Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu

Ngành ngân hàng giữ vị trí trung gian tài chính thiết yếu trong nền kinh tế đang phát triển tại Việt Nam, đảm nhiệm chức năng luân chuyển vốn cho các chủ thể kinh tế và cụ thể hóa các chính sách tiền tệ quốc gia của Chính phủ và Ngân hàng Nhà nước. Kể từ Pháp lệnh Ngân hàng số 38-LCT/HĐNN8 năm 1990 cho đến nay, hệ thống các tổ chức tín dụng đã có bước tăng trưởng nhanh về quy mô tài sản và số lượng định chế. Tuy nhiên, sự tăng trưởng nóng không đi kèm quản trị bền vững đã làm phát sinh nhiều rủi ro mang tính hệ thống, tiêu biểu là hiện tượng sở hữu chéo, thâu tóm và thao túng hoạt động ngân hàng.

Bối cảnh thực tiễn cấp bách được tác giả chỉ rõ xuất phát từ các vụ đại án kinh tế, đặc biệt là vụ việc liên quan đến Tập đoàn Vạn Thịnh Phát thao tóm, chi phối Ngân hàng Thương mại Cổ phần Sài Gòn (SCB). Thông qua việc nắm giữ chéo cổ phần qua mạng lưới doanh nghiệp "sân sau" và các cá nhân có liên quan, nhóm đối tượng đã thực hiện hành vi rút ruột khoảng 1 triệu tỷ đồng, gây mất an toàn hệ thống tài chính tiền tệ. Sự việc này phơi bày rõ nét những kẽ hở pháp lý của Luật Các tổ chức tín dụng năm 2010 (sửa đổi, bổ sung năm 2017). Trước bối cảnh Quốc hội khóa XV thông qua Luật Các tổ chức tín dụng năm 2024, đề tài được thực hiện nhằm cung cấp luận cứ pháp lý và giải pháp thi hành để ngăn chặn hiện tượng sở hữu chéo.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của khóa luận được xác định cụ thể:

  1. Hệ thống hóa các vấn đề lý luận cơ bản về sở hữu chéo và pháp luật kiểm soát sở hữu chéo trong lĩnh vực ngân hàng; nhận diện các tác động tích cực và các rủi ro hệ thống.
  2. Phân tích, đánh giá thực trạng các quy phạm pháp luật hiện hành và thực tiễn thi hành pháp luật tại Việt Nam giai đoạn 2010 – 2023; chỉ ra những kết quả đạt được và bất cập còn tồn đọng.
  3. Khảo cứu kinh nghiệm xây dựng và thực thi pháp luật kiểm soát sở hữu chéo tại một số quốc gia (Nhật Bản, Đức).
  4. Xác định các định hướng và đề xuất giải pháp, kiến nghị cụ thể nhằm hoàn thiện khuôn khổ pháp luật và nâng cao hiệu lực thi hành các quy định mới trong Luật Các tổ chức tín dụng năm 2024.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:

  • Đối tượng nghiên cứu: Các quy định trong văn bản quy phạm pháp luật hiện hành về kiểm soát sở hữu chéo và thực tiễn thực thi pháp luật nhằm ngăn chặn hành vi tiêu cực phát sinh từ sở hữu chéo trong lĩnh vực ngân hàng.
  • Phạm vi không gian: Tập trung vào hệ thống ngân hàng thương mại tại Việt Nam, có mở rộng khảo cứu kinh nghiệm pháp luật của Nhật Bản và Đức.
  • Phạm vi thời gian: Nghiên cứu các quy định pháp luật có hiệu lực từ giai đoạn 2010 đến năm 2023, đánh giá văn bản mới nhất là Luật Các tổ chức tín dụng năm 2024 (thông qua tại kỳ họp bất thường lần thứ 5, đầu năm 2024).

