Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ chuyên ngành Tài chính – Ngân hàng (Mã số: 9.01) với đề tài "Hoàn thiện cơ chế tự chủ về kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã tại các tỉnh đồng bằng sông Hồng" được thực hiện bởi nghiên cứu sinh Nguyễn Thị Thu Hương dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS Nguyễn Trọng Cơ tại Học viện Hậu cần, Bộ Quốc phòng (Hà Nội, 2019).

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính (KPQLHC) đối với chính quyền cấp xã là một nội dung trọng tâm trong cải cách quản lý tài chính công tại Việt Nam. Quá trình giao quyền tự chủ KPQLHC cho cấp cơ sở được xác lập qua Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 và hoàn thiện rõ nét từ năm 2014 theo Nghị định số 117/2013/NĐ-CP ngày 07/10/2013 của Chính phủ. Đồng thời, Luật Ngân sách nhà nước (NSNN) năm 2015 quy định quản lý ngân sách theo kết quả thực hiện nhiệm vụ (Khoản 15, Điều 25) cùng trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách (Khoản 1, Điều 61).

Mặc dù quy định bắt buộc áp dụng từ năm 2014, thực tiễn triển khai tại chính quyền cấp xã vùng đồng bằng sông Hồng (ĐBSH) gặp nhiều vướng mắc và diễn ra chậm chạp. Dữ liệu từ Bộ Tài chính năm 2008 cho thấy chỉ có Thành phố Hồ Chí Minh và Bình Dương thực hiện giao tự chủ cho 100% xã, phường; một số tỉnh thực hiện thí điểm ở mức độ hạn chế (Hà Giang 18 xã, Lâm Đồng 59/145 xã đạt 37%, Đà Nẵng 6/56 xã đạt 10,7%, Long An 30%), trong khi hầu hết các tỉnh ĐBSH chưa triển khai. Tác giả chỉ ra các nguyên nhân dẫn đến sự chậm trễ này:

  • Thiếu quy trình hướng dẫn cụ thể việc thực hiện cơ chế tự chủ tại cấp xã.
  • Chưa xây dựng được tiêu chí đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ của chính quyền cấp xã và đội ngũ cán bộ, công chức (CBCC) xã; quy chế chi tiêu nội bộ còn mang tính hình thức.
  • Lãnh đạo cấp xã chưa phát huy được tính chủ động trong quản lý tài chính – ngân sách.
  • Bộ máy chính quyền cơ sở còn thụ động trong việc kiện toàn tổ chức, phân công và sắp xếp nhân sự.

Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích của luận án là xây dựng các giải pháp có cơ sở khoa học và thực tiễn nhằm hoàn thiện cơ chế tự chủ KPQLHC đối với chính quyền cấp xã các tỉnh ĐBSH nói riêng và Việt Nam nói chung, đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả, linh hoạt, công bằng và trách nhiệm giải trình.

Nhiệm vụ nghiên cứu được xác định gồm 4 nội dung:

  1. Tổng quan các công trình khoa học có liên quan; hệ thống hóa lý luận về chính quyền cấp xã, quản lý ngân sách xã và cơ chế tự chủ KPQLHC cấp xã.
  2. Phân tích thực trạng cơ chế tự chủ KPQLHC tại chính quyền cấp xã các tỉnh ĐBSH; đánh giá mức độ hoàn thiện của cơ chế, xác định kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân.
  3. Đề xuất các giải pháp hoàn thiện cơ chế tự chủ KPQLHC cấp xã giai đoạn 2020–2025 tại các tỉnh ĐBSH nhằm quản lý và sử dụng hiệu quả nguồn lực tài chính.
  4. Đưa ra các kiến nghị đối với các cơ quan hữu quan ở trung ương và địa phương để bảo đảm điều kiện thực thi các giải pháp.

