Chương 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VÀ KHOẢNG TRỐNG NGHIÊN CỨU 1. Tổng quan tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước về khai thác nguồn lực tài chính đất đai 1. Nghiên cứu ngoài nước: 1. Các khái niệm liên quan đến nguồn lực tài chính đất đai Hiện nay trên thế giới chưa có một khái niệm thống nhất về vấn đề này.
Trong các nghiên cứu lý thuyết về tài chính đất đai, các nghiên cứu ngoài nước tập trung nghiên cứu về các nguồn thu tài chính từ đất đai như thuế tài sản (property tax), thuế chuyển giao tài sản (taxes on property transfers), thuế đặc biệt đối với đất đai (special taxes on land) và một số loại thuế khác liên quan đến đất đai (Richard M Bird and Enid Slack -2005) [10]. Ngoài các khái niệm về thuế tài sản, thuế chuyển giao tài sản, thuế đặc biệt đối với đất đai, tác phẩm Taxing land and property in emerging economies: raising revenue and more? của tác giả Richard M Bird and Enid Slack còn phân tích tầm quan trọng của các loại thuế này đối với doanh thu ngân sách của chính phủ, đặc biệt ở một số nước đang phát triển, các vấn đề về quản lý nguồn thu từ đất đai [12]. Trong tác phẩm Chỉ dẫn quản lý đất đai cho các nước trong quá trình chuyển đổi (Land Administration guidlines with special referance to countries in trasition - 1996), Liên hợp quốc lần đầu tiên đưa ra khái niệm: “tài chính đất đai (land finance) là giá trị đất đai cần được quản lý trong một nền kinh tế thị trường” (p35) [15]. Cuốn sách này cũng đề ra các chỉ dẫn cụ thể cho các nước chuyển đổi trong vấn đề quản lý đất đai, hình thành các khung khổ luật pháp về đất đai, kế hoạch sử dụng đất đai 12 và tài chính đất đai.
Trong vấn đề tài chính đất đai, Liên hợp quốc đã nghiên cứu các vấn đề về giá trị và định giá đất đai, thuế đất đai và tài sản, thị trường đất đai và bất động sản, chi phí và lợi ích trong quản lý đất đai, các nguồn tài chính từ đất đai. Liên hợp quốc cho rằng có 3 nguồn tài chính cơ bản từ đất đai đó là: các khoản thu từ thuế đất (tax), phí liên quan đến đất (fees) và nghĩa vụ của người dân chi trả cho các dịch vụ từ đất đai (commission)” (p47) [15]. Trong tác phẩm “Land and poverty taxation: a review”[13] (đất đai và thuế bất động sản”, tác giả Richard M.Bird và Enid Slack, World Bank, 2002, thuế đất đai được định nghĩa là các nguồn thu của chính quyền địa phương có được từ đất đai và bất động sản, trong đó có cả đất ở, đất nông nghiệp và các loại đất khác. Năm 2004, Owen Connellan [10] trong tác phẩm “Land value taxation in Britain: experience and oppotunities” (Thuế đất đai ở Anh: kinh nghiệm và các cơ hội), NXB Webcom Ltd, Toronto, Canada, đã đưa ra khái niệm: thuế đất đai là các loại thuế được áp dụng cho các loại đất đai nhằm đem lại nguồn thu cho chính quyền địa phương.
Đối với các nước đang phát triển, khái niệm tài chính đất đai là khái niệm còn mới và chưa thống nhất. Giải thích cho việc thiếu vắng một khái niệm thống nhất về tài chính đất đai, một số học giả cho rằng do “đất đai còn chiếm 1 tỷ lệ nhỏ trong nguồn thu ngân sách của các nước đang phát triển” và “đánh giá giá trị đất đai là công việc hết sức khó khăn” (Richard M Bird and Enid Slack, 2005) [12], hoặc do chính phủ chưa coi trọng việc khai thác tiềm lực tài chính từ đất đai trong giai đoạn đầu cải cách (Lin Ye, Alfred M. Thứ hai, nghiên cứu về đặc điểm của nguồn lực tài chính đất đai, 13 Richard M.Bird và Enid Slack (2002) cho rằng, nguồn thu từ đất đai được thu từ 4 loại đất: đất ở, đất thương mại, đất công nghiệp và đất nông nghiệp. Mỗi loại đất có cách áp dụng thuế đất khác nhau, trong đó có những lọai đất bị đánh thuế cao, có loại đất được giảm thuế và có loại đất được miễn trừ thuế.
Cách thức áp dụng thuế đất đai ở nhiều nước cũng khác nhau, trong đó chủ yếu dựa theo 5 cách: đánh thuế dựa theo vùng địa lý, đánh thuế dựa theo giá cả thị trường, đánh thuế dựa theo giá trị cho thuê, đánh thuế dựa theo kết hợp giữa giá cả thị trường và vùng địa lý, đánh thuế dựa theo ước lượng (M.Bird và Enid Slack 2002 và USAID 2009 [12; 17]). Nghiên cứu về mức thuế áp dụng cho các loại đất đai, M.Bird và Enid Slack (2002) cho rằng thuế suất áp dụng cho đất đai là do chính quyền địa phương và trong một số trường hợp là do chính quyền trung ương quyết định. Ở một số nước, tỷ lệ thuế suất thuế đất đai phần lớn do chính phủ quyết định (Nhật Bản, Ukraine, Thái Lan.), và ở một số nước phần lớn thuế đất đai là do chính quyền địa phương áp dụng (Hungary, Philippines). Mức thuế suất là rất khác nhau giữa các loại bất động sản.