Cơ sở pháp lý và phương pháp nghiên cứu

Khóa luận được xây dựng trên nền tảng khoa học pháp lý chuyên ngành luật kinh tế - tài chính ngân hàng, kết hợp các chuẩn mực quản trị quốc tế:

  • Cơ sở pháp lý và văn bản điều chỉnh: Luật Các tổ chức tín dụng năm 2010 (sửa đổi, bổ sung năm 2017); Luật Các tổ chức tín dụng năm 2024; Luật Doanh nghiệp năm 2020 (các điều khoản về công ty mẹ - con, hội đồng quản trị, quyền khởi kiện của cổ đông); Luật Chứng khoán năm 2019; Quyết định số 254/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng giai đoạn 2011 – 2015; Nghị định số 69/2014/NĐ-CP; Nghị định số 26/2014/NĐ-CP về thanh tra, giám sát ngành ngân hàng.
  • Khung lý thuyết và chuẩn mực quốc tế: Thuật ngữ "Cross-ownership" theo từ điển chuyên ngành và các định nghĩa của Mark Scher (2001), GUO Li & YAKURA Shinsuke (2010, 2015); quy định trừ vốn ảo trong Hiệp ước Basel III của Ủy ban Basel về Giám sát Ngân hàng; Nguyên tắc 16 và Biên bản ghi nhớ đa phương (MMoU) năm 2013 của Tổ chức Quốc tế các Ủy ban Chứng khoán (IOSCO) về minh bạch thông tin tài chính.
  • Phương pháp nghiên cứu:
    • Phương pháp luận: Phân tích bản chất kinh tế - pháp lý của sở hữu chéo, nhận diện các rủi ro hệ thống ảnh hưởng đến an toàn tiền tệ.
    • Phương pháp thống kê: Thu thập và đối chiếu dữ liệu về số lượng ngân hàng từ Báo cáo thường niên của Ngân hàng Nhà nước giai đoạn 2011 – 2022, diễn biến giá cổ phiếu và tỷ lệ vốn điều lệ.
    • Phương pháp phân tích và tổng hợp: Đối chiếu quy phạm pháp luật ngân hàng với pháp luật doanh nghiệp và chứng khoán nhằm làm rõ các khoảng trống pháp lý.
    • Phương pháp so sánh luật học: Nghiên cứu kinh nghiệm kiểm soát cấu trúc sở hữu ngân hàng tại Nhật Bản và Đức để rút ra bài học lập pháp cho Việt Nam.
  • Nguồn dữ liệu: Báo cáo thường niên Ngân hàng Nhà nước, Báo cáo kinh tế vĩ mô năm 2012 của Ủy ban Kinh tế của Quốc hội, các văn bản quy phạm pháp luật và các nghiên cứu học thuật của Shan Zhao (2017), Vũ Thị Đào (2014), Lê Thị Minh (2019).

Nội dung chính theo từng chương

Chương I: Những vấn đề lý luận cơ bản về sở hữu chéo và pháp luật về kiểm soát tình trạng sở hữu chéo trong lĩnh vực ngân hàng

Tác giả hệ thống hóa khái niệm sở hữu chéo trong lĩnh vực ngân hàng theo Quyết định 254/QĐ-TTg: là tình trạng sở hữu vốn thông qua nắm giữ cổ phần của một cổ đông, cổ đông và người có liên quan, giữa ngân hàng với doanh nghiệp, hoặc giữa các tổ chức tín dụng với nhau nhằm mục đích thao túng, chi phối hoạt động ngân hàng. Khái niệm này mang tính đặc thù và hẹp hơn khái niệm sở hữu chéo doanh nghiệp nói chung.

Về cấu trúc, sở hữu chéo được phân chia theo hai mô hình cơ bản:

  • Sở hữu chéo theo chiều ngang: Các doanh nghiệp mua cổ phần lẫn nhau ở vị thế ngang hàng, không phát sinh quan hệ công ty mẹ - con.
  • Sở hữu chéo kim tự tháp (chiều dọc): Một chủ thể ở đỉnh tháp nắm giữ cổ phần chi phối nhiều tầng nấc các doanh nghiệp bên dưới để gián tiếp kiểm soát ngân hàng mục tiêu, làm loãng quyền kiểm soát của cổ đông nhỏ lẻ.