Câu hỏi nghiên cứu

Luận án trả lời 4 câu hỏi nghiên cứu:

  • Câu hỏi 1: Cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính là gì? Nội dung của cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính?
  • Câu hỏi 2: Các tiêu chí cần thiết để đánh giá mức độ hoàn thiện cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính?
  • Câu hỏi 3: Tại sao chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng còn khó khăn khi triển khai cơ chế tự chủ KPQLHC?
  • Câu hỏi 4: Làm thế nào để chính quyền cấp xã thực hiện được cơ chế tự chủ KPQLHC?

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Cơ sở lý luận và thực trạng cơ chế tự chủ KPQLHC, quá trình triển khai cơ chế này đối với chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng.
  • Phạm vi không gian: Chính quyền cấp xã (xã, phường, thị trấn) tại 10 tỉnh ĐBSH theo quy định tại Nghị định số 130/2005/NĐ-CP và Nghị định số 117/2013/NĐ-CP. Khảo sát thực tế được thực hiện chuyên sâu tại 500 xã, phường, thị trấn thuộc 04 tỉnh, thành phố đại diện: Hà Nội, Hải Dương, Vĩnh Phúc, Hà Nam.
  • Phạm vi thời gian: Số liệu thực trạng thu thập trong 5 năm từ 2014 đến 2018; các giải pháp định hướng áp dụng cho giai đoạn 2020–2025 và những năm tiếp theo.
  • Phạm vi nội dung: Làm rõ nội hàm cơ chế tự chủ KPQLHC cấp xã trên hai khía cạnh: (i) kinh phí quản lý hành chính được giao tự chủ; (ii) quản lý và sử dụng kinh phí được giao tự chủ.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Các hướng nghiên cứu quốc tế

Tác giả hệ thống hóa các tài liệu quốc tế thành ba nhóm chủ đề chính:

  • Nhóm 1 - Mô hình quản lý công mới (New Public Management - NPM): Bắt nguồn từ thuật ngữ do Christopher Hood sử dụng năm 1991 với 7 đặc trưng cốt lõi (giảm chi phí trực tiếp, ứng dụng kỹ thuật quản lý tư nhân, cạnh tranh nội bộ qua hợp đồng/đấu thầu, phân quyền, chuyển từ kiểm soát đầu vào sang kiểm soát đầu ra, chuẩn mực thực thi công vụ rõ ràng, trao quyền cho nhà quản lý). M. Shand (1995) nhấn mạnh phương pháp quyết sách dựa trên hiệu quả, thích ứng linh hoạt và chế độ báo cáo chi phí. Cary Aobai Si Panu (1998) phân tích sự kết hợp giữa mở rộng quyền quyết định với tăng cường chế độ trách nhiệm. David Mathiasen và Zhang Qingdong (2011), Karen Fryer, Jiju Antony và Susan Ogden (2009) khẳng định trọng tâm của NPM là đo lường hiệu suất thông qua các bộ chỉ số định lượng trong môi trường phi tập trung hóa.
  • Nhóm 2 - Quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra (Performance-Based Budgeting - PBB): Phân tích sự tiến hóa của các phương thức quản lý ngân sách: ngân sách truyền thống theo khoản mục (Line-Item Budgeting - Shah và Shen, 2007; De Wall và cộng sự, 2011), ngân sách theo kế hoạch và chương trình (PPBS - Diamond, 2003), ngân sách dựa trên cơ sở không (Zero-Based Budgeting), và PBB từ thập niên 1990 (Chan, 2002; Jordan và Hackbart, 1999). Rodney McAdam, Shirley-Ann Hazlett, Christine Casey (2005) xác lập 4 giai đoạn quản lý kết quả (lập kết quả đầu ra, huấn luyện/phản hồi, kiểm tra định kỳ, xem xét chính thức). Luận án cũng điểm qua tài liệu hướng dẫn của khu vực công Tây Úc và khung hướng dẫn 10 bước xây dựng hệ thống theo dõi, đánh giá theo kết quả của Jody Zall Kusek và Ray C. Rist (World Bank, 2004).
  • Nhóm 3 - Quản lý tài chính chính quyền địa phương: Bài viết về tự chủ tài chính tại Nigeria (Commonwealth Journal of Local Governance, 2010); nghiên cứu của Gilberto M. Llanto (2009) về phân cấp và cải cách tài chính địa phương tại Philippines; nghiên cứu thực nghiệm giai đoạn 2000–2010 của Odd-Helge Fjeldstad, Lucas Katera, Jamal Msami và Erasto Ngalewa (tài trợ bởi Đại sứ quán Na Uy, khảo sát 6 hội đồng địa phương tại Tanzania); nghiên cứu của James Paul Alfred Renyaan, Salim Ubud, M. Idrus, Djumahir (2012) về tác động của tự chủ tài chính và tăng trưởng kinh tế tại tỉnh Papua (Indonesia).

