Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 1. Các công trình nghiên cứu ở nước ngoài. Do thể chế chính trị, tổ chức bộ máy nhà nước ở mỗi quốc gia khác nhau, dẫn đến sự phân cấp và cơ chế quản lý tài chính - ngân sách của chính quyền địa phương là khác nhau. Tác giả chưa thấy công trình nghiên cứu của nước ngoài về cơ chế tự chủ cho chính quyền cơ sở hay một đơn vị cụ thể.
Các nghiên cứu có đề cập đến phương thức quản lý mới, tự chủ tài chính tại các địa phương; Đó là, quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra tiếp cận từ nghiên cứu mô hình quản lý công mới. Những nghiên cứu này không trực tiếp liên quan đến đề tài luận án của tác giả nhưng có giá trị trong nghiên cứu, thay đổi cơ chế quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra và cơ chế tự chủ về KPQLHC đối với chính quyền cấp xã tại Việt Nam. Nhóm thứ nhất: các công trình nghiên cứu liên quan đến vấn đề quản lý công mới. Trong những thập niên gần đây, quản lý công là chủ đề được thảo luận nhiều trong các nghiên cứu cả về lý thuyết và thực tiễn.
Với quan điểm cho rằng mô hình tổ chức và cung cấp dịch vụ công truyền thống với đặc điểm mang tính độc quyền, tính tập trung cao, quan liêu máy móc với quá nhiều quy định chỉ mang lại hiệu quả thấp, chi phí cao và không đáp ứng được yêu cầu phát triển, thì mô hình quản lý công mới ra đời mang đến một nền hành chính gọn nhẹ hơn, với cơ cấu tổ chức đơn giản hơn. Với mô hình này, các nhà quản lý sẽ được trao thêm quyền chủ động, sáng tạo hơn, các tổ chức cung cấp dịch vụ dưới áp lực cạnh tranh sẽ phải đảm bảo chất lượng. Thuật ngữ “Quản lý công mới” được tác giả Christopher Hood sử dụng lần đầu tiên vào năm 1991 trong hàng loạt bài viết của ông. Cụ thể, dựa trên các nội dung về quản lý công, C.
Hood chỉ ra quản lý công mới có 7 đặc điểm như sau: luan an 8 (1) Giảm chi phí trực tiếp trong khu vực công và tăng cường kỷ luật lao động nhằm cải thiện việc sử dụng nguồn lực; (2) Áp dụng thực tiễn quản lý của khu vực tư nhằm tăng cường sự linh hoạt trong việc ra quyết định; (3) Cạnh tranh trong khu vực công (thông qua hợp đồng ngắn hạn và thông qua đấu thầu). Đây chính là yếu tố cơ bản để giảm chi phí và cải thiện chất lượng hoạt động; (4) Phân quyền quản lý, trao quyền cho các tổ chức để quản lý hiệu quả hơn và tăng tính cạnh tranh giữa chúng; (5) Chuyển từ kiểm soát đầu vào sang kiểm soát đầu ra, nhấn mạnh đến kết quả hơn là quá trình; (6) Các chuẩn mực trong thực thi công vụ rất rõ ràng, đánh giá thực thi công vụ được thực hiện, vì trách nhiệm trong công vụ đòi hỏi phải xác định rõ ràng mục tiêu hay kết quả cần phải đạt được của cá nhân và tổ chức và hiệu quả đòi hỏi phải quan tâm đến mục tiêu và quản lý theo định hướng kết quả hoặc theo mục; (7) Nhà quản lý được trao quyền để quản lý các công việc của tổ chức, vì trách nhiệm đòi hỏi nhiệm vụ rõ ràng và không lạm dụng quyền lực. Mối quan tâm lớn nhất là thực thi công vụ và minh bạch; - Ở một góc độ khác, M. Shand (1995) lại cho rằng với tư cách là phương pháp quản lý, quản lý công mới có các đặc điểm: (i) Là phương pháp quyết