Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT THỦ TỤC HÀNH CHÍNH 1. Cơ sở lý luận chung về thủ tục hành chính 1. Khái niệm về thủ tục hành chính Theo cuốn Đại từ điển tiếng Việt, NXB Đại học quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh thủ tục là những việc cụ thể phải làm theo một trật tự quy định để tiến hành một công việc có tính chất chính thức. Cuốn từ điển chính tả Tiếng việt, NXB Từ điển Bách khoa thủ tục là thứ tự và cách thức làm việc theo một lề lối đã được quy định [34, tr.
Từ điển Hán Việt, NXB Khoa học xã hội của Giáo sư Đào Duy Anh quan niệm rằng thủ tục là các trình tự và phương pháp làm việc [35, tr. Với những quan niệm trên cho thấy thủ tục là hoạt động được thực hiện theo trình tự trước sau và cách thức từng bước với những quy định chặt chẽ, thống nhất; hay nói cách khác trình tự được xem là yếu tố quan trọng, không thể thiếu của thủ tục nói chung và TTHC nói riêng. Theo quy định của pháp luật và thực tiễn quản lý nhà nước ở nước ta, hoạt động chấp hành và điều hành (gọi là hoạt động hành pháp) của các cơ quan hành chính nhà nước được thực hiện phải tuân thủ theo pháp luật, theo quy định trình tự về thời gian và cách sử dụng thẩm quyền của từng cơ quan để giải quyết những công việc được giao nhằm đạt được mục tiêu quản lý đề ra. Đó là những thủ tục quản lý hành chính nhà nước, được gọi là TTHC.
Cuốn Đại từ điển tiếng việt của NXB Văn hóa thông tin năm 1998, TTHC là cách thức tiến hành một công việc với nội dung và trình tự nhất định theo quy định của cơ quan nhà nước. Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam của Đại học Luật Hà Nội quan niệm: “thủ tục hành chính là cách thức tổ chức thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước được quy định trong các quy phạm pháp luật hành chính, bao gồm trình tự, nội dung, mục 9 Stt. Do an đích, cách thức tiến hành các hoạt động cụ thể trong quá trình giải quyết các công việc của quản lý hành chính nhà nước” [10, tr. Tại Khoản 1 Điều 1 Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 của Chính phủ về kiểm soát TTHC quy định “TTHC là trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức”.
Quy định nêu trên có tính khái quát cao về TTHC. Từ định nghĩa có tính khái quát đó, Khoản 2 Điều 8 Nghị định số 63/2010/NĐ-CP quy định một TTHC phải có 08 bộ phận tạo thành bắt buộc, gồm: Tên thủ tục; hồ sơ của thủ tục; trình tự thực hiện; cách thức thực hiện; thời hạn giải quyết; đối tượng thực hiện; cơ quan có thẩm quyền giải quyết; kết quả của thủ tục và 03 bộ phận tạo thành không bắt buộc gồm: yêu cầu, điều kiện; mẫu đơn, tờ khai; phí, lệ phí. Từ các khái niệm trên, có thể nhận thấy rằng TTHC là trình tự và cách thức do văn bản QPPL quy định để các cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền hành chính thực hiện những hoạt động cụ thể trong quá trình quản lý hành chính nhà nước, cung cấp dịch vụ công và thực hiện các giao dịch hành chính trong mối quan hệ nội bộ hành chính và mối quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước với tổ chức, công dân nhằm đảm bảo tính công bằng, nghiêm minh trong xã hội khi thực thi pháp luật. Về mặt lý luận, TTHC có những đặc trưng cơ bản sau: - Phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định trên cơ sở bảo đảm tính liên thông giữa các TTHC liên quan; quy định về trình tự về thời gian, về không gian, là cách thức giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền trong mối quan hệ nội bộ của hành chính và giữa các cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức, cá nhân.
Do an - TTHC là công cụ pháp lý quan trọng để các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền hành chính thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm được giao một cách thống nhất, thông suốt, công khai, minh bạch và hiệu quả. Với ý nghĩa đó, có thể khẳng định TTHC là công cụ thực hiện quyền hành pháp, công cụ để quản lý, điều hành, bảo đảm cho nền hành chính thực sự trong sạch, dân chủ, thống nhất và hiện đại. - TTHC còn là công cụ để các tổ chức, cá nhân trong đó có doanh nghiệp thực hiện các giao dịch hành chính, tham gia tích cực vào các quan hệ pháp luật nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Đặc điểm của thủ tục hành chính Trong nền hành chính nhà nước, TTHC là công cụ không thể thiếu để các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng quản lý.
Xuất phát từ sự phong phú và tính chất đa dạng của hoạt động quản lý hành chính nhà nước, TTHC có những đặc điểm khác biệt so với thủ tục của hoạt động lập pháp và tư pháp. Một là, TTHC được điều chỉnh bằng các quy phạm TTHC, được pháp luật hành chính quy định cụ thể và có tính bắt buộc chung để điều chỉnh các quan hệ pháp luật phát sinh trong quá trình quản lý hành chính, phục vụ cho công tác quản lý nhà nước, tạo môi trường thuận lợi và bảo đảm an ninh, an toàn cho các giao dịch hành chính, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân. Hai là, TTHC diễn ra theo trật tự các bước nhất định, là trình tự thực hiện thẩm quyền trong quản lý hành chính nhà nước: lĩnh vực chấp hành và điều hành. Mọi hoạt động trong quản lý hành chính nhà nước phải được trật tự hóa, nghĩa là phải tiến hành theo những thủ tục nhất định.