Các hướng nghiên cứu trong nước

Tác giả phân loại các công trình tại Việt Nam theo ba nhóm:

  • Nhóm 1 - Nghiên cứu cơ chế tự chủ theo Nghị định số 130/2005/NĐ-CP: Đề tài cấp Bộ của TS. Bạch Thị Minh Huyền (2001) về khoán chi hành chính; đề tài của TS. Đặng Văn Du và nhóm tác giả Học viện Tài chính (2008) đánh giá tại tỉnh Ninh Bình; báo cáo dự án SPAR Cao Bằng – Nam Định do SDC tài trợ do PGS.TS Lê Chi Mai chủ trì (2007); Báo cáo tổng kết 6 năm (2006–2011) thực hiện Nghị định 130/CP của liên Bộ Tài chính – Bộ Nội vụ (2012).
  • Nhóm 2 - Cải cách tài chính công: Đề tài nhánh cấp nhà nước ĐTĐL-2003/09 của TS. Nguyễn Ngọc Hiến (2005); luận án tiến sĩ của Trần Trí Trinh (2007) về các giải pháp đẩy mạnh cải cách hành chính theo Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg; luận án tiến sĩ của Nguyễn Hồng Hà (2013) về cơ chế quản lý tài chính đơn vị dự toán.
  • Nhóm 3 - Quản lý theo kết quả đầu ra và kiểm soát chi: Các ấn phẩm của Sử Đình Thành (2004), Phạm Ngọc Dũng và Hoàng Thị Thúy Nguyệt (2008), Lê Chi Mai (2013); đề tài cấp cơ sở của TS. Nguyễn Thị Hồng Hải (2011) về mô hình thực thi công vụ theo định hướng kết quả; bài viết của Nguyễn Văn Khoa (2007), Nguyễn Công Phú và Trần Nam Trung (Apave), và nghiên cứu kinh nghiệm Cộng hòa Liên bang Đức của Trần Thị Lan Hương (2015).

Khoảng trống nghiên cứu luận án lựa chọn giải quyết

Tổng quan cho thấy các công trình trước đây chủ yếu tập trung vào cơ quan hành chính cấp tỉnh, huyện hoặc đơn vị sự nghiệp công lập; chưa có công trình nào nghiên cứu toàn diện về cơ chế tự chủ KPQLHC tại chính quyền cấp xã. Luận án xác định giải quyết 4 khoảng trống:

  1. Xây dựng khái niệm, làm rõ nội hàm và nhận diện các nhân tố ảnh hưởng đến cơ chế tự chủ KPQLHC đối với chính quyền cấp xã.
  2. Thiết lập hệ thống tiêu chí khoa học đánh giá mức độ hoàn thiện cơ chế tự chủ KPQLHC cấp xã.
  3. Xây dựng quy trình chuẩn triển khai cơ chế tự chủ và hướng dẫn chi tiết phương pháp lập quy chế chi tiêu nội bộ cho cấp xã.
  4. Xác lập bộ tiêu chí định lượng đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ của chính quyền cấp xã và đội ngũ cán bộ, công chức cơ sở.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết và khái niệm sử dụng

