MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài luận án Đẩy mạnh kiểm toán hoạt động (KTHĐ) là rất cần thiết đối với kiểm toán Nhà nước (KTNN) trong thực tiễn và phù hợp với xu thế kiểm toán trên thế giới. Điều này đã được khẳng định trong Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2020 đã được Ủy ban Thường vụ Quốc hội phê chuẩn tại Nghị quyết số 927/2010/UBTVQH12 ngày 19/4/2010 “Nâng cao năng lực hoạt động, hiệu lực pháp lý, chất lượng và hiệu quả hoạt động của KTNN như một công cụ hữu hiệu của Nhà nước trong kiểm tra giám sát quản lý và sử dụng ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước; xây dựng KTNN có trình độ chuyên nghiệp cao, từng bước hiện đại, trở thành cơ quan kiểm tra tài chính công có trách nhiệm và uy tín, đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, phù hợp với thông lệ và chuẩn mực quốc tế” [21, tr. Hơn nữa, hoạt động kiểm toán chi tiêu từ nguồn vốn NSNN của KTNN còn phục vụ các cơ quan có thẩm quyền, các đơn vị và công chúng trong công tác điều hành quản lý chi NSNN hợp lý, hiệu quả, chống thất thoát lãng phí, phát hiện và ngăn chặn hành vi vi phạm pháp luật.
Do đó, việc thực hiện KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ có ý nghĩa quan trọng trong kiểm toán NSNN (NSNN) phục vụ hoạt động đắc lực của Quốc hội, Chính phủ trong thực hiện chức năng giám sát và quyết định phân bổ nguồn lực cho chi tiêu từ nguồn vốn NSNN. Thực tế, tại KTNN kiểm toán hoạt động đã được nâng tầm như là một loại hình kiểm toán độc lập trong hoạt động của KTNN. Tuy nhiên, vì ra đời muộn hơn các loại hình kiểm toán khác nên tiêu chí, nội dung, quy trình KTHĐ còn mang tính tổng quát, chưa có các hướng dẫn chi tiết cụ thể cho KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN. Chính vì vậy, việc áp dụng các chuẩn mực, quy trình kiểm toán vào thực tiễn KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN chưa hiệu quả cao, mang tính tự phát và chịu tác động từ năng lực thực tế của kiểm toán viên (KTV) được giao nhiệm vụ kiểm toán.
Bên cạnh đó, sự đòi hỏi của công chúng về công khai thông tin số liệu kiểm toán về hiệu quả quản lý chi NSNN của các Bộ ngành. Dù đã công khai trong nhiều nghiên cứu và báo cáo nhưng với mức độ đánh giá chi tiêu từ nguồn vốn NSNN còn khác nhau, lượng thông tin cung cấp còn hạn chế, chưa đồng nhất do dựa trên nhiều nguồn cung cấp tư liệu, số liệu khác nhau. Mặt khác, do sự thiếu 2 minh bạch, thiếu trách nhiệm giải trình, thiếu thông tin đáng tin cậy từ phía Nhà nước và các cơ quan giám sát vấn đề này. KTHĐ là một trong các công cụ hữu hiệu để đáp ứng cung cấp thông tin khách quan, toàn diện và mang lại lợi ích cho công chúng, cho cơ quan chức năng và cho người dân trong việc thực hiện quyền giám sát của mình đối với tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực việc thực hiện chính sách, Nghị quyết của Quốc hội, CP về một nền hành chính hiệu quả.