Mức thuế suất khác nhau tạo điều kiện cho chính quyền địa phương quản lý việc phân bổ các nguồn thu từ đất trong phạm vi quyền hạn của mình để phục vụ các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. USAID (2009) cũng cho rằng, mức thuế áp dụng đối với các loại đất khác nhau là khác nhau. Tuỳ theo từng quốc gia, cơ sở để tính thuế có thể dựa vào +) hệ thống giá trị cho thuê đất hàng năm của các loại tài sản 14 ; +) hệ thống giá trị thị trường của các loại tài sản ; +) hệ thống giá trị đất đai bao gồm đất đai và những tài sản đang tồn tại trên đất đai đó; +) Hệ thống giá trị đất đai của từng vùng. Mỗi cơ sở tính thuế đều có những ưu điểm và nhược điểm riêng biệt.
Thứ ba, nghiên cứu về các nhân tố ảnh hưởng đến nguồn lực tài chính đất đai, theo Liên hiệp quốc (1996) [16], các nước đang phát triển và chuyển đổi thường ước tính giá trị của đất đai và bất động sản dựa trên một số nhân tố như : +) vị trí phân bố đất đai ( địa hình, chất đất, diện tích đất có thể sử dụng được, nhu cầu xây dựng trên đất, đường xá có thể đi qua khu đất, các cơ sở hạ tầng tiện dụng, khoảng cách so với chợ, siêu thị, khả năng bị ô nhiễm.); +) quy mô xây dựng (diện tích sàn, diện tích tổng, chiều cao có thể xây, kiến trúc.); +) chất lượng xây dựng (chất lượng vật liệu, thiết kế, kiến trúc); +) vật liệu xây dựng bất động sản; +) các đặc trưng xây dựng khác (số phòng, tầng, tường.); +) thiết kết; +) độ bền của bất động sản (theo thời gian, theo tính hiệu quả, theo giá trị kinh tế. Peter Wyatt (2013) [11] trong cuốn “Property valuation” đã phân tích, đánh giá các nguyên tắc kinh tế vĩ mô trong quản lý đất đai và bất động sản và đưa ra một số phương pháp đánh giá giá trị đất đai. Ông cho rằng, có một số nhân tố ảnh hưởng đến giá trị bất động sản, đó là: +) đặc tính vật chất của bất động sản; +) vị thế và địa điểm của bất động sản; +) môi trường lân cận và xung quanh khu bất động sản; +) giá trị về thời gian của bất động sản; +) Mức sinh lợi hiện tại và trong tương lai của bất động sản. Trong các nhân tố liên quan đến thị trường, Peter Wyatt (2013) đề cập đến 3 nhóm nhân tố: +) Các nhân tố vĩ mô ảnh hưởng đến bất động sản; +) Nhân tố xã hội; và +) Thay đổi nhu cầu.
Psunder (2009) 15 phát hiện ra các nhân tố tác động đến thị trường bất động sản, đó là: thu nhập của hộ gia đình; các chỉ số về xã hội và nhân khẩu học; chi phí vốn vay; các tác động của chính quyền. Fangzhi Ye và Wen Wang (2013) cho rằng các nhân tố ảnh hưởng đến tài chính đất đai của một tỉnh bao gồm: 1) Sự phụ thuộc khi chuyển giao tài chính đất đai từ chính quyền địa phương sang chính quyền trung ương; 2) phi tập trung hoá doanh thu từ đất đai: nghĩa là mức độ phân chia trách nhiệm thu tài chính từ đất đai của chính quyền tỉnh cho các quận, huyện, xã; 3) Phi tập trung hoá chi tiêu từ đất đai: nghĩa là mức độ phân chia trách nhiệm chi tiêu ngân sách từ đất đai cho các quận, huyện, xã; 4) GDP: đánh giá trình độ phát triển kinh tế (GDP bình quân đầu người) của một địa phương; 5) Cơ cấu của ngành dịch vụ trong GDP; 6) Cơ cấu cuả ngành công nghiệp trong GDP; 7) Diện tích đất canh tác bình quân đầu người; 8) Mật độ dân số/km2. Thứ tư, nghiên cứu về vai trò của tài chính đất đai và cách thức quản lý tài chính đất đai, Richard M.Bird và Enid Slack (2002) cho rằng các nguồn thu thuế từ bất động sản sẽ đem lại nguồn thu cho chính phủ. Bằng việc sử dụng số liệu từ Hệ thống thống kê tài chính chính phủ (GFS), tác giả đã khẳng định thuế đất đai và bất động sản là nguồn thu bổ sung tốt nhất cho tất cả các nước, và ở nhiều nước đang phát triển nguồn thu này chiếm vị trí quan trọng trong tổng thu thuế của các địa phương.
Thuế bất động sản ở các nước giàu thường là nguồn thu chiếm tỷ trọng cao hơn trong GDP so với các nước đang phát triển. Cùng với đó, thuế đất đai và bất động sản còn là nguồn thu quan trọng đối với các chính quyền địa phương. Thuế bất động sản còn được coi là một công cụ tài chính ảnh hưởng đến các mô hình sử dụng đất đai ở địa phương, đặc biệt là đất ở 16 đô thị. USAID (2009) tiếp tục khẳng định vai trò của tài chính đất đai trong việc bổ sung nguồn thu cho chính quyền trung ương và địa phương bằng việc nghiên cứu vai trò của thuế đất đai và thuế bất động sản ở các nước đang phát triển và chuyển đổi.
Nghiên cứu này cho rằng lợi ích của thuế bất động sản đối với các nước này thể hiện qua các khía cạnh sau đây: - Thuế đất đai và thuế bất động sản là nguồn thu tiềm năng, có thể chiếm tới trên 2% GDP ở các nước phát triển và dưới 1% GDP ở các nước đang phát triển. - Thuế đất đai và thuế bất động sản thường là cách thức dễ tạo ra nguồn thu cho chính phủ hơn là các loại thuế khác.