  • Chính quyền cấp xã và địa vị pháp lý: Theo Hiến pháp năm 2013, chính quyền cấp xã gồm HĐND và UBND. UBND cấp xã mang vị thế kép: vừa là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp, vừa là cơ quan hành chính nhà nước ở cơ sở chịu sự chỉ đạo trực tiếp của UBND cấp trên.
  • Đặc điểm dịch vụ hành chính công cấp xã: Mang tính chất hàng hóa công cộng với ba thuộc tính cơ bản: (i) không cạnh tranh và không loại trừ; (ii) khó đo lường kết quả do gắn với quyền lực công quyền; (iii) gắn trực tiếp với nhu cầu, lợi ích hàng ngày và chịu sự giám sát của người dân.
  • Phân loại đơn vị hành chính xã: Dựa trên các tiêu chí dân số, diện tích và yếu tố đặc thù để xếp hạng 3 loại (Loại 1: từ 221 điểm trở lên; Loại 2: từ 141 đến 220 điểm; Loại 3: từ 140 điểm trở xuống). Theo Nghị định số 92/2009/NĐ-CP và Nghị định số 29/2013/NĐ-CP, định biên cán bộ công chức tương ứng là 25 người (xã loại 1), 23 người (xã loại 2) và 21 người (xã loại 3).
  • Khái niệm cơ chế tự chủ KPQLHC cấp xã: Là phương thức quản lý trong đó nhà nước giao quyền chủ động cho UBND cấp xã trong việc phân bổ, quản lý, sử dụng nguồn kinh phí được khoán gắn với kết quả thực hiện nhiệm vụ chính trị, quản lý nhà nước trên địa bàn, đồng thời nâng cao trách nhiệm giải trình và ý thức tiết kiệm chi.
  • Hệ thống quản lý kết quả (PMS - Performance Management System): Bao gồm 7 thành tố: (i) Danh mục mục tiêu; (ii) Nguồn ngân sách tương ứng; (iii) Kết quả đầu ra cần đạt; (iv) Phân bổ ngân sách theo đầu ra; (v) Các hoạt động gắn với chi phí và thời gian; (vi) Chỉ số đo lường kết quả hoạt động; (vii) Bản phân công trách nhiệm cá nhân/bộ phận.
  • Hệ tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện cơ chế tự chủ: Luận án xác lập 03 nhóm tiêu chí: (1) Tính hiệu lực; (2) Tính hiệu quả; (3) Tính linh hoạt và công bằng.

Phương pháp nghiên cứu

Luận án vận dụng phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối chính sách của Đảng và Nhà nước, tiếp cận dưới góc độ khoa học pháp lý và khoa học hành chính. Các phương pháp cụ thể gồm:

  • Phương pháp kết hợp lý luận và thực tiễn: Sử dụng xuyên suốt các chương để soi chiếu quy định pháp luật với thực tế điều hành ngân sách tại cơ sở.
  • Phương pháp phân tích và tổng hợp: Phân tích các văn bản quy phạm pháp luật, hệ thống hóa lý luận, tổng hợp thực trạng thu - chi và đề xuất giải pháp.
  • Phương pháp hệ thống: Xâu chuỗi các mối quan hệ giữa thể chế, nguồn lực, con người và quy trình quản trị ngân sách xã.
  • Phương pháp điều tra khảo sát thực tế: Thiết kế bảng hỏi gồm 20 câu hỏi, tiến hành điều tra tại 500 xã, phường, thị trấn thuộc 04 địa phương đại diện (Hà Nội: đô thị hóa nhanh; Vĩnh Phúc: phát triển công nghiệp; Hải Dương: nông thôn mới; Hà Nam: địa phương còn khó khăn về nguồn thu).

Nguồn tư liệu và dữ liệu

  • Văn bản pháp lý: Luật Ngân sách nhà nước (2002, 2015), Luật Tổ chức chính quyền địa phương (2015), Nghị định số 130/2005/NĐ-CP, Nghị định số 117/2013/NĐ-CP, Nghị định số 92/2009/NĐ-CP, Nghị định số 29/2013/NĐ-CP.
  • Dữ liệu thứ cấp: Báo cáo quyết toán ngân sách xã, Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh về định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên của 10 tỉnh ĐBSH giai đoạn 2014–2018; các báo cáo tổng kết của Bộ Tài chính và Bộ Nội vụ.
  • Dữ liệu sơ cấp: Kết quả xử lý 500 phiếu khảo sát tại các xã, phường, thị trấn thuộc 4 tỉnh/thành phố chọn mẫu và thông tin ghi nhận tại các hội thảo chuyên đề.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu

Chương 1 hệ thống hóa các tài liệu khoa học trong nước và quốc tế liên quan đến quản lý công mới, ngân sách theo kết quả đầu ra và cải cách tài chính công. Tác giả phân tích các mô hình ngân sách từ truyền thống đến ngân sách theo kết quả, chỉ rõ những khoảng trống nghiên cứu về việc triển khai cơ chế tự chủ tài chính tại cấp xã ở Việt Nam. Đây là cơ sở lý thuyết và thực tiễn để định hình khung nghiên cứu cho các chương tiếp theo.

Chương 2: Lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã

Chương này làm rõ địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức bộ máy của UBND cấp xã; phân tích bản chất, mục tiêu và nội dung quản lý ngân sách xã. Tác giả luận giải nội dung cơ chế tự chủ KPQLHC cấp xã trên các mặt: giao quyền chủ động sử dụng biên chế, khoán kinh phí quản lý hành chính, xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ, quản lý sử dụng tài sản công và tạo nguồn chi trả thu nhập tăng thêm.

Chương 2 đúc kết kinh nghiệm quốc tế về phân cấp tài chính và quản lý ngân sách theo kết quả tại một số quốc gia (Đức, Úc, Nigeria, Philippines, Tanzania, Indonesia), từ đó rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam: cần gắn thẩm quyền chi tiêu với trách nhiệm giải trình kết quả đầu ra, thiết lập hệ thống định mức chi minh bạch và hoàn thiện quy trình kiểm soát nội bộ.

Chương 3: Thực trạng cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng

Chương 3 trình bày đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội, tổ chức bộ máy và đội ngũ CBCC của chính quyền cấp xã vùng ĐBSH; phản ánh thực trạng phân bổ dự toán và quá trình thực hiện cơ chế tự chủ KPQLHC giai đoạn 2014–2018 qua các dữ liệu khảo sát và thống kê.

Hệ thống bảng biểu và số liệu thống kê được luận án xây dựng:

Ký hiệu bảng Tên bảng biểu thống kê trong luận án Nội dung dữ liệu phản ánh
Bảng 3.1 Số lượng các xã, phường, thị trấn các tỉnh ĐBSH Quy mô mạng lưới đơn vị hành chính cấp cơ sở
Bảng 3.2 Quy mô dân số và diện tích các tỉnh ĐBSH Các chỉ tiêu phục vụ phân loại đơn vị hành chính
Bảng 3.3 Định mức chi NSX trên địa bàn TP. Hà Nội giai đoạn 2011–2015 Định mức phân bổ kinh phí theo thời kỳ ổn định
Bảng 3.4 Kết quả điều tra về biến động biên chế khi thực hiện tự chủ Tình hình sắp xếp, tinh giản nhân sự tại 500 xã
Bảng 3.5 Định mức phân bổ KPQLHC theo biên chế tại TP. Hà Nội năm 2017 Khung phân bổ kinh phí quản lý hành chính cấp cơ sở
Bảng 3.6 Định mức phân bổ KPQLHC theo biên chế tỉnh Vĩnh Phúc (2017–2020) Định mức khoán kinh phí chi hành chính theo biên chế
Bảng 3.7 Định mức phân bổ KPQLHC theo biên chế tỉnh Hải Dương (2017–2020) Căn cứ giao dự toán kinh phí tự chủ cấp xã
Bảng 3.8 Định mức phân bổ KPQLHC theo biên chế tỉnh Hà Nam (2017–2020) Định mức chi thường xuyên cơ quan hành chính xã
Bảng 3.9 Bình quân nguồn thu của 1 xã các tỉnh ĐBSH từ 2014 đến 2018 Cơ cấu và quy mô các khoản thu ngân sách xã
Bảng 3.10 Cơ cấu chi QLHC cấp xã các tỉnh ĐBSH từ 2014–2018 Tỷ trọng chi con người và chi hoạt động chuyên môn
Bảng 3.11 Cơ cấu chi QLHC các xã 04 tỉnh Hà Nội, Hà Nam, Hải Dương, Vĩnh Phúc Phân tích so sánh cơ cấu chi tiêu hành chính chọn mẫu
Bảng 3.12 Nhận biết mức độ hoàn thành kế hoạch của xã năm 2016–2018 Đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ theo khảo sát
Bảng 3.13 Lựa chọn phương án thực hiện cơ chế tự chủ KPQLHC Tỷ lệ lựa chọn các phương thức điều hành của cấp xã
Bảng 3.14 Kinh phí tiết kiệm được qua các năm tại 500 xã Khả năng tạo nguồn tiết kiệm từ khoán chi
Bảng 3.15 Chi thu nhập tăng thêm bình quân 01 tháng của CBCC cấp xã Mức chi trả thu nhập tăng thêm cho người lao động
Bảng 3.16 Tiêu chí đánh giá CBCC xã Khung chỉ báo đánh giá cán bộ công chức cấp xã