Các TTHC được ban hành trong các văn bản luật và dưới luật (nghị định của Chính phủ) nên có tính pháp quy rất cao. Người dân và tổ chức khi có yêu cầu giải quyết 11 Stt. Do an TTHC phải tuân thủ trình, tự thủ tục được quy định cụ thể trong TTHC; các cơ quan nhà nước chỉ tiếp nhận và giải quyết TTHC khi đáp ứng đầy đủ yêu cầu, giấy tờ cần thiết của TTHC. Ba là, TTHC được thực hiện bởi các chủ thể quản lý hành chính nhà nước.
Chủ thể quản lý hành chính nhà nước bao gồm các cơ quan nhà nước, cá nhân được nhà nước trao quyền, trong đó, chủ thể quan trọng nhất phải kể đến là các cơ quan hành chính nhà nước và cán bộ, công chức trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước. Những chủ thể này có trách nhiệm, chức năng tiếp nhận và giải quyết TTHC; nhân danh nhà nước để áp đặt ý chí của mình lên đối tượng bị quản lý. Bốn là, tính đa dạng và phức tạp của TTHC. Sự đa dạng và phức tạp được quy định bởi hoạt động quản lý nhà nước, là hoạt động diễn ra ở hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội và bộ máy hành chính bao gồm rất nhiều cơ quan từ trung ương đến địa phương.
Ngoài ra, sự đa dạng và phức tạp biểu hiện qua những vấn đề sau. - TTHC là tổng thể các hành động diễn ra theo trình tự, do nhiều cơ quan và người có thẩm quyền được pháp luật quy định thực hiện; hơn nữa nền hành chính của nước ta hiện nay đang chuyển từ hành chính cai quản sang hành chính phục vụ, từ quản lý tập trung sang cơ chế thị trường làm cho hoạt động quản lý hành chính đa dạng về nội dung và phong phú về hình thức, biện pháp điều này đã tác động mạnh mẽ vào TTHC. - Đối tượng của TTHC rất rộng và đa dạng, bao gồm nhiều mối quan hệ, nhiều loại vấn đề, vụ việc khác nhau. Có những công việc phải thực hiện nhanh gọn, nhưng cũng có những công việc quan trọng, phải thực hiện giải quyết qua nhiều khâu, với nhiều loại giấy tờ khác nhau; chính vì vậy sẽ có những TTHC đơn giản, nhưng cũng có những TTHC phức tạp, có tính chất chuyên biệt, chuyên ngành.
Vì vậy, trong hoạt động quản lý hành chính nhà 12 Stt. Do an nước không thể có một TTHC duy nhất mà phải có nhiều TTHC khác nhau, phù hợp với từng lĩnh vực hoạt động và từng đối tượng điểu chỉnh cụ thể. Đồng thời trong xu thế hội nhập, toàn cầu hóa hiện nay việc quy định TTHC, nhất là TTHC liên quan đến vấn đề về thu hút đầu tư nước ngoài thì việc quy định TTHC đòi hỏi phải đảm bảo tính linh hoạt, phù hợp với thông lệ quốc tế. - TTHC được thực hiện chủ yếu tại công sở nhà nước, nên gắn liền với công tác văn thư với việc tổ chức ban hành, sử dụng và quản lý văn bản của các cơ quan nhà nước.
Vì vậy trên thực tế, phương tiện phục vụ cho việc thực hiện TTHC rất đa dạng và linh hoạt. Phân loại thủ tục hành chính Việc phân loại TTHC sẽ giúp cho việc xây dựng và áp dụng TTHC một cách hiệu quả, giúp nhà quản lý xác định được tính đặc thù của từng lĩnh vực trên cơ sở đó đề xuất xây dựng TTHC phù hợp, cần thiết để thực hiện tốt mục tiêu quản lý. Việc phân loại TTHC được xác định trên những tiêu chí cơ bản. Thứ nhất, theo đối tượng quản lý hành chính nhà nước Sự phân loại này giúp xác định được tính đặc thù của lĩnh vực quản lý làm cơ sở xây dựng những TTHC cần thiết và đúng thẩm quyền nhằm đáp ứng mục tiêu quản lý, đồng thời có thể xác định TTHC phù hợp cho từng lĩnh vực quản lý nhà nước và theo cơ cấu chức năng của bộ máy quản lý nhà nước hiện hành như thủ tục trong lĩnh vực tư pháp, thủ tục trong lĩnh vực đầu tư, thủ tục trong lĩnh vực xây dựng, thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thủ tục về hộ tịch, quốc tịch,.
Thứ hai, theo công việc của cơ quan nhà nước Việc phân loại TTHC theo tiêu chí này gắn liền với hoạt động cụ thể của các cơ quan, phản ánh tính đặc thù trong quá trình vận dụng các thủ tục đó vào thực tiễn, bao gồm các TTHC. - Thủ tục thông qua và ban hành văn bản trong các cơ quan. Do an - Thủ tục kiểm tra công việc được giao. - Thủ tục tuyển dụng cán bộ quản lý, tuyển dụng cán bộ kỹ thuật, thủ tục tuyển dụng nhân viên.