÀ NỘI, 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực. Các tài liệu tham khảo có nguồn trích dẫn rõ ràng. Tác giả luận án Nguyễn Thu Thủy LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành luận án “Quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam”, tác giả xin trân trọng cảm ơn hai thầy hướng dẫn là PGS.TS Đỗ Văn Thành và PGS.TS Trần Văn Giao, Ban Lãnh đạo Học viện Hành chính Quốc gia, tập thể Khoa Sau đại học, Quý Thầy, Cô trong Học viện Hành chính Quốc gia, các nhà khoa học đã giúp đỡ tận tình, tạo điều kiện thuận lợi trong suốt quá trình học tập và nghiên cứu. Xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc tới gia đình, bạn bè, đồng nghiệp đã luôn luôn động viên, khích lệ, tạo điều kiện tốt nhất giúp tác giả hoàn thành Luận án này. Hà Nội, ngày tháng năm 2017 Tác giả luận án Nguyễn Thu Thủy MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN LỜI CẢM ƠN BẢNG DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT MỞ ĐẦU . Lý do chọn đề tài . Mục đích và nhiệm vụ n hi n c . Mục đích n hi n c u . Đối tượng và phạm vi nghiên c u . Phư n h ận và hư n h n hi n c . C h i n hi n c và iả th t h học . Dự ki n nhữn đón ó mới của luận án . Ý n hĩ ý ận và thực tiễn củ đề tài nghiên c u . Cấu trúc của luận án . TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU.Các công trình nghiên c u về hình th c đối t c côn tư . Nghiên cứu ngoài nước . Nghiên cứu trong nước . Các nghiên c u về hình th c đối t c côn tư tr n x dựn c sở hạ tần i thôn đường bộ . Nghiên cứu ngoài nước . Nghiên cứu trong nước . Một số nhận xét về tình hình nghiên c u . Những vấn đề luận án cần tập trung nghiên c u, giải quy t . Những vấn đề liên quan đến luận án chưa được nghiên cứu, giải quyết . Định hướng nghiên cứu tiếp theo của luận án . CƠ SỞ KHOA HỌC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ . Tổng quan về hình th c đối t c côn tư tr n đầ tư h t triển k t cấu hạ tần i thôn đường bộ . Khái niệm, đặc điểm, vai trò kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ đối với phát triển kinh tế-xã hội . Cơ sở lý thuyết về hình thức đối tác công tư. Nội dung quản ý nhà nước đối với hình th c đối t c côn tư tr n đầ tư h t triển t cấu hạ tần i thôn đường bộ . Khái niệm quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ. Vai trò của quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ. Nội dung quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ. Các nhân tố t c độn đ n quản ý nhà nước đối với hình th c đối tác côn tư tr n đầ tư h t triển k t cấu hạ tần i thôn đường bộ . Năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức và sự hoàn thiện của thể chế quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ. Sự phát triển của nền kinh tế. Tác động của quá trình hội nhập kinh tế quốc tế. Kinh nghiệm của một số nước trên th giới về vai trò của chính phủ đối với hình th c đối t c côn tư tr n đầ tư h t triển c sở hạ tầng và bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam . Kinh nghiệm của một số nước trên thế giới về vai trò của chính phủ đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng.2 Bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam . THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY . Thực trạng k t cấu hạ tần i thôn đường bộ ở Việt Nam .1 Thực trạng hệ thống giao thông đường bộ từ năm 1999 đến năm 2015. Thực trạng triển khai hình thức đối tác công tư trong đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam từ năm 1997 đến năm 2015 . Thực trạng quản ý nhà nước đối với hình th c đối t c côn tư tr n đầ tư h t triển k t cấu hạ tần i thôn đường bộ ở Việt Nam hiện nay . Công tác xây dựng và thực thi chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ. Xây dựng và thực hiện thể chế quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ . Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông . Ngu n lực tài ch nh cho đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ. Hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của cơ quan quản lý nhà nước đối với các dự án hợp tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ . Cơ chế hợp tác quốc tế để thu hút đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức đối tác công tư . Đ nh i thực trạng quản ý nhà nước đối với hình th c đối tác côn tư tr n đầ tư h t triển t cấu hạ tần i thôn đường bộ ở Việt Nam hiện nay. Những kết quả đạt được . Những hạn chế . Nguyên nhân của hạn chế trong quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam hiện nay . QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM . Q n điểm và những yêu cầ c bản trong quản ý nhà nước đối với hình th c đối t c côn tư để đầ tư h t triển k t cấu hạ tầng giao thôn đường bộ ở Việt Nam . Quan điểm hoàn thiện quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam . Những yêu cầu cơ bản trong quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư để đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam . Giải pháp hoàn thiện quản ý nhà nước đối với hình th c đối tác côn tư tr n đầ tư h t triển k t cấu hạ tần i thôn đường bộ ở Việt Nam hiện nay. Nâng cao chất lượng công tác lập và tổ chức thực hiện quy hoạch. Hoàn thiện thể chế, chính sách quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ . Hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ của tổ chức bộ máy quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong xây dựng cơ sở hạ tầng theo hướng thành lập cơ quan đầu mối trung ương . Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ . oàn thiện công tác thanh tra, iểm tra, giám sát trong quản lý nhà nước đối với các dự án hợp tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ . Hoàn thiện cơ chế hợp tác quốc tế để thu hút vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ theo hình thức đối tác công tư . Khảo sát tính cấp thi t, tính khả thi và điều kiện bả đảm thực hiện giải pháp . Khảo sát tính cấp thiết, tính khả thi của các giải pháp . Điều kiện thực hiện các giải pháp . 155 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ. 159 TÀI LIỆU THAM KHẢO. 160 PHỤ LỤC 1 PHỤ LỤC 2 PHỤ LỤC 3 BẢNG DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT ADB Ngân hàng phát triển Châu Á ASB Cơ quan nhà nước có thẩm quyền BOO Xây dựng-Sở hữu-Vận hành BOT Xây dựng-Vận hành-Chuyển giao BT Xây dựng-Chuyển giao BTO Xây dựng-Chuyển giao-Vận hành BTL Xây dựng-Chuyển giao-Thuê dịch vụ BLT Xây dựng-Thuê dịch vụ-Chuyển giao CSHT Cơ sở hạ tầng CTGT Công trình giao thông DB Thiết kế-Xây dựng DBFO Thiết kế-Xây dựng-Cung cấp tài chính-Vận hành DVC Dịch vụ công ĐVT Đơn vị tính GTVT Giao thông vận tải GTĐB Giao thông đường bộ GTNT Giao thông nông thôn KCHTGTĐB Kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ KT-XH Kinh tế-xã hội KTNN Kiểm toán Nhà nước NSNN Ngân sách nhà nước NĐ-CP Nghị định Chính phủ ODA Hỗ trợ phát triển chính thức OM Kinh doanh - Quản lý PPP Đối tác công tư QĐ-TTg Quyết định Thủ tướng Chính phủ QLNN Quản lý nhà nước SPV Công ty dự án XHH Xã hội hóa WB Ngân hàng thế giới DANH MỤC HÌNH VẼ, BẢNG BIỂU Comment [A1]: DC Hình 3. Sơ đồ về số liệu đường bộ giai đoạn từ năm 1999-2015. Sơ đồ về Số liệu đường bộ giai đoạn từ năm 1999-2015 . Số km KCHTGTĐB được khởi công và đưa vào sử dụng (2002- 2015) theo hình thức PPP . Tổ chức bộ máy QLNN đối với hình thức PPP trong đầu tư phát triển KCHTGT ở Việt Nam hiện nay. Cơ chế phối hợp giữa các cơ quan QLNN đối với các dự án PPP trong đầu tư phát triển KCHTGT ở Việt Nam hiện nay . Cơ cấu vốn đầu tư cho KCHTGTĐB (2002-2015) .