Trong thời gian qua, lý luận về KTHĐ trong đó có KTHĐ chi tiêu từ nguồn vốn NSNN đang được các nhà khoa học quan tâm nhưng chưa có nhiều công trình nghiên cứu và cũng còn có nhiều quan điểm tranh luận cần tiếp tục nghiên cứu là sáng rõ. Mặt khác, để đáp ứng nhu cầu thực tiễn và phù hợp với xu thế phát triển của nhiều cơ quan kiểm toán tối cao trên thế giới; đẩy mạnh KTHĐ là một trong những vấn đề quan trọng và rất cần thiết đối với KTNN. Để góp phần nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng tiền, tài sản của Nhà nước một cách minh bạch, bền vững, góp phần nâng cao kinh tế, hiệu lực và hiệu quả chi tiêu ngân sách thì vai trò của kiểm toán chi tiêu ngân sách do KTNN thực hiện với tư cách là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính Nhà nước càng trở nên cấp thiết trong giai đoạn hiện nay. Hơn nữa, tổng chi ngân sách đều tăng qua từng năm, quy mô chi ngân sách năm sau cao hơn năm trước.
Đối với chi tiêu thường xuyên Ngân sách, tốc độ tăng chi thường xuyên giai đoạn 2011-2016 bình quân là 17%/năm. Trong đó chiếm tỷ trọng lớn nhất là cho giáo dục và dạy nghề chiếm khoản 38%, chi quản lý hành chính chiếm 23%, chi sự nghiệp y tế chiếm 12%. Trong giai đoạn 2011-2016, tỷ trọng chi đầu tư phát triển bố trí trong dự toán tổng chi NSNN bình quân khoản 18%. Như vậy, chi tiêu ngân sách ở Việt Nam liên tục ở mức cao gây thâm hụt Ngân sách, đe dọa đến tính bền vững của NSNN.
Trong bối cảnh tình hình kinh tế đang gặp rất nhiều khó khăn, nguồn thu ngân sách bị thu hẹp, với quyết tâm nâng cao chất lượng và hiệu quả đầu tư từ nguồn vốn NSNN, thực hiện chỉ đạo của Quốc hội, KTNN cần thực hiện kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách nhằm đưa ra các kiến nghị cải thiện thực trạng hiện nay. Theo thống kê của Bộ Tài chính, năm 2016, đã có 1.968 dự án (sử dụng nguồn vốn NSNN) hoãn khởi công, ngừng triển khai và giãn tiến độ thực hiện trong kế hoạch, với tổng số vốn là 5. Năm 2017, tổng chi đầu tư phát triển đạt 78.975 tỷ đồng, bằng 70% dự toán, 3 tăng 8,8% so với năm 2016. Số dự án hoàn thành được duyệt quyết toán là 16.883 dự án, với số vốn là 30.
Năm 2016, khối lượng thực hiện vốn đầu tư từ NSNN đạt trên 106,12 tỷ đồng, bằng 82,7% kế hoạch năm, cùng với đó công tác đấu thầu trong đầu tư xây dựng được thực hiện nghiêm túc, góp phần tiết kiệm 1.762,61 tỷ đồng, trong đó khối các cơ quan trung ương là 455,74 tỷ đồng và các tỉnh, thành phố là 1. Do vậy, nghiên cứu đề tài “Kiểm toán hoạt động đối với chi tiêu từ nguồn vốn NSNN tại các Bộ” là một yêu cầu của lý luận và thực tiễn kiểm toán và phù hợp với định hướng đẩy mạnh KTHĐ trong chiến lược phát triển của KTNN đến năm 2020. Mặt khác, nghiên cứu KTHĐ trong lĩnh vực chi tiêu ngân sách còn giúp các cơ quan chức năng có biện pháp củng cố bền vững tài khóa, cơ cấu chi tiêu từ nguồn vốn ngân sách hợp lý, phân bổ ngân sách chi thường xuyên và chi đầu tư đúng mục đích… nâng cao vai trò và vị thế của KTNN, đáp ứng sự kỳ vọng của Quốc hội, Chính phủ và nhân dân.Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án Có rất nhiều nghiên cứu trong và ngoài nước về KTHĐ trên các hoạt động khác nhau. Nghiên cứu sinh (NCS) đã nghiên cứu tổng quan về các công trình nghiên cứu có liên quan đến luận án.
