Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu

Khóa luận tốt nghiệp chuyên ngành Luật Đất đai với đề tài "Pháp luật cho thuê đất để thực hiện các dự án đầu tư và thực tiễn thực thi" được sinh viên Nguyễn Thành Trung thực hiện tại Trường Đại học Luật Hà Nội (năm 2023) dưới sự hướng dẫn của TS. Đỗ Xuân Trọng. Đề tài được lựa chọn dựa trên cơ sở tài nguyên đất đai là nguồn lực đặc biệt quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội, trong đó hoạt động cho thuê đất đóng vai trò cơ chế chủ đạo nhằm thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu của Nhà nước, tạo sự linh hoạt cho nhà đầu tư tiếp cận đất đai đúng mục đích.

Thực tế tại thị xã Sa Pa (tỉnh Lào Cai) — địa bàn nằm tại trung tâm vành đai Đông Bắc - Tây Bắc, trên hành lang kinh tế Côn Minh - Lào Cai - Hà Nội - Hải Phòng - Quảng Ninh, được Thủ tướng Chính phủ công nhận là Khu du lịch quốc gia năm 2017 — hoạt động cho thuê đất đã giúp thu hút hơn 40 dự án của các tập đoàn lớn với tổng mức vốn ước tính trên 500.000 tỷ đồng, hình thành 571 cơ sở lưu trú (gần 6.800 phòng) và hơn 400 nhà hàng. Tuy nhiên, địa phương vẫn bộc lộ nhiều hạn chế về kế hoạch sử dụng đất, năng lực tài chính của một số chủ đầu tư và vướng mắc trong công tác giải phóng mặt bằng (GPMB).

Mục tiêu nghiên cứu tổng quát của khóa luận là làm rõ cơ sở lý luận về cho thuê đất thực hiện dự án đầu tư (DAĐT), đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật tại thị xã Sa Pa, từ đó đề xuất giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật và nâng cao hiệu quả thi hành. Để đạt mục tiêu này, tác giả xác định 03 nhiệm vụ cụ thể:

  1. Làm rõ lý luận về hoạt động cho thuê đất và pháp luật cho thuê đất để thực hiện DAĐT;
  2. Nghiên cứu số liệu, thông tin về thực trạng áp dụng pháp luật cho thuê đất trên địa bàn thị xã Sa Pa, chỉ ra các kết quả đạt được cùng những vướng mắc, bất cập;
  3. Đề xuất các nhóm giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả áp dụng trên thực tiễn.

Đối tượng nghiên cứu là thực tiễn áp dụng các quy định pháp luật về cho thuê đất trên địa bàn thị xã Sa Pa. Phạm vi nghiên cứu được giới hạn:

  • Về nội dung: Hệ thống quy định pháp luật về cho thuê đất thực hiện DAĐT trong Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành liên quan, cùng thực tiễn áp dụng tại địa phương;
  • Về thời gian: Thu thập và phân tích các số liệu, thông tin thực tiễn trong giai đoạn từ năm 2019 đến năm 2023;
  • Về không gian: Giới hạn trên địa bàn địa giới hành chính thị xã Sa Pa, tỉnh Lào Cai.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp

Khóa luận kế thừa và vận dụng hệ thống lý luận pháp lý nền tảng về quyền sử dụng đất, quyền sở hữu toàn dân về đất đai quy định tại Điều 53 Hiến pháp năm 2013 và các quy chuẩn chuyên ngành trong Luật Đất đai năm 2013 (các Điều 3, 52, 56, 58, 59, 126, 166, 170, 172, 174, 175), Luật Đầu tư năm 2014 (Khoản 2 Điều 3), Nghị định số 43/2014/NĐ-CP (Điều 13, 14, 68), Nghị định số 46/2014/NĐ-CP, Nghị định số 135/2016/NĐ-CP và Nghị định số 31/2021/NĐ-CP (Điều 26 về ký quỹ). Bên cạnh đó, đề tài tổng hợp các công trình khoa học tiền bối như Luận án tiến sĩ của Nguyễn Khánh Ly (2016), Luận văn thạc sĩ của Bùi Huyền Trang (2019), các luận văn nghiên cứu thực tiễn tại TP. Lạng Sơn (2020) và TP. Hà Nội (2021), cùng các tài liệu giáo trình, bình luận khoa học của tập thể giảng viên Trường Đại học Luật Hà Nội (Phạm Thị Hương Lan, Nguyễn Quang Tuyến, Trần Quang Huy chủ biên năm 2018).

