Luận án tiến sĩ: Quản lý nhà nước đối với hình thức PPP trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam - Nguyễn Thu Thủy (Học viện Hành chính Quốc gia)

Phân tích vai trò quản lý nhà nước trong mô hình đối tác công-tư PPP đầu tư hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam. Tìm hiểu các chiến lược và giải pháp.

• Tác giả: Nguyễn Thu Thủy
• Người hướng dẫn: PGS.TS Đỗ Văn Thành
• Trường học: Học viện Hành chính Quốc gia
• Chuyên ngành: Quản lý công
• Đề tài: Quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam
• Loại tài liệu: Luận án tiến sĩ
• Năm xuất bản: 2017
• Địa điểm: Hà Nội

Tóm tắt

I. Tổng quan về quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ

Hình thức đối tác công tư (PPP) là mô hình hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân nhằm huy động nguồn lực tài chính, công nghệ và năng lực quản lý để phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ. Tại Việt Nam, hạ tầng giao thông đường bộ đóng vai trò then chốt trong phát triển kinh tế - xã hội, song nguồn vốn ngân sách nhà nước luôn hạn chế. Quản lý nhà nước đối với PPP bao gồm việc xây dựng thể chế, chính sách, giám sát và đánh giá hiệu quả đầu tư. Hệ thống pháp luật về PPP tại Việt Nam đã được hình thành qua nhiều giai đoạn, từ Nghị định 108/2009/NĐ-CP đến Luật PPP năm 2020. Tuy nhiên, quá trình triển khai vẫn tồn tại nhiều bất cập liên quan đến phân định trách nhiệm, cơ chế chia sẻ rủi ro và minh bạch thông tin. Nghi cứu quản lý nhà nước đối với PPP giúp hoàn thiện hệ thống pháp luật, nâng cao hiệu quả đầu tư và bảo vệ lợi ích công cộng.

1.1. Khái niệm và đặc điểm của hình thức đối tác công tư trong đầu tư hạ tầng đường bộ

Đối tác công tư (PPP) là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án để xây dựng, cải tạo, quản lý, vận hành công trình hạ tầng. Khác với đầu tư công truyền thống, PPP phân chia rủi ro giữa các bên theo nguyên tắc: rủi ro thuộc về bên nào có khả năng giải quyết tốt hơn với chi phí thấp hơn. Tư nhân chịu trách nhiệm về rủi ro tài chính, xây dựng, vận hành; Nhà nước xử lý rủi ro chính trị. Mối quan hệ trong PPP mang tính bình đẳng, cùng hướng tới mục tiêu hiệu quả đầu tư cao nhất.

1.2. Vai trò của quản lý nhà nước trong thúc đẩy đầu tư PPP đường bộ

Quản lý nhà nước đóng vai trò nền tảng trong việc tạo môi trường pháp lý minh bạch, thu hút đầu tư tư nhân vào hạ tầng giao thông đường bộ. Nhà nước thực hiện các chức năng xây dựng chiến lược, quy hoạch, ban hành chính sách ưu đãi và giám sát chất lượng dịch vụ. Cơ chế quản lý hiệu quả giúp cân bằng lợi ích giữa nhà đầu tư và người dân, đảm bảo tính công khai, cạnh tranh trong lựa chọn nhà thầu. Quản lý nhà nước còn bảo vệ lợi ích công cộng, ngăn ngừa rủi ro độc quyền và đảm bảo tiến độ, chất lượng công trình.