Theo Báo cáo kinh tế vĩ mô năm 2012 của Ủy ban Kinh tế của Quốc hội, thực tiễn Việt Nam tồn tại 6 nhóm sở hữu chéo chính:

STT Phân nhóm sở hữu chéo Tiếp cận nghiên cứu trong đề tài
1 Ngân hàng trong nước và nước ngoài tại các ngân hàng liên doanh Không đi sâu nghiên cứu
2 Cổ đông chiến lược nước ngoài tại các NHTM trong nước Không đi sâu nghiên cứu
3 Cổ đông tại các ngân hàng là công ty quản lý quỹ Không đi sâu nghiên cứu
4 NHTM Nhà nước tại các NHTMCP Không đi sâu nghiên cứu
5 Sở hữu lẫn nhau giữa các NHTMCP Trọng tâm phân tích chuyên sâu
6 Sở hữu NHTMCP bởi các tập đoàn, tổng công ty Nhà nước và tư nhân Trọng tâm phân tích chuyên sâu

Chương I phân tích tính chất hai mặt của sở hữu chéo. Về mặt tích cực, cấu trúc này có thể hỗ trợ ổn định cơ cấu cổ đông, tăng cường hỗ trợ vốn, công nghệ và giảm chi phí giao dịch. Tuy nhiên, tác giả nhấn mạnh 5 rủi ro hệ thống nghiêm trọng:

  1. Thao túng, kiểm soát hoạt động nghiệp vụ, phá vỡ nguyên tắc tách bạch giữa sở hữu và quản trị điều hành.
  2. Xâm phạm tính đại chúng của NHTMCP, triệt tiêu quyền biểu quyết thực chất của cổ đông thiểu số.
  3. Tạo hiện tượng tăng vốn điều lệ ảo thông qua việc góp vốn lòng vòng (trái với nguyên tắc khấu trừ vốn của Basel III).
  4. Bỏ qua các quy trình nội bộ về thẩm định cấp tín dụng và tài sản bảo đảm.
  5. Vô hiệu hóa các quy định pháp luật về an toàn vốn và giới hạn sở hữu cổ phần tối đa.

Chương này cũng xác lập 9 nội dung điều chỉnh kỹ thuật của pháp luật và khẳng định 3 vai trò trung tâm của pháp luật trong việc thiết lập chuẩn mực an toàn hệ thống, nâng cao năng trị nội bộ và làm căn cứ xử lý vi phạm.

Chương II: Thực trạng pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về kiểm soát tình trạng sở hữu chéo trong lĩnh vực ngân hàng

Chương II tập trung phân tích hệ thống quy định pháp luật điều chỉnh quan hệ sở hữu chéo, đối chiếu những điểm mới của Luật Các tổ chức tín dụng năm 2024 với Luật năm 2010 (sửa đổi 2017) và Luật Doanh nghiệp năm 2020:

  • Đối tượng điều chỉnh: Mối quan hệ công ty mẹ - con (Điều 195 Luật Doanh nghiệp 2020); công ty liên kết theo Khoản 11 Điều 4 Luật Các tổ chức tín dụng 2024 (sở hữu trên 11% vốn điều lệ hoặc cổ phần có quyền biểu quyết). Đáng chú ý, Điểm d và Điểm a Khoản 24 Điều 4 Luật năm 2024 đã mở rộng định nghĩa người có liên quan, bổ sung các mối quan hệ huyết thống sâu hơn (ông bà nội ngoại, bác, cô, dì, chú, cậu, cháu ruột) và mối quan hệ doanh nghiệp đa tầng ("công ty mẹ với công ty con của công ty con").
  • Thực tiễn sở hữu đan xen: Tác giả viện dẫn sơ đồ sở hữu giữa Eximbank và Sacombank. Eximbank trực tiếp nắm giữ 9,73% vốn tại Sacombank; đồng thời các doanh nghiệp có vốn góp của Eximbank (như CTCP Đầu tư Sài Gòn Exim nắm 4%) nâng tổng tỷ lệ nắm giữ trực tiếp và gián tiếp lên 14,14%. Ngược lại, Sacombank sở hữu 2,06% cổ phần của Eximbank. Một dẫn chứng khác là ACB sở hữu 2,86% tại CTCP Bất động sản Hòa Phát - Á Châu và công ty này sở hữu ngược 0,05% tại ACB (báo cáo NHNN năm 2020).
  • Mô hình quản trị: Khoản 1 Điều 59 Luật Các tổ chức tín dụng 2024 nâng tỷ lệ thành viên độc lập trong HĐQT lên tối thiểu 02 thành viên và yêu cầu 2/3 tổng số thành viên HĐQT phải là thành viên độc lập hoặc thành viên không điều hành (thay vì 1/2 như trước). Đồng thời, Ban kiểm soát được trao quyền lập danh sách cổ đông nắm từ 01% vốn điều lệ (Khoản 9 Điều 52) và có thẩm quyền báo cáo trực tiếp sai phạm lên Ngân hàng Nhà nước (Khoản 13 Điều 52).
  • Hoạt động đầu tư và giới hạn tín dụng: Mức góp vốn, mua cổ phần của NHTM vào doanh nghiệp chứng khoán không vượt quá 11% vốn điều lệ (Khoản 1 Điều 137). Về cấp tín dụng, Khoản 1 Điều 163 thiết lập lộ trình giảm dần tỷ lệ dư nợ trên vốn tự có:
Giai đoạn áp dụng Giới hạn / 01 khách hàng Giới hạn / Khách hàng & Người có liên quan
Từ khi luật có hiệu lực đến trước 01/01/2026 14% 23%
Từ 01/01/2026 đến trước 01/01/2027 13% 21%
Từ 01/01/2027 đến trước 01/01/2028 12% 19%
Từ 01/01/2028 đến trước 01/01/2029 11% 17%
Từ 01/01/2029 trở đi 10% 15%
  • Công bố thông tin và thanh tra: Điểm mới tại Khoản 2 Điều 49 Luật năm 2024 buộc các cổ đông nắm giữ từ 01% vốn điều lệ trở lên phải công khai danh tính, thông tin người có liên quan và tỷ lệ sở hữu. Về thanh tra, Điều 207 mở rộng thẩm quyền thanh tra liên ngành ngoài NHNN, bổ sung vai trò trực tiếp của Thanh tra Chính phủ và Bộ Tài chính.
  • Kinh nghiệm quốc tế: Khảo sát các quy định điều tiết cơ cấu vốn và mối quan hệ tập đoàn ngân hàng - công nghiệp tại Nhật Bản và Đức, rút ra bài học về giám sát chủ sở hữu hưởng lợi thực tế.

Chương III: Định hướng, kiến nghị và các giải pháp hoàn thiện pháp luật về kiểm soát tình trạng sở hữu chéo tại NHTM hiện nay

Chương III xác lập 5 định hướng lập pháp trọng tâm:

  1. Gắn hoàn thiện thể chế với chủ trương cơ cấu lại hệ thống các tổ chức tín dụng của Đảng và Nhà nước.
  2. Bảo đảm tính tương thích, đồng bộ giữa pháp luật ngân hàng với Luật Doanh nghiệp, Luật Chứng khoán và Luật Thanh tra.
  3. Đẩy mạnh công tác thanh tra, giám sát độc lập, nâng cao trách nhiệm giải trình của cơ quan quản lý.
  4. Nội luật hóa các chuẩn mực quốc tế (đặc biệt là tiêu chuẩn an toàn vốn và khấu trừ tài sản theo Basel III).
  5. Kịp thời ban hành hệ thống văn bản quy định chi tiết dưới luật nhằm cụ thể hóa Luật Các tổ chức tín dụng năm 2024.

Trên cơ sở đó, tác giả đưa ra các kiến nghị hoàn thiện pháp luật: xây dựng cơ chế nhận diện dòng tiền ủy thác đầu tư phức tạp; siết chặt chế tài xử phạt hành chính đối với hành vi che giấu chủ sở hữu; tăng cường phối hợp thanh tra liên ngành độc lập giữa NHNN, Thanh tra Chính phủ và Bộ Tài chính để kiểm soát triệt để các tập đoàn đa ngành sở hữu ngân hàng.