Đánh giá thực trạng theo 3 tiêu chí:

  • Tính hiệu lực: Tỷ lệ triển khai còn chậm, nhiều xã chưa ban hành quy chế chi tiêu nội bộ thực chất; việc áp dụng cơ chế một cửa tại UBND cấp xã chưa gắn kết đồng bộ với phương thức quản lý ngân sách tự chủ.
  • Tính hiệu quả: Việc khoán chi giúp hình thành ý thức tiết kiệm văn phòng phẩm, điện nước, công tác phí; tạo nguồn kinh phí chi thu nhập tăng thêm cho CBCC ở một số xã có nguồn thu khá, tuy nhiên mức độ tiết kiệm không đồng đều giữa các địa bàn.
  • Tính linh hoạt và công bằng: Định mức phân bổ kinh phí theo biên chế chưa tính hết các yếu tố đặc thù về quy mô dân số và áp lực công việc; mức độ tự chủ còn thấp do tỷ lệ tự cân đối thu chi của phần lớn các xã phụ thuộc vào trợ cấp bổ sung cân đối từ ngân sách huyện/tỉnh.

Chương 4: Giải pháp hoàn thiện cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng

Chương 4 đề xuất hệ thống giải pháp toàn diện nhằm hoàn thiện cơ chế tự chủ KPQLHC cấp xã giai đoạn 2020–2025:

  • Định hướng chung: Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ quản lý của chính quyền cấp xã; chuẩn hóa đội ngũ CBCC cơ sở; đẩy mạnh phân cấp tài chính và giao quyền tự chủ ở mức độ cao.
  • Nhóm giải pháp nâng cao tính hiệu lực: Xây dựng quy trình chuẩn thực hiện cơ chế tự chủ gồm các bước lập dự toán khoán, ban hành quy chế chi tiêu nội bộ công khai, quản trị tài sản công và kiểm soát giải ngân qua Kho bạc Nhà nước.
  • Nhóm giải pháp nâng cao tính hiệu quả: Hoàn thiện bộ tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ của cơ quan xã và CBCC xã; ứng dụng hệ thống quản lý kết quả (PMS); đổi mới quy trình lập và kiểm soát chi thường xuyên ngân sách xã theo hướng gắn dự toán với đầu ra.
  • Nhóm giải pháp nâng cao tính linh hoạt và công bằng: Rà soát, điều chỉnh định mức phân bổ KPQLHC theo hướng kết hợp giữa định mức biên chế với hệ số quy mô dân số, diện tích tự nhiên và đặc điểm địa bàn; trao quyền chủ động điều hòa kinh phí tiết kiệm để chi trả thu nhập tăng thêm gắn với kết quả đánh giá công vụ.
  • Hệ thống kiến nghị:
    • Đối với trung ương: Hoàn thiện khung khổ pháp lý, ban hành thông tư hướng dẫn riêng về cơ chế tự chủ tài chính cho chính quyền cấp xã; sửa đổi tiêu chuẩn định biên cán bộ xã.
    • Đối với chính quyền địa phương (cấp tỉnh, huyện): Nâng định mức phân bổ chi quản lý hành chính; phân cấp nguồn thu hợp lý cho ngân sách xã; tăng cường thanh tra, kiểm tra và tổ chức tập huấn chuyên môn quản lý tài chính cho cán bộ xã.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp về mặt lý luận