Tác giả vận dụng phối hợp các phương pháp nghiên cứu pháp lý và thực tiễn sau:

  • Phương pháp luận duy vật biện chứng của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh: Xem xét sự vận động, phát triển có tính lịch sử của hệ thống pháp luật đất đai qua các thời kỳ;
  • Phương pháp phân tích, thống kê, đối chiếu và tổng hợp: Làm rõ các quy định lập pháp, phân loại các căn cứ, điều kiện và xử lý số liệu quy hoạch, số liệu kinh tế - xã hội tại Sa Pa;
  • Phương pháp đánh giá tổng hợp: Phân tích thực trạng thực hiện giao đất, cho thuê đất của các chủ đầu tư, kiểm định sự phù hợp giữa chính sách và thực tiễn triển khai;
  • Phương pháp quy nạp: Tổng kết các vướng mắc, khó khăn thực tế phát sinh trong áp dụng pháp luật để rút ra các định hướng và giải pháp hoàn thiện.

Nguồn dữ liệu của khóa luận gồm hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Trung ương, các báo cáo tình hình kinh tế - xã hội năm 2022 của UBND thị xã Sa Pa, số liệu thống kê từ Sở Du lịch tỉnh Lào Cai và dữ liệu bảng hiện trạng sử dụng đất thị xã Sa Pa các năm 2019, 2022.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Lý luận chung về cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư và pháp luật cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư tại Việt Nam

Tác giả phân tích khái niệm "cho thuê đất" dưới góc độ pháp lý dân sự và hành chính: là việc Nhà nước quyết định trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu thông qua hợp đồng cho thuê (Khoản 8 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013). Bản chất hoạt động này là Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu, cho phép chủ đầu tư sử dụng đất có thời hạn, có điều kiện và phải thực hiện nghĩa vụ tài chính. Đề tài chỉ ra 04 đặc điểm bản chất:

  • Về giá trị pháp lý: Chỉ xác lập sau khi UBND cấp tỉnh ban hành quyết định cho thuê đất và hợp đồng được ký với Sở Tài nguyên và Môi trường;
  • Về quan hệ chủ thể: Bên thuê là các tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (Điều 56 Luật Đất đai năm 2013);
  • Về khách thể: Là quyền sử dụng đất thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý, gắn liền với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
  • Về nghĩa vụ tài chính: Nhà đầu tư được lựa chọn hình thức trả tiền thuê đất hàng năm hoặc trả một lần cho cả thời gian thuê.

Cơ cấu pháp luật điều chỉnh được chia thành nhóm quy định nội dung (căn cứ, điều kiện, chủ thể, thẩm quyền, thời hạn, nghĩa vụ tài chính) và nhóm quy định hình thức (trình tự, thủ tục hành chính, chế tài xử lý vi phạm). Khóa luận khái quát tiến trình phát triển pháp luật qua các mốc lịch sử: trước năm 1987 (chế độ cải cách ruộng đất 1953 theo Sắc lệnh 197-SL, Hiến pháp 1946, 1959, 1980); Luật Đất đai năm 1987 (lần đầu quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, song chỉ có hình thức giao đất không thu tiền); Luật Đất đai năm 1993 (lần đầu quy định chế định thuê đất và cho phép tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất, sửa đổi năm 1998, 2001); Luật Đất đai năm 2003 (quy định rõ các hình thức thuê đất trả tiền hàng năm và một lần, nhưng hạn chế quyền của doanh nghiệp trong nước); và Luật Đất đai năm 2013 (thiết lập bình đẳng tiếp cận đất đai, siết chặt điều kiện giao đất, cho thuê đất và bổ sung chế tài xử lý chậm tiến độ).

Chương 2: Thực trạng pháp luật về cho thuê đất để thực hiện DAĐT qua thực tiễn tại thị xã Sa Pa, tỉnh Lào Cai

Chương này đi sâu vào phân tích pháp luật thực định và thực tế triển khai tại địa phương:

  • Phân tích pháp luật thực định: So sánh hai hình thức trả tiền thuê đất. Trả tiền hàng năm có ưu điểm giảm áp lực vốn ban đầu, được phép xin chuyển sang trả tiền một lần (Khoản 2 Điều 172), nhưng chịu rủi ro giá đất biến động sau mỗi chu kỳ ổn định 05 năm (áp dụng tỷ lệ 1%, biên độ 0,5% đến 3% do UBND cấp tỉnh quy định) và bị hạn chế các giao dịch chuyển nhượng, thế chấp quyền sử dụng đất (chỉ được thế chấp tài sản thuộc sở hữu gắn liền với đất theo Điều 175). Ngược lại, trả tiền một lần giúp tránh rủi ro biến động giá và hưởng đầy đủ quyền giao dịch quyền sử dụng đất (Điều 174) nhưng yêu cầu vốn lớn.
  • Điều kiện cho thuê đất (Điều 58 Luật Đất đai năm 2013): Quy định phân cấp chấp thuận chuyển mục đích đất trồng lúa (từ 10 ha trở lên phải có văn bản của Thủ tướng Chính phủ, dưới 10 ha thuộc thẩm quyền HĐND cấp tỉnh), đất rừng phòng hộ/đặc dụng (từ 20 ha trở lên do Thủ tướng, dưới 20 ha do HĐND tỉnh). Đối với khu vực biên giới, đảo, ven biển, dự án FDI phải lấy ý kiến Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, Bộ Ngoại giao (thời hạn phản hồi tối đa 20 ngày theo Điều 13 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP). Điều kiện năng lực tài chính: vốn chủ sở hữu tối thiểu 20% tổng mức đầu tư (quy mô dưới 20 ha) hoặc 15% (quy mô từ 20 ha trở lên); ký quỹ lũy tiến theo Nghị định số 31/2021/NĐ-CP (3% cho phần vốn đến 300 tỷ, 2% cho phần từ 300 đến 1.000 tỷ, 1% cho phần trên 1.000 tỷ); không vi phạm pháp luật đất đai tại các dự án khác.
  • Thẩm quyền và thủ tục: Thẩm quyền quyết định cho thuê đất để thực hiện DAĐT thuộc về UBND cấp tỉnh (Điểm a Khoản 1 Điều 59) và tuyệt đối không được ủy quyền (Khoản 4 Điều 59). Thủ tục hành chính được thực hiện theo Điều 68 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP với 03 bước (trường hợp không qua đấu giá) hoặc 04 bước (trường hợp thông qua đấu giá quyền sử dụng đất).
  • Thực tiễn áp dụng tại Sa Pa: Thị xã Sa Pa được thành lập từ ngày 01/01/2020 trên cơ sở nâng cấp huyện Sa Pa, gồm 16 đơn vị hành chính (06 phường, 10 xã), diện tích tự nhiên 68.473,8 ha, địa hình chia cắt phức tạp (độ dốc trung bình 35 - 40°). Tỷ lệ hộ nghèo và cận nghèo năm 2022 ở mức 40,99% (vùng đồng bào DTTS là 48,8%, 10 xã nông thôn là 50%). Năm 2022, Sa Pa đạt kết quả tích cực: 48/80 chỉ tiêu vượt/đạt kế hoạch tỉnh giao; thu ngân sách đạt 1.088,107 / 575,000 triệu đồng (đạt 189,5% dự toán tỉnh); giá trị canh tác đạt 135 triệu đồng/ha; tỷ lệ giảm nghèo đạt 7,26%.

Thực trạng sử dụng đất năm 2022 so với kế hoạch được duyệt tại thị xã Sa Pa được tổng hợp như sau:

Loại đất Kế hoạch được duyệt (ha) Kết quả thực hiện năm 2022 (ha) Chênh lệch (ha) Tỷ lệ thực hiện (%)
Đất nông nghiệp 56.515,01 57.101,52 +586,50 101,04%
Đất phi nông nghiệp 3.107,88 2.835,20 -272,68 91,23%
Đất chưa sử dụng 8.850,91 8.537,08 -313,83 96,45%

Về dự án đầu tư, Sa Pa đã thu hút hơn 40 dự án quy mô lớn với tổng vốn trên 500.000 tỷ đồng. Tuy vậy, công tác thực thi bộc lộ ba hạn chế lớn: quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất hàng năm chưa theo kịp tiến độ triển khai DAĐT; một số nhà đầu tư năng lực tài chính yếu kém dẫn đến chậm đưa đất vào sử dụng; vướng mắc phức tạp trong bồi thường, GPMB do đặc thù đất đai vùng cao và địa hình phân tán.