Kết quả và đóng góp

Khóa luận đã hệ thống hóa và so sánh toàn diện các điểm sửa đổi, bổ sung có tính chất bước ngoặt giữa hai thế hệ luật ngân hàng trong việc xử lý sở hữu chéo:

Nội dung pháp lý Luật Các TCTD 2010 (sửa đổi 2017) Luật Các TCTD 2024
Phạm vi người có liên quan Giới hạn ở quan hệ trực hệ, gia đình hạt nhân cơ bản Bổ sung ông bà, bác, cô, dì, chú, cháu ruột; công ty mẹ của công ty con
Cơ cấu nhân sự HĐQT Tối thiểu 01 thành viên độc lập; 1/2 là thành viên độc lập/không điều hành Tối thiểu 02 thành viên độc lập; 2/3 là thành viên độc lập/không điều hành
Giám sát của Ban kiểm soát Kiểm tra báo cáo định kỳ theo quy trình nội bộ chung Lập danh sách cổ đông sở hữu từ 01% vốn; báo cáo trực tiếp vi phạm lên NHNN
Nghĩa vụ công bố thông tin Tập trung vào cổ đông lớn (từ 5% vốn điều lệ trở lên) Mở rộng diện công bố bắt buộc đối với cổ đông sở hữu từ 01% vốn điều lệ
Trần giới hạn cấp tín dụng Cố định 15% (khách hàng) và 25% (khách hàng & người có liên quan) Hạ theo lộ trình đến năm 2029 xuống mức tương ứng là 10% và 15%
Cơ quan thanh tra chuyên trách Quy định chủ yếu tập trung vào hệ thống thanh tra NHNN Bổ sung trách nhiệm thanh tra của Thanh tra Chính phủ và Bộ Tài chính

Đóng góp của khóa luận thể hiện ở việc làm rõ mối quan hệ giữa cấu trúc sở hữu phức tạp và tình trạng thao túng tín dụng qua các vụ án thực tiễn (SCB - Vạn Thịnh Phát) và các cặp liên kết ngân hàng (Eximbank - Sacombank). Đồng thời, tác giả cung cấp luận cứ ủng hộ tính khả thi của lộ trình giảm trần cấp tín dụng theo Điều 163, vừa hạn chế rủi ro tập trung vốn, vừa tránh gây đứt gãy cung ứng vốn đột ngột cho nền kinh tế.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Căn cứ vào phạm vi nghiên cứu được công bố, đề tài mới tập trung khai thác chuyên sâu 2 trên 6 nhóm sở hữu chéo (sở hữu giữa các NHTMCP với nhau và giữa NHTMCP với khu vực tư nhân), chưa đi sâu phân tích 4 nhóm còn lại liên quan đến ngân hàng liên doanh, cổ đông chiến lược nước ngoài, công ty quản lý quỹ và doanh nghiệp nhà nước. Ngoài ra, tại thời điểm hoàn thành khóa luận (tháng 5/2024), Luật Các tổ chức tín dụng năm 2024 mới được thông qua, chưa có văn bản hướng dẫn thi hành (nghị định, thông tư) chi tiết và chưa có số liệu thực tế về tác động sau khi luật chính thức có hiệu lực.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Cần tiếp tục theo dõi thực tiễn áp dụng các quy định mới của Luật Các tổ chức tín dụng năm 2024 sau khi có hiệu lực, đặc biệt là hiệu quả giám sát cổ đông sở hữu từ 01% vốn và việc xử lý dứt điểm các mạng lưới sở hữu chéo thông qua người đứng tên hộ cổ phần.

Giá trị tham khảo

Tài liệu là nguồn tham khảo hữu ích cho sinh viên, học viên chuyên ngành Luật Kinh tế, Luật Tài chính - Ngân hàng, Tài chính - Tiền tệ và Quản trị Ngân hàng. Khóa luận cung cấp các phân tích điều khoản đối chiếu chi tiết giữa Luật Các tổ chức tín dụng năm 2024, Luật năm 2010 và Luật Doanh nghiệp năm 2020. Nội dung phân tích kỹ thuật lập pháp tại Chương II (về nghĩa vụ công bố thông tin ngưỡng 1%, điều kiện thành viên HĐQT độc lập và lộ trình siết hạn mức cấp tín dụng theo Điều 163) là nguồn tài liệu giá trị cho các nghiên cứu chuyên sâu về an toàn hệ thống ngân hàng.

