Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN 1. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện 1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện Văn bản QPPL của HĐND và UBND lần đầu tiên được khẳng định tại Luật 1996 và điều này một lần nữa đã được Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2002 khẳng định tại Khoản 3 Điều 1, cụ thể như sau: “Văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành để thi hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc Hội, Uỷ ban thường vụ quốc hội và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; văn bản do Uỷ ban nhân dân ban hành còn để thi hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp: a) Nghị quyết của Hội đồng nhân dân; b) Quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân”. Từ khi Luật 2004 được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày, thì văn bản QPPL của HĐND và UBND được định nghĩa rõ ràng hơn như sau: “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa” (Khoản 1, Điều 1).
Như vậy nói một cách khái quát, văn bản QPPL của HĐND và UBND là văn bản do HĐND và UBND ba cấp (tỉnh, huyện, xã) ban hành theo thẩm quyền, trình tự và thủ tục do Luật định nhằm thi hành các văn bản QPPL của 9 cấp trên, văn bản QPPL do UBND ban hành còn nhằm để thực hiện Nghị quyết của HĐND cùng cấp. Luật 2008 và Luật 2004 đã tạo cơ sở pháp lý cho việc thiết lập trật tự, kỷ cương trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL ở Trung ương và địa phương, góp phần xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật nước ta. Tuy nhiên, việc song song tồn tại cả 2 luật cùng điều chỉnh về hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL nhưng nội dung của hai Luật này lại có những quy định không thống nhất, thậm chí mâu thuẫn nhau. Để khắc phục tình trạng nêu trên, trên cơ sở kế thừa và phát triển hai luật là Luật 2008 và Luật 2004, Luật 2015 đã hợp nhất thành một Luật áp dụng thống nhất cho việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL từ Trung ương đến địa phương.
Theo Luật này thì văn bản QPPL của HĐND, UBND không còn khái niệm riêng mà quy định chung Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này. Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản QPPL. Từ những phân tích, theo quan điểm của cá nhân có thể định nghĩa văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp huyện như sau: Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp huyện là văn bản do HĐND và UBND cấp huyện ban hành, trong đó có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng hình thức, trình tự, thủ tục theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015. Văn bản có chứa quy phạm, pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND.
Đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện Bên cạnh những đặc điểm của văn bản QPPL nói chung như: là văn bản có chứa các QPPL; do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành; tên gọi, thể thức các loại văn bản QPPL được quy định cụ thể theo quy định của pháp luật; được ban hành theo trình tự, thủ tục chặt chẽ do pháp luật quy định và được Nhà nước đảm bảo việc thực hiện thì văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp huyện còn có những đặc điểm riêng như sau: Một là, văn bản QPPL của HĐND và UBND mang tính quyền lực nhà nước tại địa phương. Văn bản QPPL của HĐND và UBND là một sự thể hiện quyền lực nhà nước tại địa phương, văn bản này có chứa các QPPL do cơ quan nhà nước có thẩm quyền đặt ra, thể hiện ý chí nhà nước trong điều chỉnh các quan hệ xã hội. Việc thực hiện những văn bản QPPL này được đảm bảo bằng sức mạnh cưỡng chế của nhà nước. Hai là, văn bản QPPL của HĐND và UBND mang tính cụ thể, thiết thực và kịp thời.
Hoạt động quản lý nhà nước tại các địa phương luôn phải đối mặt với những sự kiện, quan hệ xã hội mới phát sinh mà các cơ quan nhà nước cấp trên không thể kiểm soát hết được. Chính điều đó, HĐND và UBND cấp huyện dựa trên thẩm quyền quản lý kịp thời điều chỉnh những vấn đề xã hội nảy sinh tại địa phương mình, kịp thời đưa ra những biện pháp điều chỉnh phù hợp. Ba là, văn bản QPPL của HĐND và UBND có hiệu lực pháp luật không lâu dài. Với bản chất là ban hành các văn bản QPPL dựa trên Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên nên các văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện sẽ phụ thuộc vào hiệu lực của các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nếu các văn bản này bị sửa đổi, bổ sung thì các 11 văn bản ở địa phương cũng sẽ bị thay đổi theo, chúng không có sự độc lập về hiệu lực với các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.