sách nhấn mạnh tới hiệu quả, kết quả và chất lượng phục vụ; (ii) Thực hiện phân quyền để tăng cường sự thích ứng thay thế cho cơ cấu tổ chức mang nặng tính đẳng cấp và sự tập trung cao độ về quyền lực; (iii) Có thể tìm sự linh hoạt về phương pháp cung ứng các sản phẩm công để thay thế cho sự cung ứng mang tính trực tiếp, từ đó giúp tiết kiệm chi phí và nâng cao hiệu quả chính sách; (iv) Quan tâm tới sự tương ứng giữa quyền lực và trách nhiệm, coi đây là mắt khâu then chốt để nâng cao hiệu suất; (v) Tạo môi trường cạnh tranh luan an 9 trong nội bộ khu vực công và giữa các đơn vị trong khu vực công; (vi) Tăng cường năng lực quyết sách chiến lược của trung ương, đảm bảo tính nhanh chóng và linh hoạt trong việc ứng phó với sự thay đổi của môi trường với chi phí thấp nhất; (vii) Thông qua việc thực hiện chế độ báo về kết quả và chi phí để nâng cao tinh thần trách nhiệm và độ minh bạch.
- Có thể nói, mô hình quản lý công mới mang đến một bộ máy hành chính gọn nhẹ, đơn giản hơn, các nhà quản lý công mới được trao quyền nhiều hơn, tự chủ hơn. Các đặc trưng chủ yếu của quản lý công mới thể hiện trên các phương diện: (i) Sự điều tiết vĩ mô của chính phủ thay thế cho việc chính phủ trực tiếp cung cấp sự phục vụ công; (ii) Sự linh hoạt và đơn giản hóa trình tự của các quyết sách công; (iii) Tiết kiệm chi tiêu công để phục vụ cho thực tiễn đổi mới; (iv) Phi tập trung hóa quyền lực công, thực hiện tách rời giữa việc hoạch định chính sách với việc thực hiện chính sách; (v) Thực hiện tư hữu hóa để tăng cường tính cạnh tranh; (vi) Đề cao phong cách lãnh đạo linh hoạt và coi trọng quy trình quản lý nhân sự; (vii) Đi liền với việc mở rộng quyền quyết sách, quyền quản lý cần phải tăng cường chế độ trách nhiệm công của đội ngũ cán bộ công chức (Cary Aobai Si Panu, 1998). - Về cơ bản, điểm mấu chốt của mô hình quản lý công mới, cho dù được thực hiện ở quốc gia nào đều tập trung vào vấn đề cốt lõi là coi trọng hiệu suất trong một môi trường phi tập trung hóa khu vực công (David; Mathiasen và ZhangQingdong, 2011); Tập trung quản lý, đánh giá kết quả thông qua các chỉ số đo lường kết quả. Theo đó các cách thức và thời điểm đo lường kết quả, thông tin và giải thích về các kết quả, các hành vi sai lầm,cách thức cải thiện quản lý kết quả thực thi được trình bày rõ ràng (Karen Fryer, Jiju Antony, Susan Ogden, 2009); đặc biệt quan tâm tới tính hiệu quả trong cung cấp, sự phục vụ trực tiếp của các đơn vị khu vực công, bao gồm việc hình thành môi trường cạnh tranh trong nội bộ khu vực công và giữa các đơn vị trong khu vực công; sử dụng mô thức phân quyền để tăng tính thích ứng, thay thế cho cơ cấu cấp bậc có sự tập luan an 10 quyền cao độ, đồng thời tìm kiếm một phương án linh hoạt và khả thi để có thể mang lại hiệu quả cao trong thực hiện chính sách; Để tăng cường năng lực chỉ đạo phát triển, chính phủ cần phải nâng cao năng lực chiến lược trong ứng phó với sự thay đổi của hoàn cảnh, cũng như năng lực kịp thời hành động để đáp ứng tốt nhu cầu và lợi ích của công chúng với chi phí thấp nhất (David; Mathiasen; Zhang Qingdong, 2011).