II. Phân tích thực trạng quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam

Thực tiễn triển khai PPP tại Việt Nam cho thấy nhiều kết quả tích cực nhưng cũng bộc lộ không ít hạn chế. Về mặt thành tựu, hàng trăm dự án PPP giao thông đường bộ đã được triển khai, huy động hàng trăm nghìn tỷ đồng vốn tư nhân, giảm áp lực cho ngân sách nhà nước. Các dự án BOT, BT đã góp phần cải thiện đáng kể mạng lưới đường bộ quốc gia. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật về PPP còn thiếu đồng bộ, chồng chéo giữa các văn bản quy phạm pháp luật. Cơ chế chia sẻ rủi ro chưa rõ ràng, dẫn đến tranh chấp giữa nhà đầu tư và cơ quan nhà nước. Việc lựa chọn nhà đầu tư thiếu minh bạch, hiện tượng chỉ định thầu phổ biến làm giảm tính cạnh tranh. Cơ chế giám sát, đánh giá hiệu quả dự án còn yếu, gây thất thoát tài sản công và ảnh hưởng đến quyền lợi người sử dụng dịch vụ.

2.1. Những bất cập trong hệ thống pháp luật và cơ chế chính sách về PPP

Hệ thống pháp luật về PPP tại Việt Nam经历了 nhiều lần sửa đổi nhưng vẫn tồn tại khoảng cách giữa quy định và thực tiễn. Các nghị định giai đoạn 2009-2018 thiếu tính hệ thống, chưa quy định rõ cơ chế chia sẻ doanh thu và rủi ro. Luật PPP 2020 đã khắc phục nhiều hạn chế nhưng việc hướng dẫn thi hành còn chậm. Quy trình phê duyệt dự án phức tạp, kéo dài thời gian chuẩn bị đầu tư. Cơ chế bảo đảm đầu tư chưa đủ mạnh để tạo niềm tin cho nhà đầu tư tư nhân, đặc biệt nhà đầu tư nước ngoài.

2.2. Hạn chế trong thực hiện và giám sát dự án PPP đường bộ

Hoạt động giám sát dự án PPP đường bộ tại Việt Nam còn nhiều bất cập. Nhiều dự án BOT đặt trạm thu phí bất hợp lý, gây bức xúc xã hội. Việc kiểm soát chất lượng thi công, nghiệm thu công trình chưa chặt chẽ, dẫn đến công trình xuống cấp nhanh chóng. Cơ chế công khai thông tin dự án còn hạn chế, người dân thiếu kênh phản ánh hiệu quả. Năng lực cán bộ quản lý dự án PPP tại các địa phương chưa đồng đều, thiếu kinh nghiệm trong đàm phán hợp đồng phức tạp với nhà đầu tư lớn.

III. Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư hạ tầng giao thông đường bộ

Để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước đối với PPP trong đầu tư hạ tầng giao thông đường bộ, cần triển khai đồng bộ nhiều giải pháp. Trước hết, hoàn thiện khung pháp lý theo hướng thống nhất, minh bạch, tạo hành lang pháp lý rõ ràng cho mọi chủ thể tham gia. Thứ hai, xây dựng cơ chế chia sẻ rủi ro hợp lý dựa trên năng lực xử lý của từng bên, áp dụng mô hình đánh giá rủi ro theo chuẩn quốc tế. Thứ ba, tăng cường năng lực thể chế tại các cơ quan quản lý, đào tạo đội ngũ cán bộ chuyên trách PPP. Thứ tư, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý, giám sát dự án, đảm bảo minh bạch thông tin. Thứ năm, đa dạng hóa hình thức PPP, khuyến khích mô hình hợp đồng có hiệu quả cao như BOT, BTO, BLT phù hợp với từng loại dự án. Cuối cùng, xây dựng cơ chế phản hồi và bảo vệ quyền lợi người sử dụng dịch vụ hạ tầng giao thông.