Chương 3: Giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư

Dựa trên mục lục và định hướng phân tích, chương này bao gồm các nội dung cốt lõi:

  • Định hướng hoàn thiện: Đảm bảo tính đồng bộ, minh bạch giữa Luật Đất đai và Luật Đầu tư, tăng cường quản lý nhà nước về đất đai gắn với bảo vệ môi trường sinh thái và quyền lợi của người dân địa phương;
  • Nhóm giải pháp cụ thể:
    1. Hoàn thiện các tiêu chí định giá đất, cơ chế điều chỉnh đơn giá thuê đất nhằm phản ánh sát giá trị thị trường và đảm bảo ổn định nguồn thu ngân sách;
    2. Nâng cao chất lượng thẩm định năng lực tài chính, năng lực thực hiện dự án và kiểm tra việc chấp hành ký quỹ của chủ đầu tư theo Nghị định số 31/2021/NĐ-CP;
    3. Cải cách quy trình bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và GPMB, gắn việc thu hồi đất với tạo sinh kế bền vững cho đồng bào dân tộc thiểu số tại các địa bàn vùng cao như Sa Pa;
    4. Tăng cường thanh tra, kiểm tra liên ngành, kiên quyết thu hồi đất đối với các dự án chậm tiến độ, bỏ hoang đất nhằm chống lãng phí tài nguyên.

Kết quả và đóng góp

Khóa luận đạt được các kết quả nghiên cứu cụ thể:

  • Làm rõ hệ thống cơ sở lý luận, chỉ ra sự phân hóa quyền và nghĩa vụ giữa hai hình thức trả tiền thuê đất (hàng năm và một lần), phân tích cơ chế bảo đảm thực hiện dự án thông qua tỷ lệ vốn chủ sở hữu bắt buộc (15% - 20%) và tỷ lệ ký quỹ theo 03 bậc lũy tiến (1% - 2% - 3%);
  • Tổng hợp và đối chiếu bộ dữ liệu thực tế tại thị xã Sa Pa: phản ánh tình trạng đất phi nông nghiệp chỉ đạt 91,23% so với kế hoạch (thấp hơn 272,68 ha), ghi nhận kết quả thu hút hơn 40 dự án với tổng mức đầu tư trên 500.000 tỷ đồng, hệ thống hạ tầng du lịch gồm 571 cơ sở lưu trú và hơn 400 nhà hàng trong bối cảnh tỷ lệ hộ nghèo/cận nghèo còn cao (40,99%);
  • Đề xuất các nhóm kiến nghị gắn với thực tiễn thực thi tại địa phương, tập trung giải quyết điểm nghẽn GPMB và kiểm soát chặt chẽ tiến độ sử dụng đất.

Đóng góp của khóa luận thể hiện ở việc kết hợp phân tích quy phạm pháp luật thực định với thực tiễn đặc thù của một địa bàn du lịch vùng cao trọng điểm (thị xã Sa Pa), cung cấp góc nhìn thực chứng về những rào cản giữa văn bản pháp luật và thực tế áp dụng.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Khóa luận tồn tại một số hạn chế do chính tác giả chỉ ra trong phần Lời cảm ơn và Mở đầu:

  • Nguồn tài liệu tiếp cận còn hạn chế, số liệu chủ yếu dừng ở báo cáo tổng kết năm 2022 và giai đoạn 2019 - 2023 của thị xã Sa Pa;
  • Giới hạn về mặt thời gian và kinh nghiệm nghiên cứu của sinh viên luật bậc đại học khiến việc phân tích chuyên sâu các biến động kinh tế vĩ mô chưa thực sự toàn diện;
  • Phạm vi nghiên cứu thực tiễn chỉ giới hạn tại một đơn vị hành chính (thị xã Sa Pa), chưa có sự so sánh đối chiếu đa chiều với các địa phương du lịch khác có điều kiện tương đồng.

Hướng nghiên cứu mở rộng cần tiếp tục theo dõi thực tiễn khi Luật Đất đai mới đi vào cuộc sống, đồng thời mở rộng phạm vi khảo sát thực tế sang các vùng kinh tế du lịch khác để kiểm chứng tính phổ quát của các giải pháp.

Giá trị tham khảo

Tài liệu là nguồn tham khảo hữu ích cho:

  • Sinh viên chuyên ngành Luật Đất đai, Luật Kinh tế, Luật Hành chính thuộc các trường đại học khối luật đang thực hiện khóa luận tốt nghiệp, tiểu luận chuyên đề về chế định cho thuê đất hoặc dự án đầu tư;
  • Học viên, nhà nghiên cứu quan tâm đến sự tiến hóa của chế định thuê đất qua các thời kỳ lịch sử pháp luật Việt Nam (Chương 1) và cơ chế thẩm định điều kiện dự án theo Nghị định số 43/2014/NĐ-CP và Nghị định số 31/2021/NĐ-CP (Chương 2);
  • Cán bộ làm công tác tham mưu quản lý đất đai, tài nguyên môi trường tại thị xã Sa Pa và tỉnh Lào Cai trong việc tra cứu số liệu hiện trạng và nhận diện các bất cập trong công tác giải phóng mặt bằng, thẩm định năng lực nhà đầu tư.