Bốn là, văn bản QPPL của HĐND và UBND chỉ có hiệu lực trong phạm vi địa giới hành chính của địa phương. Văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện thì chỉ có thể áp dụng trong phạm vi địa giới hành chính cấp huyện và chúng không thể vượt ra ngoài phạm vi lãnh thổ hành chính đã được phân định. Năm là, văn bản QPPL của HĐND, UBND là sự cụ thể hóa các quy định của pháp luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Mỗi địa phương đều có đặc điểm riêng của vùng vì vậy không thể có một hệ thống pháp luật nào phù hợp được hoàn toàn với yêu cầu riêng của từng địa phương.
Chính vì vậy, để phù hợp với tình hình thực tế ở địa phương, trên cơ sở các quy định của cơ quan nhà nước ở trung ương, các cơ quan nhà nước ở cấp huyện sẽ ban hành văn bản QPPL để cụ thể hóa các quy định của pháp luật và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên vào từng hoàn cảnh, điều kiện, lĩnh vực, đặc điểm cụ thể ở địa phương mình. Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện Trước đây, theo quy định của Luật 2004, Luật 2008 thì hình thức văn bản QPPL của HĐND là Nghị quyết và UBND là quyết định, chỉ thị. Tuy nhiên, hiện nay với mục tiêu làm cho hệ thống văn bản pháp luật đơn giản, minh bạch, dễ tiếp cận, dễ áp dụng, đáp ứng yêu cầu trong cải cách hành chính Luật 2015 đã giảm được 05 hình thức văn bản, trong đó ở cấp chính quyền địa phương đã giảm đi ba hình thức đó là chỉ thị của UBND cấp tỉnh, chỉ thị của UBND cấp huyện và chỉ thị của UBND cấp xã. Do vậy, hiện nay theo Luật 2015 thì HĐND cấp huyện chỉ có hình thức là nghị quyết và UBND cấp huyện chỉ còn lại hình thức là quyết định.
Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp huyện Tính hợp hiến của văn bản QPPL của HĐND, UBND Hợp hiến là “đúng với quy định của hiến pháp”. Theo đó, tính hợp hiến của văn bản QPPL được hiểu là: mọi văn bản QPPL do HĐND, UBND các cấp ban hành phải phù hợp với Hiến pháp. Tại Điều 119 Hiến pháp năm 2013 có quy định “Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là luật cơ bản của nhà nước và có hiệu lực pháp lý cao nhất. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với hiến pháp”.
Vì là luật cơ bản của nhà nước nên ngôn ngữ của hiến pháp thường cô đọng, xúc tích, mang tính định hướng, quy định những nguyên tắc cơ bản về chế độ chính trị, kinh tế, văn hóa, giáo dục, khoa học, công nghệ, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước. Để đảm bảo nguyên tắc hiến pháp là luật cơ bản, có tính pháp lý cao nhất thì các văn bản pháp luật nói chung và văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện nói riêng khi ban hành phải phù hợp với hiến pháp. Tính hợp pháp đối với văn bản QPPL của HĐND, UBND Theo từ điển Tiếng Việt, hợp pháp là “đúng với pháp luật, không trái với pháp luật”. Tiêu chuẩn để đánh giá tính hợp pháp đối với của văn bản QPPL là văn bản phải được ban hành đúng thẩm quyền, đúng nội dung, đúng trình tự, thủ tục và hình thức, kỹ thuật trình bày tuân theo quy định của pháp luật.
Thứ nhất, tiêu chuẩn về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL Thẩm quyền ban hành văn bản QPPL được hiểu là giới hạn quyền lực do pháp luật quy định cho chủ thể ban hành văn bản QPPL để giải quyết những vấn đề thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Thẩm quyền ban hành văn bản QPPL bao gồm thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung. 13 Thẩm quyền hình thức được hiểu là quyền của chủ thể ban hành văn bản QPPL trong việc lựa chọn, sử dụng đúng tên loại văn bản QPPL theo quy định pháp luật. Như phân tích trên thì hiện nay hình thức ban hành văn bản QPPL của HĐND là Nghị quyết; UBND là quyết định.