3.1. Hoàn thiện thể chế và cơ chế chia sẻ rủi ro trong dự án PPP

Hoàn thiện thể chế đòi hỏi sự thống nhất giữa Luật PPP và các văn bản hướng dẫn, loại bỏ chồng chéo pháp lý. Cần xây dựng cơ chế chia sẻ rủi ro dựa trên nguyên tắc: rủi ro thuộc về bên nào xử lý hiệu quả hơn với chi phí thấp hơn. Nhà nước chịu trách nhiệm rủi ro chính trị, pháp lý; tư nhân gánh vác rủi ro tài chính, xây dựng, vận hành. Thiết lập quỹ hỗ trợ PPP để chia sẻ rủi ro doanh thu, tạo niềm tin cho nhà đầu tư. Áp dụng mô hình đánh giá rủi ro theo tiêu chuẩn quốc tế như của Ngân hàng Thế giới.

3.2. Nâng cao năng lực giám sát và minh bạch thông tin dự án PPP

Nâng cao năng lực giám sát đòi hỏi đầu tư vào hệ thống công nghệ thông tin phục vụ theo dõi tiến độ, chất lượng và tài chính dự án. Xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về PPP, công khai thông tin hợp đồng, tiến độ và kết quả đánh giá. Thiết lập cơ chế thanh tra, kiểm tra định kỳ và đột xuất đối với dự án PPP. Đào tạo đội ngũ giám sát chuyên nghiệp, am hiểu kỹ thuật và tài chính dự án. Tạo kênh tiếp nhận phản ánh của người dân, doanh nghiệp về chất lượng dịch vụ hạ tầng giao thông đường bộ.

IV. Kết luận và ứng dụng thực tiễn của luận án tiến sĩ về quản lý nhà nước đối với PPP hạ tầng giao thông đường bộ

Luận án tiến sĩ về quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam đã đóng góp quan trọng vào kho tàng học thuật và thực tiễn quản lý công. Nghi cứu đã hệ thống hóa cơ sở lý luận về PPP, phân tích sâu thực trạng quản lý nhà nước và đề xuất giải pháp hoàn thiện toàn diện. Kết quả nghiên cứu cho thấy PPP là giải pháp hiệu quả để huy động nguồn lực tư nhân phát triển hạ tầng giao thông, song đòi hỏi hệ thống quản lý nhà nước chặt chẽ, minh bạch. Các kiến nghị của luận án đã được chuyển hóa thành cơ sở khoa học cho việc xây dựng Luật PPP 2020 và các nghị định hướng dẫn. Ứng dụng thực tiễn của nghiên cứu giúp các cơ quan quản lý nâng cao năng lực đàm phán, giám sát và đánh giá dự án PPP, góp phần phát triển bền vững hệ thống hạ tầng giao thông đường bộ quốc gia.

4.1. Đóng góp lý luận của luận án vào khoa học quản lý công

Luận án đã hệ thống hóa khái niệm, bản chất và cơ chế hoạt động của PPP trong bối cảnh Việt Nam, bổ sung lý luận về quản lý nhà nước đối với hình thức đầu tư mới. Nghi cứu xây dựng khung phân tích đa chiều bao gồm thể chế, tài chính, kỹ thuật và xã hội. Luận án đề xuất mô hình quản lý nhà nước tích hợp, kết hợp giữa kiểm soát nhà nước và tự do thị trường. Đóng góp lý luận này làm giàu thêm kho tàng khoa học quản lý công về quản lý đầu tư hạ tầng tại các nước đang phát triển.

4.2. Ý nghĩa thực tiễn và khuyến nghị cho chính sách phát triển hạ tầng đường bộ

Kết quả luận án có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc đối với các cơ quan quản lý nhà nước, nhà đầu tư và người dân. Khuyến nghị xây dựng cơ chế đánh giá độc lập dự án PPP trước khi phê duyệt, áp dụng tiêu chuẩn quốc tế trong đấu thầu cạnh tranh. Đề xuất thành lập cơ quan chuyên trách PPP cấp quốc gia để thống nhất quản lý. Khuyến nghị đa dạng hóa hình thức hợp đồng, ưu tiên mô hình phù hợp với đặc thù từng dự án. Các đề xuất này góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư và bảo vệ lợi ích công cộng.