Ngoài các giáo trình, sách chuyên khảo, tài liệu về hệ thống chuẩn mực kiểm toán Nhà nước cung cấp các kiến thức nền tảng về KTHĐ được thực hiện bởi Kiểm toán nội bộ, KTNN. Còn có các nghiên cứu về xây dựng nội dung, tiêu chí, quy trình và phương pháp KTHĐ một chương trình, vấn đề kiểm toán hoạt động cụ thể. Để làm rõ tình hình nghiên cứu trước đó đã đạt được, những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu, tác giả khái quát hóa các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài theo nhóm và được trình bày chi tiết sau đây: 2. Các nghiên cứu về tiêu chí đánh giá trong kiểm toán hoạt động Trong thời gian qua, chưa có nhiều nghiên cứu độc lập về tiêu chí kiểm toán.
Các nghiên cứu về tiêu chí kiểm toán cho KTHĐ ở khu vực công chủ yếu ở các nghiên cứu nước ngoài. Các nghiên cứu trong nước chưa có nhiều, đa phần là các bài báo và tham luận hội thảo. - Nghiên cứu của tác giả Chapmam (2007): “Emerging Issues and Globai Challenges in Public Sector Audit in the 21st Century” nhấn mạnh tính kinh tế có 4 quan hệ với tính hiệu quả khi kiểm toán ở các đơn vị công. Do đó, rất khó để phân biệt mục tiêu kinh tế với mục tiêu hiệu quả do có sự phụ thuộc lẫn nhau giữa 2 mục tiêu này.
Mặt khác, kiểm toán giá trị đồng tiền (kiểm toán 3Es) không được thực hiện thường xuyên. Kiểm toán trong khu vực công vẫn chủ yếu thực hiện kiểm toán báo cáo tài chính (KTBCTC) và kiểm toán tuân thủ (KTTT). Kết quả nghiên cứu cũng chỉ ra cách tiếp cận mới về xây dựng các tiêu chí trong kiểm toán giá trị đồng tiền ở khu vực công. - Nghiên cứu của tác giả Colin Sutherland (2008): “40 năm phát triển kiểm toán hoạt động” chỉ ra rằng KTHĐ ở những thời kỳ bắt đầu chỉ dừng lại ở hai tiêu chí đánh giá là tính tiết kiệm và hiệu quả của những con tàu trở dầu ở Anh.
Sau đó, vào những năm 1970, khi hoạt động quản lý phát triển thì thì KTHĐ bắt đầu chú ý đến tiêu chí hiệu lực. - Nghiên cứu của tác giả Pendlebury (2008): “UK Auditors’ attitudes to Effectiveness Auditing” tính hiệu lực liên quan đến sự thành công, mức độ kết quả đạt được, mục tiêu mong muốn của đơn vị công. KTHĐ được xem xét với việc xác định hiệu quả của đơn vị, xác định hoạt động có tác động đến cải thiện trách nhiệm giải trình của đơn vị. Nghiên cứu cũng xem xét đến mối quan hệ của tiêu chí hiệu lực với tiêu chí hiệu quả và kinh tế.
Đồng thời chỉ ra bài học kinh nghiệm của kiểm toán nhà nước Vương quốc Anh về các chỉ dẫn để xây dựng tiêu chí hiệu lực theo đúng mục tiêu. - Nghiên cứu của Adams thực hiện năm 2011 về: “đánh giá mối quan hệ giữa hiệu quả và hiệu lực của KTHĐ tại khu vực công ở Australia” đã chỉ ra sự thay đổi đáng kể đó là chuyển dần từ kiểm toán báo cáo tài chính (KTBCTC) sang kiểm toán hoạt động do các nhà quản lý cần nhiều thông tin hơn để để đánh giá chất lượng hoạt động. Vì vậy, cần phải có các tiêu chí để đánh giá về hiệu quả và hiệu lực, xác định tính kinh tế của hoạt động, từ đó đưa ra kiến nghị đề cải thiện hoạt động của khu vực công trong môi trường kinh doanh nhiều biến động và rủi ro. - Đề tài nghiên cứu khoa học của KTNN do Ngô Văn Quý làm chủ nhiệm (2015): “Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng tiêu chí đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong KTHĐ đầu tư dự án công”.