Luận văn: Đánh giá chính sách hợp tác công tư trong xử lý chất thải rắn tại TP.HCM - Lê Thị Quỳnh Châu

Luận văn thạc sĩ UEH phân tích hợp tác công tư trong xử lý chất thải rắn tại TP Hồ Chí Minh, đề xuất giải pháp hiệu quả và bền vững.

• Tác giả: Lê Thị Quỳnh Châu
• Người hướng dẫn: TS. Nguyễn Hữu Lam, Giảng Viên
• Trường học: Trường Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh
• Chuyên ngành: Kinh tế
• Đề tài: Hợp tác công tư trong xử lý chất thải rắn tại TPHCM
• Loại tài liệu: luận văn
• Năm xuất bản: 2013
• Địa điểm: Thành phố Hồ Chí Minh

Mục lục chi tiết

• LỜI CAM ĐOAN
• LỜI CẢM ƠN
• 1. CHƯƠNG 1: DẪN NHẬP
• 1.1. Bối cảnh chính sách
• 1.2. Lý do chọn đề tài
• 1.3. Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu
• 1.4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
• 1.5. Kết cấu đề tài và khung phân tích
• 2. CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT
• 2.1. Khái niệm XHH và PPP
• 3. CHƯƠNG 3: HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG XỬ LÝ CHẤT THẢI RẮN TẠI TPHCM
• 3.1. Khái quát về hệ thống quản lý CTR tại TPHCM
• 3.2. Tổng quan về hiện trạng phát sinh CTR
• 3.3. Hệ thống quản lý nhà nước trong lĩnh vực CTR tại TPHCM
• 3.4. Nhu cầu áp dụng PPP trong xử lý CTR tại TPHCM
• 3.5. Cơ sở pháp lý liên quan đến PPP trong xử lý CTR
• 3.6. Hiện trạng PPP trong xử lý CTR tại TPHCM
• 4. CHƯƠNG 4: ĐÁNH GIÁ CHÍNH SÁCH PPP TRONG XỬ LÝ CTR TẠI TPHCM
• 4.1. Tiêu chí đánh giá
• 4.2. Đánh giá chính sách áp dụng PPP trong xử lý CTR tại TPHCM
• 4.2.1. Tiêu chí “Phục vụ các mục tiêu chính sách”
• 4.2.2. Tiêu chí “Nền tảng pháp lý và kinh nghiệm hợp lý”
• 4.2.3. Tiêu chí “Lợi ích – chi phí và phân bổ tác động”
• 4.2.4. Tiêu chí “Giảm thiểu tối đa chi phí và biến tấu thị trường”
• 4.2.5. Tiêu chí “Khuyến khích đổi mới”
• 4.2.6. Tiêu chí “Rõ ràng, đơn giản và thực tế với người sử dụng”
• 4.2.7. Tiêu chí “Phù hợp với các quy định và chính sách khác”
• 4.2.8. Tiêu chí “Tương thích với các nguyên lý cạnh tranh, thương mại và thuận lợi cho đầu tư”
• 4.3. Những thuận lợi và khó khăn của PPP trong xử lý CTR ở TPHCM
• 5. CHƯƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ
• 5.1. Kiến nghị chính sách
• 5.1.1. Tạm ngừng kêu gọi đầu tư mới và nâng cao hiệu quả các dự án hiện hữu
• 5.1.2. Rà soát và điều chỉnh các cơ sở pháp lý liên quan
• 5.1.3. Cải thiện các quá trình, thủ tục hành chính
• 5.1.4. Đào tạo, nâng cao năng lực cho cơ quan quản lý
• 5.2. Tính khả thi của các kiến nghị chính sách
• 5.3. Hạn chế của nghiên cứu
• TÀI LIỆU THAM KHẢO
• PHỤ LỤC 1: Hệ thống tiêu chí sử dụng để xét duyệt và lựa chọn dự án đầu tư trong lĩnh vực tái sinh/tái chế và xử lý CTR đô thị tại TPHCM
• PHỤ LỤC 2: Viện trợ ODA cho sự nghiệp bảo vệ môi trường ở Việt Nam
• PHỤ LỤC 3: Kết quả phỏng vấn
• PHỤ LỤC 4: Dự án biến chất thải rắn đô thị thành năng lượng tại Wenzhou
• PHỤ LỤC 5: Một số hình ảnh các dự án

Tóm tắt

I. Tổng quan về hợp tác công tư trong xử lý chất thải rắn tại TP

Hợp tác công tư (PPP) trong xử lý chất thải rắn tại TP.HCM đã trở thành một chủ đề nóng trong những năm gần đây. Với sự gia tăng nhanh chóng của lượng chất thải rắn, thành phố đã tìm kiếm các giải pháp hiệu quả để quản lý và xử lý vấn đề này. Mô hình PPP không chỉ giúp giảm gánh nặng ngân sách mà còn thu hút nguồn lực từ khu vực tư nhân, từ đó nâng cao chất lượng dịch vụ xử lý chất thải.