Trích đoạn nội dung tài liệu

Chương 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ. Cơ sở khoa học về quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ. Thực trạng quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam hiện nay.

Quan điểm và giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam. KHUNG PHÂN TÍCH CỦA ĐỀ TÀI QLNN đối với hình thức PPP trong đầu tư phát triển Nội dung KCHTGTĐB QLNN Các nhân tố tác động đến QLNN đối với hình thức PPP trong đầu tư phát triển KkKCHTGTĐB Nguyên nhân Vai trò QLNN Đánh giá thực trạng QLNN đối với hình thức PPP trong đầu tư phát triển KCHTGTĐB Giải pháp 8 Chư n 1. TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU Phương thức hợp tác công tư đã c lịch sử hình thành và phát triển lâu dài trên thế giới và trở nên phổ biến từ những năm 1990. Trong những năm qua, các nghiên cứu li n quan đến hình thức đối tác công-tư đã được nhiều tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước nghiên cứu với nội dung phong phú, đa dạng và các công trình đ được công bố dưới nhiều hình thức khác nhau, có thể kể đến một số kết quả nghiên cứu như sau: 1.Các công trình nghiên cứu về hình thức đối tác công tư 1.

Nghiên cứu ngoài nước Một là, lý giải về nguồn gốc, nguyên nhân của hình thức đối tác công tư, có rất nhiều công trình nghiên cứu phong phú trên thế giới, như: - Yscombe, E.R (2007), “Public-Private Partnerships: Principles of Policy and Finance”, tác giả cho rằng, hình thức PPP ra đời do từ thất bại của thị trường và chính phủ trong việc cung cấp hàng hóa công nói chung, giao thông vận tải n i ri ng. Để sửa chữa thất bại của thị trường, và áp lực phải phát triển CSHT giao thông hiện đại đáp ứng sự gia tăng mạnh m của dân số và nhu cầu vận chuyển đã thôi thúc các nước tìm kiếm kênh cung cấp mới phù hợp hơn và chính phủ có thể sử dụng việc trao quyền cung cấp hàng hóa công cho khu vực tư nhân như là một trong số các giải pháp. - Mona Mona Hammami, Jean-Francois Ruhashyankiko, và Etienne B.Yehoue (2006), “Determinants of Public-Private Partnerships in Infrastructure”, (Quỹ tiền tệ thế giới IMF), các nhà nghiên cứu đã khẳng định không một chính phủ nào có thể độc lập cung cấp đầy đủ CSHT nói chung, GTĐB n i ri ng mà không cần phải hợp tác với khu vực tư nhân. - Nyagwachi và Smallwood (2006), “South Afirica Public-Private Partnership Projects: A System model for planning and implementation”, nghiên cứu về nguyên nhân dẫn đến thất bại của dự án PPP giao thông tại Nam Phi là do: Mức độ nhận thức về PPP của khu vực công và khu vực tư 9 chưa đầy đủ; Năng lực quản lý dự án yếu kém của khu vực công; Chính sách hỗ trợ không tương xứng.

