CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT VIỆC TỔ CHỨC THỰC HIỆN THỦ TỤC HÀNH CHÍNH 1. Quan niệm, đặc điểm, vai trò, thẩm quyền ban hành thủ tục hành chính 1. Quan niệm thủ tục hành chính Nói đến thủ tục là nói đến quy trình và cách thức giải quyết công việc. Thực tế, để thực hiện có hiệu quả một công việc nhất định cần tiến hành một loạt các hoạt động theo thứ tự trước sau và cách thức thực hiện từng bước theo những quy định chặt chẽ, thống nhất.
Theo nghĩa chung nhất, thủ tục là phương thức, cách thức giải quyết công việc theo một trình tự nhất định, một thể lệ thống nhất, gồm một loạt nhiệm vụ liên quan chặt chẽ với nhau nhằm đạt được kết quả mong muốn. Hoạt động của các cơ quan nhà nước cần phải tuân theo pháp luật, trong đó có những quy định về trình tự, cách thức sử dụng thẩm quyền của từng cơ quan để giải quyết công việc theo chức năng nhiệm vụ được giao. Khoa học pháp lý gọi đó là những quy phạm thủ tục. Quy phạm này quy định về các loại thủ tục trong hoạt động quản lý nhà nước như: thủ tục lập pháp, thủ tục tố tụng tư pháp, thủ tục hành chính.
Về mặt nguyên tắc, để tiến hành quản lý hành chính nhà nước có hiệu quả, cơ quan hành chính phải đảm bảo tuân thủ một cách nghiêm túc những quy tắc được pháp luật quy định. Những quy tắc đó chính là những quy định về trình tự, cách thức sử dụng thẩm quyền của cơ quan hành chính khi thực hiện chức năng quản lý hành chính công. Những quy định trên còn được gọi là thủ tục hành chính. 8 Theo quy định tại Khoản 1, Điều 3, Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 của Chính phủ về kiểm soát thủ tục hành chính (đã được sửa đổi, bổ sung; sau đây gọi tắt là Nghị định số 63/2010/NĐ-CP): “Thủ tục hành chính là trình tự, cách thực thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức”.
Thủ tục hành chính được quy định để các cơ quan nhà nước có thể thực hiện các hoạt động quản lý nhà nước. Thủ tục hành chính có vai trò quan trọng trong đời sống xã hội, ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp và đời sống nhân dân. Thông qua thủ tục hành chính, các cá nhân, tổ chức thực hiện được quyền lợi, nghĩa vụ của mình, đồng thời các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Đặc điểm thủ tục hành chính Thứ nhất, thủ tục hành chính được điều chỉnh bằng quy phạm thủ tục, là cơ sở pháp lý cho các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng của mình.
Hệ thống quy phạm thủ tục hành chính là toàn bộ các quy tắc pháp lý quy định về trình tự, trật tự thực hiện thẩm quyền của các cơ quan nhà nước trong việc giải quyết công việc nhà nước và thực hiện nghĩa vụ hành chính đối với các cơ quan nhà nước, tổ chức và công dân. Đó cũng chính là hệ thống các nguyên tắc quản lý và điều hành bắt buộc các cơ quan nhà nước cũng như các cán bộ, công chức phải tuân theo trong giải quyết công việc thuộc thẩm quyền của mình. Thủ tục hành chính có chức năng làm cho các quy phạm nội dung của luật pháp được thực hiện thuận lợi. Thiếu thủ tục hành chính, việc thực thi luật pháp sẽ gặp khó khăn, thậm chí không có khả năng đi vào đời sống thực tế.
Ví dụ như: Nhà nước muốn thu thuế thì cần có thủ tục để người dân thực hiện việc nộp thuế… Hoạt động quản lý chủ yếu là hoạt động áp dụng pháp luật mà ở đó, hành vi áp dụng pháp luật liên quan chủ yếu đến việc xác định 9 tình trạng thực tế của vụ việc, lựa chọn quy phạm pháp luật tương ứng và ra quyết định về vụ việc đó. Các hành vi áp dụng pháp luật này được tiến hành theo những thủ tục hành chính nhất định. Như vậy, nếu thiếu các thủ tục cần thiết thì quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia trọng hoạt động quản lý sẽ không được đảm bảo thực hiện. Thủ tục hành chính là một nhân tố bảo đảm cho sự hoạt động chặt chẽ, thuận lợi và đúng chức năng quản lý của cơ quan nhà nước, vì nó là chuẩn mực hành vi cho công dân và công chức nhà nước để họ tuân theo và thực hiện nghĩa vụ của mình đối với nhà nước.
Dựa vào các thủ tục hành chính, các công việc hành chính sẽ được xử lý và đạt được những hiệu quả pháp luật đúng như dự định. Thứ hai, thủ tục hành chính là trình tự thực hiện thẩm quyền trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Xét trong quá trình giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước, thủ tục hành chính là cách thức, trình tự mà các cơ quan hành chính nhà nước áp dụng để giải quyết các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật. Trình tự này có thể từ dưới lên, từ trên xuống và cũng có những trình tự thực hiện song hành.