  1. Hệ thống hóa và làm rõ cơ sở lý luận về cơ chế tự chủ KPQLHC đối với chính quyền cấp xã trong bối cảnh quản trị công hiện đại.
  2. Xác định cấu trúc nội dung và chỉ rõ các nhóm nhân tố khách quan, chủ quan tác động đến việc thực hiện cơ chế tự chủ KPQLHC cấp xã.
  3. Thiết lập hệ thống 03 tiêu chí khoa học đánh giá mức độ hoàn thiện cơ chế tự chủ KPQLHC đối với chính quyền cấp xã (Tính hiệu lực, Tính hiệu quả, Tính linh hoạt và công bằng).

Đóng góp về mặt thực tiễn

  1. Phản ánh thực trạng triển khai cơ chế tự chủ KPQLHC tại chính quyền cấp xã 10 tỉnh ĐBSH qua điều tra thực tế tại 500 xã thuộc 4 tỉnh/thành phố (Hà Nội, Hải Dương, Vĩnh Phúc, Hà Nam) giai đoạn 2014–2018.
  2. Làm rõ các hạn chế cốt lõi: thiếu quy trình hướng dẫn, quy chế chi tiêu nội bộ mang tính hình thức, tiêu chí đánh giá cán bộ chưa gắn với kết quả công việc, sự phụ thuộc lớn vào nguồn bổ sung từ ngân sách cấp trên.
  3. Đề xuất quy trình thực hiện cơ chế tự chủ, mẫu quy chế chi tiêu nội bộ, bộ tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ của chính quyền cấp xã và CBCC xã theo định hướng quản lý kết quả (PMS).
  4. Kiến nghị giải pháp đổi mới chu trình ngân sách xã và phương thức kiểm soát chi thường xuyên qua Kho bạc Nhà nước hướng theo kết quả đầu ra.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Luận án tập trung khảo sát thực địa tại 500 xã, phường, thị trấn thuộc 04 tỉnh, thành phố (Hà Nội, Hải Dương, Vĩnh Phúc, Hà Nam) đại diện cho vùng ĐBSH trong giai đoạn số liệu 2014–2018. Kết quả nghiên cứu phản ánh các đặc trưng quản lý kinh phí của khu vực đồng bằng, chưa mở rộng phân tích các địa bàn miền núi, vùng sâu, vùng xa có điều kiện kinh tế - xã hội và tỷ lệ trợ cấp cân đối ngân sách khác biệt.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Mở rộng nghiên cứu cơ chế tự chủ tài chính toàn diện tại chính quyền cấp xã trên phạm vi cả nước; nghiên cứu mô hình tích hợp đầy đủ hệ thống quản trị kết quả (PMS) vào chu trình quản lý ngân sách xã; đánh giá tác động của công nghệ số và cải cách thủ tục hành chính liên thông đến hiệu quả sử dụng KPQLHC cấp cơ sở.

Giá trị tham khảo

  • Nghiên cứu sinh, học viên cao học và giảng viên: Tham khảo khung lý luận về quản lý tài chính công, quản lý công mới (NPM), ngân sách theo kết quả đầu ra (PBB), hệ thống PMS và phương pháp khảo sát thực tế cấp cơ sở.
  • Chính quyền địa phương và cán bộ quản lý cấp xã: Ứng dụng quy trình thực hiện cơ chế tự chủ, mẫu quy chế chi tiêu nội bộ và bộ tiêu chí đánh giá CBCC xã nhằm nâng cao hiệu quả quản trị ngân sách và thu nhập cho người lao động.
  • Cơ quan hoạch định chính sách (Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, HĐND và UBND cấp tỉnh): Sử dụng các kết quả đánh giá thực trạng và kiến nghị làm căn cứ điều chỉnh định mức phân bổ dự toán, hoàn thiện các văn bản hướng dẫn thực hiện Nghị định số 130/2005/NĐ-CP và Nghị định số 117/2013/NĐ-CP phù hợp với cấp chính quyền cơ sở.