Các nhà nghiên cứu khuyến cáo chính phủ không nên tiếp tục độc quyền cung cấp cơ sở hạ tầng GTĐB, cần mở rộng chính sách hỗ trợ để tư nhân c thể tham gia cùng nhà nước cung cấp CSHT chất lượng, đảm bảo lợi ích cho người dân.(2001), “The Private Finance Initiative: The Procurement Process in Perspective”; Li,B,Akintoye, A.Edward&Hardcastle (2005), “The allocation of ris in PPP/PFI construction projects in the UK” , trong các nghiên cứu đã giải thích nguyên nhân thất bại của chính phủ ở các nước đang phát triển và PPP được đánh giá là lựa chọn phù hợp, là kênh cung cấp CSHT hiệu quả, cải cách và chuyển đổi các dịch vụ đầu ra. - ADB(2000); Li,B,Akintoye, A.Edward&Hardcastle (2005), trong các nghiên cứu này cho thấy: Các chính phủ tin rằng PPP có thể cung cấp một loạt các lợi ích xã hội như tăng cường năng lực của chính phủ, đổi mới chất lượng dịch vụ, giảm chi phí, thời gian thực hiện dự án, chuyển giao phần lớn rủi ro cho khu vực tư nhân, bảo đảm giá trị đồng tiền cho người nộp thuế. “Public Private Partnership Handbook”, Ngân hàng phát triển Châu Á phát hành bao gồm 10 chương, đề cập đến một loạt các vấn đề liên quan tới mối quan hệ đối tác nhà nước-tư nhân từ việc xem xét về chính sách tới các vấn đề về thực hiện, cung cấp tổng quan về vai trò, thiết kế, cấu trúc và việc thực hiện mối quan hệ đối tác nhà nước-tư nhân trong phát triển cơ sở hạ tầng. Khẳng định: hình thức PPP đặc biệt phù hợp với các quốc gia đang phát triển vì những lý do: Khoảng cách giữa nhu cầu vốn đầu tư lớn và khả năng nguồn vốn của chính phủ có giới hạn; Nhu cầu huy động vốn đầu tư CSHT mà không làm tăng nợ công; Việc tận dụng các sáng kiến kỹ thuật, tài chính của khu vực tư để cải thiện hiệu quả đầu tư dự án.

- Argentino Pessoa (2006), “Public-private sector partenership in developing countries: Prospects and Drawbacks”, nghiên cứu cho thấy: Các 10 nước đang phát triển đang ứng dụng hình thức PPP trong nhiều lĩnh vực xây dựng cơ sở hạ tầng, cung cấp dịch vụ công để tìm kiếm những tác động tích cực về hiệu quả, công bằng và chất lượng cung cấp dịch vụ công. - Plum Ion, Zamfir Andreea, Mina Laura (2009), “Public-Private Partnership-Solution or victim of the current economic crisis?”, Michael J. Các nghiên cứu đều đi đến kết luận: Các điều kiện thị trường hiện nay không loại trừ PPP mà còn tạo ra cơ hội để các nước phát triển PPP ngày càng phù hợp hơn với những thay đổi của môi trường sau khủng hoảng. Hai là, nghiên cứu về cách thức hoạt động, những nhân tố tác động đến thành công của mô hình đối tác công tư: - Sletcher,Ch(2005), “Public-Private partnership and Hybridity” .và nghiên cứu của Partnership Birtish Columbia (2011).

Các nghiên cứu đã đưa ra vấn đề chung nhất của mô hình PPP, các mô hình của hình thức PPP, sự tác động của n đối với tổ chức về chi phí, chất lượng, những kh khăn quản lý mô hình PPP trong tương lai, lợi ích chính phủ, khu vực tư và người dân khi tham gia mô hình PPP. - Felie, Lynn và Politt (2007), ấn phẩm“The Oxford andbook of Public Management”, trong nghiên cứu này, tác giả đưa ra tỷ lệ tham gia của khu vực nhà nước và đối tác tư nhân khi tham gia mô hình hợp tác công tư. - Yelin Xu; Albert P.Chan; và John F.Yeung (2010), “Developing a Fuzzy Risk Allocation Model for PPP Projects in China”. Nghiên cứu của các tác giả cho biết chiến lược phân bổ rủi ro giữa chính phủ và tư nhân trong các dự án đường cao tốc ở Trung quốc đã thay đổi.