1.1. Khái niệm và vai trò của hợp tác công tư trong quản lý chất thải

Hợp tác công tư (PPP) là một hình thức hợp tác giữa khu vực công và khu vực tư nhân nhằm cung cấp dịch vụ công. Trong lĩnh vực xử lý chất thải rắn, PPP đóng vai trò quan trọng trong việc huy động nguồn lực và công nghệ hiện đại từ các doanh nghiệp tư nhân, giúp cải thiện hiệu quả quản lý chất thải.

1.2. Lịch sử phát triển mô hình PPP tại TP.HCM

Mô hình PPP trong xử lý chất thải rắn tại TP.HCM đã được triển khai từ năm 2006. Kể từ đó, nhiều dự án đã được thực hiện, góp phần giảm thiểu ô nhiễm môi trường và nâng cao chất lượng cuộc sống cho người dân. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều thách thức cần giải quyết.

II. Vấn đề và thách thức trong xử lý chất thải rắn tại TP

Mặc dù mô hình PPP đã mang lại nhiều lợi ích, nhưng TP.HCM vẫn phải đối mặt với nhiều thách thức trong việc xử lý chất thải rắn. Tình trạng ô nhiễm môi trường, thiếu hụt cơ sở hạ tầng và nguồn lực tài chính là những vấn đề chính cần được giải quyết.

2.1. Tình trạng ô nhiễm môi trường do chất thải rắn

TP.HCM hiện đang phải đối mặt với tình trạng ô nhiễm môi trường nghiêm trọng do lượng chất thải rắn phát sinh ngày càng tăng. Theo thống kê, thành phố phát sinh khoảng 8.000 tấn chất thải rắn mỗi ngày, với tỷ lệ gia tăng 7-8% mỗi năm.

2.2. Thiếu hụt cơ sở hạ tầng và nguồn lực tài chính

Hệ thống cơ sở hạ tầng xử lý chất thải rắn tại TP.HCM chưa đáp ứng kịp thời nhu cầu gia tăng. Nguồn vốn đầu tư cho các dự án xử lý chất thải cũng còn hạn chế, gây khó khăn trong việc triển khai các giải pháp hiệu quả.

III. Phương pháp và giải pháp chính trong hợp tác công tư

Để giải quyết các vấn đề trong xử lý chất thải rắn, TP.HCM đã áp dụng nhiều phương pháp và giải pháp khác nhau trong mô hình PPP. Những giải pháp này không chỉ giúp cải thiện hiệu quả xử lý mà còn nâng cao sự tham gia của cộng đồng.

3.1. Các mô hình PPP hiệu quả trong xử lý chất thải

Nhiều mô hình PPP đã được áp dụng thành công tại TP.HCM, như mô hình nhà máy xử lý chất thải rắn công nghệ cao. Những mô hình này không chỉ giúp giảm thiểu ô nhiễm mà còn tạo ra nguồn năng lượng tái tạo từ chất thải.

3.2. Chính sách khuyến khích đầu tư tư nhân vào xử lý chất thải

Chính phủ đã ban hành nhiều chính sách nhằm khuyến khích sự tham gia của tư nhân trong lĩnh vực xử lý chất thải. Những chính sách này bao gồm việc tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp tư nhân tham gia vào các dự án PPP.

IV. Ứng dụng thực tiễn và kết quả nghiên cứu về PPP

Nhiều nghiên cứu đã chỉ ra rằng mô hình PPP trong xử lý chất thải rắn tại TP.HCM đã đạt được những kết quả tích cực. Các dự án PPP không chỉ giúp giảm gánh nặng ngân sách mà còn nâng cao chất lượng dịch vụ xử lý chất thải.

4.1. Kết quả đạt được từ các dự án PPP

Các dự án PPP đã giúp TP.HCM xử lý hiệu quả lượng chất thải rắn phát sinh, đồng thời giảm thiểu ô nhiễm môi trường. Nhiều công nghệ tiên tiến đã được áp dụng, mang lại hiệu quả cao trong xử lý chất thải.

4.2. Những bài học kinh nghiệm từ các dự án thành công

Các dự án PPP thành công tại TP.HCM đã cung cấp nhiều bài học kinh nghiệm quý báu cho các địa phương khác. Việc hợp tác chặt chẽ giữa khu vực công và tư nhân là yếu tố quyết định đến thành công của các dự án này.

V. Kết luận và tương lai của hợp tác công tư trong xử lý chất thải rắn

Hợp tác công tư trong xử lý chất thải rắn tại TP.HCM đã chứng minh được tính hiệu quả và cần thiết. Tuy nhiên, để mô hình này phát triển bền vững, cần có những cải cách và chính sách phù hợp.