Nhóm thứ hai: các công trình nghiên cứu về quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra. Ngân sách là công cụ kết nối giữa kết quả công việc thực hiện với các nguồn lực đã phân bổ cho chúng. Trong khu vực công, ngân sách là sự kết nối chặt chẽ giữa người dân - người nộp thuế với các tổ chức công - người sử dụng công quĩ. Cùng với tiến trình cải cách về nội dung, phương thức của quản lý công, quản lý ngân sách trong khu vực công cũng có nhiều thay đổi tương ứng .Hiện nay, các cách thức quản lý ngân sách trong khu vực công bao gồm: (i) ngân sách truyền thống hay ngân sách theo dòng, mục - (Line- Item budgeting) được sử dụng phổ biến ở các nước đang phát triển; (ii) quản lý ngân sách theo kế hoạch và chương trình - (Planning and Programming Budgeting System) được phát triển vào những năm 1960; (iii) quản lý ngân sách dựa trên cơ sở 0 - (Zero - Based Budgeting) được phát triển vào những năm 1970; và (iv) quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra - (Performance Based Budgeting) được phát triển từ những năm 1990.
Đặc điểm nổi bật của ngân sách truyền thống là thiết lập một hệ thống các định mức (các giới hạn) cho việc phân bổ và chi tiêu ngân sách, đồng thời đảm bảo các đơn vị sử dụng ngân sách không được vượt quá định mức hay giới hạn chi tiêu nêu trên. Giả định cơ bản của mô hình ngân sách truyền thống là việc kiểm soát mức phân bổ và mức chi tiêu sẽ có thể tăng hiệu quả. Do đó, sức mạnh của ngân sách truyền thống là kiểm soát chặt chẽ chi tiêu thông qua các chi tiết đặc điểm kỹ thuật đầu vào. Một đặc điểm khác của ngân sách truyền luan an 11 thống là cơ chế "gia tăng": các khoản mục ngân sách của năm tiếp theo được xác định bằng cách thêm hoặc bớtvới một biên độ nhất định so với ngân sách của năm trước (Shah và Shen, 2007).
De Wallvà cộng sự (2011) đã tóm tắt một số hạn chế của việc quản lý ngân sách truyền thống như sau: - Tạo ra tính không kiểm soát và không đoán trước được của ngân sách; - Gia tăng ngân sách mà không có sự liên kết với chiến lược của tổ chức; - Tập trung vào đầu vào mà không tập trung vào đầu ra và kết quả; - Tầm nhìn ngân sách ngắn hạn - Thường gây lãng phí do không có động cơ về hiệu quả - Hạch toán dựa trên tiền mặt nên dẫn đến quản lý tài sản kém - Hạn chế về thông tin chi phí, đầu ra và kết quả; Nói một cách vắn tắt, cách thức quản lý ngân sách truyền thống sẽ không đáp ứng được yêu cầu về hiệu suất và hiệu quả của khu vực công - Mô hình ngân sách theo kế hoạch và chương trình ra đời đã khắc phục sự thiếu kết nối hợp lý giữa số tiền ngân sách với kết quả hay mục tiêu cần thực hiện - nhược điểm nổi bật của ngân sách truyền thống. Trong ngân sách theo kế hoạch và chương trình, sự thay đổi chủ yếu ở khâu chuẩn bị các kế hoạch và chương trình, trong đó lợi ích của việc chi tiêu ngân sách được xem xét từ tác động của nó đến môi trường, trong cả ngắn hạn và dài hạn (Diamond, 2003) - Mô hình phát triển tiếp theo là mô hình ngân sách dựa trên cơ sở 0 - là hệ thống ngân sách được ước tính trực tiếp theo các hoạt động trong năm, không dựa trên những gì đã được thực hiện trong quá khứ.