Câu hỏi thường gặp

1. Vụ án kinh tế nào được tác giả phân tích như một động lực thực tiễn thúc đẩy sự ra đời của Luật Các tổ chức tín dụng năm 2024? Khóa luận chỉ rõ vụ án Tập đoàn Vạn Thịnh Phát do bà Trương Mỹ Lan đứng đầu thao túng, chi phối Ngân hàng TMCP Sài Gòn (SCB). Thông qua mạng lưới công ty "sân sau" và cá nhân liên quan nắm giữ chéo cổ phần, nhóm đối tượng đã rút ruột ngân hàng khoảng 1 triệu tỷ đồng, bộc lộ lỗ hổng của Luật Các TCTD 2010.

2. Điển hình sở hữu chéo giữa các ngân hàng thương mại được tác giả viện dẫn số liệu cụ thể là trường hợp nào? Đó là mối quan hệ giữa Eximbank và Sacombank. Eximbank sở hữu trực tiếp 9,73% vốn tại Sacombank và sở hữu gián tiếp thông qua CTCP Đầu tư Sài Gòn Exim (nắm 4%), đưa tổng tỷ lệ sở hữu thực tế lên 14,14%. Ngược lại, Sacombank cũng nắm giữ 2,06% cổ phần của Eximbank.

3. Luật Các tổ chức tín dụng năm 2024 quy định lộ trình giảm giới hạn cấp tín dụng đối với một khách hàng và người có liên quan như thế nào? Theo Khoản 1 Điều 163, tỷ lệ dư nợ cấp tín dụng giảm theo từng năm: trước 01/01/2026 là 14% (một khách hàng) và 23% (khách hàng và người liên quan); năm 2026 giảm xuống 13% và 21%; năm 2027 là 12% và 19%; năm 2028 là 11% và 17%; từ ngày 01/01/2029 chốt ở mức 10% vốn tự có đối với một khách hàng và 15% đối với khách hàng cùng người có liên quan.

4. Quy định mới nào về minh bạch thông tin cổ đông được bổ sung trong Luật Các tổ chức tín dụng năm 2024? Khoản 2 Điều 49 bổ sung quy định: Cổ đông nắm giữ từ 01% vốn điều lệ trở lên của tổ chức tín dụng có nghĩa vụ cung cấp đầy đủ thông tin định danh cá nhân/doanh nghiệp, thông tin người có liên quan và số lượng, tỷ lệ sở hữu cổ phần của mình cũng như của người có liên quan cho tổ chức tín dụng để công khai và báo cáo Ngân hàng Nhà nước.

5. Cơ cấu nhân sự Hội đồng quản trị ngân hàng thương mại được điều chỉnh ra sao để hạn chế tình trạng thâu tóm nội bộ? Theo Khoản 1 Điều 59 Luật năm 2024, HĐQT của tổ chức tín dụng cổ phần phải có từ 5 đến 11 thành viên, trong đó số thành viên độc lập tăng lên tối thiểu 02 thành viên (trước đây là 01) và bắt buộc 2/3 tổng số thành viên HĐQT phải là thành viên độc lập và thành viên không điều hành tổ chức tín dụng.

Kết luận

Khóa luận tốt nghiệp của tác giả Nghiêm Đình Minh đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và thực trạng pháp lý về kiểm soát sở hữu chéo trong hệ thống ngân hàng thương mại tại Việt Nam. Công trình làm nổi bật những bước chuyển đổi quan trọng của Luật Các tổ chức tín dụng năm 2024 thông qua việc siết chặt tỷ lệ nắm giữ cổ phần, minh bạch hóa cổ đông từ ngưỡng 1%, mở rộng diện người có liên quan và hạ trần cấp tín dụng theo lộ trình cụ thể. Đây là công trình nghiên cứu có tính thời sự cao, cung cấp cái nhìn hệ thống về các công cụ kỹ thuật pháp lý nhằm ngăn ngừa rủi ro thao túng, bảo vệ tính lành mạnh và bền vững của thị trường tài chính quốc gia.