Thứ ba, thủ tục hành chính rất đa dạng và phức tạp. Tính đa dạng phức tạp được biểu hiện như sau: + Do nhiều cơ quan và công chức nhà nước thực hiện; + Quy định quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia mối quan hệ hành chính, trong đó bao gồm cả công việc của Nhà nước và công dân; + Việc quy định thủ tục hành chính phải kết hợp với những khuôn mẫu ổn định tương đối và chặt chẽ với các biện pháp thích ứng cho từng loại công việc và từng loại đối tượng; + Nền hành chính nhà nước hiện nay đang chuyển từ hành chính quản lý sang hành chính phục vụ đã tác động mạnh mẽ vào hoạt động cải cách thủ tục hành chính; 10 + Thực hiện chủ yếu ở công sở nhà nước, gắn liền với công tác văn thư và tổ chức ban hành, quản lý văn bản, giấy tờ; + Do chủ thể cơ quan hành chính nhà nước xây dựng để giải quyết công việc nên phụ thuộc rất nhiều vào ý chí chủ quan của chủ thể ban hành. + Trong bối cảnh của quá trình hội nhập khu vực và quốc tế hiện nay, các thủ tục hành chính có yếu tố nước ngoài cần phải phù hợp với thông lệ quốc tế. Thứ tư, thủ tục hành chính có tính năng động hơn so với các quy phạm nội dung, đòi hỏi phải thay đổi nhanh hơn để thích ứng và phù hợp với nhu cầu thực tế của đời sống xã hội.
Đây chính là yếu tố cần nhận thức đúng đắn để xây dựng và ban hành các quy định thủ tục hành chính phù hợp với thực tế khách quan và tiến trình phát triển kinh tế xã hội. Vai trò của thủ tục hành chính Thủ tục hành chính với tư cách là bộ phận của thể chế hành chính ngày càng có vai trò quan trọng trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Thủ tục hành chính quy định cách thức tiến hành các hoạt động quản lý hành chính nên chúng tạo ra cơ sở và điều kiện cần thiết để các cơ quan quản lý nhà nước giải quyết các công việc của tổ chức, cá nhân theo luật định, đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Nếu không có thủ tục hành chính thì mọi chính sách, chủ trương của Đảng và Nhà nước ban hành sẽ khó được thực thi.
Có thể nói thủ tục hành chính là công cụ và phương tiện để đưa pháp luật vào đời sống. Vai trò của thủ tục hành chính đươc biểu hiện qua những khía cạnh cơ bản sau: - Là những tiêu chuẩn hành vi cho công dân và cán bộ, công chức, viên chức hành chính thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình, bảo đảm sự hoạt động chặt chẽ, thuận lợi, đúng chức năng của bộ máy hành chính. 11 - Đảm bảo các quyết định hành chính được đưa vào thực tế của đời sống xã hội. - Phản ánh rõ nhất mối quan hệ giữa nhà nước với người dân, doanh nghiệp.
- Là công cụ điều hành cần thiết của tổ chức hành chính. - Chất lượng quy định và thực hiện thủ tục hành chính có tác động trực tiếp, ảnh hưởng to lớn đến hoạt động sản xuất kinh doanh, đời sống của người dân, doanh nghiệp và xã hội. - Là sự biểu hiện trình độ văn hoá, mức độ văn minh của nền hành chính. Nếu thiếu quy phạm thủ tục, các quy phạm nội dung khó được thực hiện.
Tóm lại, thủ tục hành chính là chiếc cầu nối quan trọng giữa cơ quan nhà nước với tổ chức, cá nhân, làm bền chặt các mối quan hệ trong quá trình quản lý, làm cho nhà nước ta thực sự là “Nhà nước của dân, do dân và vì dân”. Chính vì lẽ đó, cải cách thủ tục hành chính không chỉ đơn thuần liên quan đến pháp luật, pháp chế mà còn là yếu tố ảnh hưởng đến sự phát triển chung của đất nước về chính trị, văn hóa, giáo dục và mở rộng giao lưu với các nước trên thế giới, nhất là trong giai đoạn hiện nay, để hội nhập vào nền kinh tế thế giới, việc cải cách hành chính nói chung và cải cách thủ tục hành chính nói riêng là một đòi hỏi tất yếu để hội nhập quốc tế thành công và phát triển đất nước. Thẩm quyền ban hành thủ tục hành chính Thủ tục hành chính phải được xây dựng phù hợp với pháp chế xã hội chủ nghĩa, phù hợp với luật pháp hiện hành của Nhà nước. Theo đó, chỉ những cơ quan nhà nước có thẩm quyền do pháp luật quy định mới được ban hành thủ tục hành chính.
Theo Điều 8 Nghị định số 63/2010/NĐ-CP quy định: “1. Thủ tục hành chính phải được quy định trong văn bản quy phạm 12 pháp luật theo đúng thẩm quyền được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.