Câu hỏi thường gặp

1. Tại sao việc thực hiện cơ chế tự chủ KPQLHC tại chính quyền cấp xã các tỉnh đồng bằng sông Hồng giai đoạn 2014–2018 diễn ra chậm?

Theo kết quả nghiên cứu của tác giả, việc triển khai chậm xuất phát từ 4 nguyên nhân chính: (1) Thiếu quy trình cụ thể hướng dẫn thực hiện cơ chế tự chủ tại cấp xã; (2) Các xã chưa xây dựng được tiêu chí đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ của bộ máy và CBCC, việc xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ còn hình thức; (3) Lãnh đạo xã chưa phát huy vai trò chủ động trong quản lý tài chính - ngân sách; (4) Bộ máy chính quyền cấp xã còn thụ động trong việc sắp xếp, phân công biên chế.

2. Luận án sử dụng những tiêu chí nào để đánh giá mức độ hoàn thiện của cơ chế tự chủ KPQLHC cấp xã?

Luận án xác lập 03 tiêu chí đánh giá:

  • Tính hiệu lực: Mức độ tuân thủ quy định pháp luật, mức độ ban hành và thực thi quy chế chi tiêu nội bộ, quy trình quản lý hành chính.
  • Tính hiệu quả: Khả năng tiết kiệm kinh phí quản lý hành chính, chất lượng cung ứng dịch vụ hành chính công và mức chi thu nhập tăng thêm cho CBCC.
  • Tính linh hoạt và công bằng: Khả năng chủ động điều hành ngân sách trước các biến động thực tế, tính hợp lý của định mức phân bổ kinh phí theo điều kiện đặc thù của từng xã.

3. Phương thức khảo sát thực tế và quy mô mẫu của luận án được thực hiện như thế nào?

Tác giả thiết kế bảng hỏi khảo sát gồm 20 câu hỏi và tiến hành điều tra tại 500 xã, phường, thị trấn thuộc 04 tỉnh, thành phố đại diện của vùng ĐBSH (Hà Nội, Hải Dương, Vĩnh Phúc, Hà Nam). Dữ liệu điều tra kết hợp với số liệu báo cáo quyết toán ngân sách xã và nghị quyết định mức phân bổ chi thường xuyên của 10 tỉnh ĐBSH giai đoạn 2014–2018.

4. Hệ thống quản lý kết quả (PMS) được luận án đề xuất áp dụng vào quản lý ngân sách xã gồm các yếu tố nào?

Hệ thống PMS tại chính quyền cấp xã gồm 7 yếu tố cấu thành: (i) Danh mục các mục tiêu; (ii) Nguồn ngân sách thực hiện; (iii) Kết quả đầu ra cần có; (iv) Phân bổ ngân sách cho từng đầu ra; (v) Các hoạt động gắn với chi phí thời gian; (vi) Chỉ số đánh giá kết quả sau thực hiện; (vii) Bản phân công trách nhiệm cho từng cán bộ, bộ phận.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Nguyễn Thị Thu Hương là công trình nghiên cứu hệ thống về cơ chế tự chủ kinh phí quản lý hành chính đối với chính quyền cấp xã tại vùng đồng bằng sông Hồng. Bằng việc kết hợp khung lý thuyết quản lý công mới, ngân sách theo kết quả với khảo sát thực nghiệm tại 500 xã thuộc 4 địa phương, tác giả đã đánh giá khách quan thực trạng và chỉ ra các rào cản thể chế tại cấp cơ sở. Hệ thống giải pháp về quy trình tự chủ, quy chế chi tiêu nội bộ, tiêu chí đánh giá cán bộ và hoàn thiện chu trình ngân sách hướng đầu ra có giá trị ứng dụng thực tiễn trong công cuộc cải cách tài chính công và nâng cao hiệu lực bộ máy chính quyền xã.