Câu hỏi thường gặp

1. Thẩm quyền quyết định cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư thuộc về cấp nào và có được ủy quyền không?

Theo Điểm a Khoản 1 Điều 59 Luật Đất đai năm 2013, thẩm quyền quyết định cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tư thuộc về Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (áp dụng đối với tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài). Đồng thời, Khoản 4 Điều 59 quy định rõ cơ quan có thẩm quyền không được ủy quyền cho cơ quan khác trong việc ra quyết định này.

2. Chủ đầu tư xin thuê đất thực hiện dự án phải đáp ứng điều kiện về vốn chủ sở hữu và ký quỹ như thế nào?

Theo Khoản 2 Điều 14 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP, nhà đầu tư phải có vốn thuộc sở hữu của mình không thấp hơn 20% tổng mức đầu tư (với dự án quy mô dưới 20 ha) hoặc không thấp hơn 15% (với dự án từ 20 ha trở lên). Về ký quỹ, Khoản 2 Điều 26 Nghị định số 31/2021/NĐ-CP quy định mức bảo đảm lũy tiến: 3% đối với phần vốn đến 300 tỷ đồng; 2% đối với phần vốn từ trên 300 tỷ đến 1.000 tỷ đồng; và 1% đối với phần vốn trên 1.000 tỷ đồng.

3. Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền chấp thuận chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa và đất rừng trong trường hợp nào?

Căn cứ Khoản 1 Điều 58 Luật Đất đai năm 2013, văn bản chấp thuận của Thủ tướng Chính phủ là bắt buộc đối với các dự án chuyển mục đích sử dụng từ 10 ha đất trồng lúa trở lên, hoặc từ 20 ha đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng trở lên (trừ các dự án do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư). Các dự án dưới ngưỡng này thuộc thẩm quyền chấp thuận thông qua Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.

4. Quy mô đầu tư và hạ tầng du lịch tại thị xã Sa Pa được khóa luận ghi nhận qua các số liệu cụ thể nào?

Khóa luận phản ánh tại Sa Pa đã có hơn 40 dự án của các tập đoàn lớn với tổng mức đầu tư ước tính trên 500.000 tỷ đồng. Cơ sở hạ tầng dịch vụ đạt khoảng 571 cơ sở lưu trú với gần 6.800 phòng và hơn 400 nhà hàng, cơ sở kinh doanh dịch vụ lớn nhỏ. Về sử dụng đất năm 2022, diện tích đất phi nông nghiệp thực hiện đạt 2.835,20 ha (đạt 91,23% kế hoạch duyệt).

5. Cơ chế xác định đơn giá thuê đất trả tiền hàng năm không qua đấu giá được quy định ra sao?

Đơn giá thuê đất trả tiền hàng năm được ổn định theo chu kỳ 05 năm tính từ thời điểm quyết định cho thuê đất. Hết thời hạn ổn định, đơn giá mới được tính bằng giá đất tại Bảng giá đất nhân với hệ số điều chỉnh giá đất (hệ số K do UBND cấp tỉnh ban hành hàng năm áp dụng từ ngày 01/01) nhân với mức tỷ lệ phần trăm (chuẩn là 1%, khung biến động do UBND cấp tỉnh quyết định từ 0,5% đến 3%).

Kết luận

Khóa luận của tác giả Nguyễn Thành Trung đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về chế định cho thuê đất thực hiện dự án đầu tư theo Luật Đất đai năm 2013 và tiến trình lập pháp tại Việt Nam. Thông qua việc phân tích thực chứng tại thị xã Sa Pa giai đoạn 2019 - 2023, nghiên cứu làm nổi bật những kết quả thu hút vốn đầu tư cùng các bất cập lớn trong quy hoạch sử dụng đất, năng lực tài chính của chủ đầu tư và công tác giải phóng mặt bằng. Các phân tích quy phạm cùng dữ liệu thực tế trong khóa luận mang giá trị tham khảo khoa học hữu ích cho nghiên cứu học thuật và công tác quản lý đất đai tại địa phương.