Bằng cách sử dụng mô hình phân bổ rủi ro mờ, các tác giả đã xây dựng một mô hình tổng hợp mờ gồm chín tiêu chí quan trọng nhất: dự báo rủi ro; khả năng hạn chế các rủi ro xảy ra; khả năng giảm thiệt hại nếu rủi ro xảy ra; khả năng chống đỡ hậu quả của rủi ro; xử lý rủi ro với chi phí thấp; nhận được các lợi ích hợp lý; nhận được các lợi ích vô hình từ quản trị rủi ro hiệu quả như uy tín, sự tin cậy.; giả định những tổn thất trực tiếp; thái độ đối với rủi ro. Các tác giả cho rẳng các quy 11 định pháp luật chưa đầy đủ, hệ thống giám sát yếu, chưa công khai trong quá trình ra quyết định và tham nhũng là trở ngại lớn nhất cho sự thành công của PPP ở Trung Quốc. Nghiên cứu này cũng ủng hộ kết quả của các nghiên cứu trước đây là không tồn tại một cơ cấu phân bổ rủi ro chung cho tất cả các dự án. - Yors Bardan (2013), “Risk analysis and contract management for public private partnership project in Egypt”, khi phân tích các nhân tố ảnh hưởng đến hình thức PPP chỉ ra rằng (1) môi trường pháp lý, (2) tình trạng kinh tế xã hội, (3) năng lực của nhà thầu, (4) khả năng tài chính, (5) phân bổ rủi ro, (6) giải pháp kỹ thuật là những điều kiện quyết định cho việc áp dụng thành công hay thất bại của dự án PPP.

Tác giả đã chỉ ra 12 nhóm rủi ro chính (bao gồm 59 yếu tố rủi ro) ảnh hưởng đến việc thực hiện dự án PPP đ là (1) Rủi ro về tài chính và kinh tế vĩ mô, (2) Rủi ro về thị trường và điều kiện kinh tế, (3) Rủi ro về thay đổi chính sách, (4) Rủi ro về chính trị, (5) Rủi ro về điều hành, (6) Rủi ro từ năng lực của Nhà nước, (7) Rủi ro về kỹ thuật, (8) Rủi ro trong quá trình xây dựng và vận hành, (9) Rủi ro về nguồn lực, (10) Rủi ro sản xuất, (11) Rủi ro về môi trường, (12) Những rủi ro không lường trước được.R (2007), Khulumane John Maluleka (2008) Khulumane John Maluleka (2008), “Transport economic regulatoty intevention in the transport infrastructure: a public-private partnership exploratory study”. Doctor thesis, University of South Affica., trong nghiên cứu của mình đã nhấn mạnh: Các quốc gia có thể chế nhà nước mạnh với khung pháp lý đầy đủ và minh bạch thường thành công với PPP. Qiao và các tác giả (2011) cũng cho rằng một khung pháp lý đầy đủ và minh bạch là điều kiện tiên quyết cho sự thành công của PPP, nhằm gia tăng niềm tin của nhà đầu tư tư nhân. - Akintoye và các tác giả (2003); Zhang,XQ(2005) ),“Critical Success Factor for Public Private Partnerships in Infrastructure Development”, đã nghi n cứu các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP và kết luận rằng không có sự khác biệt về nhân tố này giữa các nước phát triển và đang phát triển, cụ thể: khung pháp lý đầy đủ và minh bạch, lựa chọn đối tác c năng lực, tối đa h a lợi ích cho các bên tham gia, ổn định môi trường vĩ mô, phân bổ rủi ro hiệu quả.

Nghiên cứ trong n c - Xu hướng chuyển giao dịch vụ công cho khu vực ngoài nhà nước đã được PGS.TS L Chi ai đề cập, phân tích làm rõ cơ sở lý luận về xã hội hóa DVC, xu hướng và thực trạng chuyển giao DVC cho các đơn vị ngoài nhà nước trong một số lĩnh vực Giáo dục, Y tế, Vận tải và đề xuất một số giải pháp hoàn thiện QLNN đối với quá trình XHH DVC trong hai công trình khoa học có giá trị tham khảo cao, đ là: “Chuyển giao dịch vụ công cho các cơ sở ngoài nhà nước - vấn đề và giải pháp” (2002) và “Cải cách dịch vụ công ở Việt Nam” (2003). - Và hai công trình khoa học của TS.