5.1. Định hướng phát triển mô hình PPP trong tương lai

TP.HCM cần tiếp tục phát triển mô hình PPP trong xử lý chất thải rắn, đồng thời cải thiện các chính sách để thu hút thêm đầu tư từ khu vực tư nhân.

5.2. Những khuyến nghị chính sách cho TP.HCM

Cần có những khuyến nghị chính sách cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả của mô hình PPP, bao gồm việc cải thiện cơ sở hạ tầng, tăng cường nguồn lực tài chính và nâng cao năng lực quản lý.

Nội dung chính

Tổng quan nghiên cứu

Thành phố Hồ Chí Minh là trung tâm kinh tế và đô thị đặc biệt với quy mô dân số vượt mốc 9 triệu người, tạo ra áp lực khổng lồ đối với hệ sinh thái đô thị. Trung bình mỗi ngày đô thị phát sinh khoảng 8.000 tấn chất thải rắn sinh hoạt với tốc độ gia tăng khối lượng đạt từ 7% đến 8% mỗi năm, dự báo vượt mức 14.000 tấn mỗi ngày vào năm 2020. Trong giai đoạn trước năm 2006, hoạt động thu gom và xử lý rác thải phụ thuộc hoàn toàn vào khu vực công với công nghệ chôn lấp hở lạc hậu, điển hình là bãi rác Đông Thạnh tiếp nhận quá tải 6 triệu tấn rác so với thiết kế 4 triệu tấn, dẫn đến sự cố vỡ bờ bao và ô nhiễm nguồn nước nghiêm trọng.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm xuất phát từ sự thiếu hụt nguồn lực công: nguồn thu phí vệ sinh và bảo vệ môi trường toàn thành phố năm 2011 chỉ đạt 169,8 tỷ đồng, trong khi tổng nhu cầu vốn xử lý rác toàn quốc lên tới 35.000 tỷ đồng. Với mức chi cho sự nghiệp môi trường chỉ chiếm 1% tổng ngân sách, bộ máy quản lý nhà nước gồm 110 nhân sự không thể gánh vác toàn bộ công đoạn vận hành. Luận văn tập trung đánh giá tính cần thiết, thực trạng và hiệu quả của việc áp dụng mô hình Hợp tác công – tư (PPP) trong xử lý chất thải rắn sinh hoạt tại Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2006 đến tháng 4/2013 theo bộ tiêu chuẩn quốc tế. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc khi cung cấp bằng chứng thực nghiệm về việc huy động hơn 173 triệu USD vốn đầu tư ngoài ngân sách, hỗ trợ cắt giảm chi phí xử lý bình quân từ 20 USD/tấn xuống mức thanh toán linh hoạt theo hợp đồng dịch vụ, đồng thời tạo tiền đề nhân rộng chính sách cho các đô thị trên cả nước.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn xây dựng nền tảng phân tích dựa trên sự tích hợp của ba lý thuyết quản trị kinh tế hiện đại:

• Lý thuyết Quản lý công mới (New Public Management - NPM): Nhấn mạnh sự chuyển dịch vai trò của nhà nước từ vị trí trung tâm trực tiếp cung ứng dịch vụ sang vai trò định hướng, kiến tạo môi trường và giám sát chất lượng.
• Mô hình Phạm vi và Sức mạnh Nhà nước của Francis Fukuyama (2004): Xác lập mục tiêu đưa thể chế quản lý công về góc tối ưu, nghĩa là thu hẹp phạm vi can thiệp trực tiếp của bộ máy nhưng nâng cao sức mạnh thực thi pháp luật và năng lực điều tiết thị trường thông qua chuyển giao vận hành cho khu vực tư nhân.
• Lý thuyết Hợp tác công - tư của Donahue, Zeckhauser (2012) và Ngân hàng Thế giới: Tiếp cận PPP như một cấu trúc hợp đồng dài hạn nhằm phân bổ rủi ro tối ưu cho bên có năng lực quản trị tốt nhất, kết hợp nguồn vốn và bí quyết công nghệ từ doanh nghiệp.
• Khung tiêu chí đánh giá chất lượng quy định của OECD (1995, 2005): Hệ thống 8 tiêu chuẩn đánh giá toàn diện gồm: phục vụ mục tiêu chính sách, cơ sở pháp lý, phân tích lợi ích - chi phí, giảm thiểu biến dạng thị trường, khuyến khích đổi mới, tính minh bạch thực tế, tính thống nhất thể chế và mức độ tương thích cạnh tranh thương mại.

Khung khái niệm trọng tâm bao gồm: Xã hội hóa dịch vụ đô thị, Hợp tác công - tư (PPP), Hợp đồng nhượng quyền dự án (BOT, BOOT, DBO) và Quản lý tổng hợp chất thải rắn.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp phân tích định tính chuyên sâu kết hợp thu thập dữ liệu đa nguồn:

• Nguồn dữ liệu: Dữ liệu thứ cấp được trích xuất từ các báo cáo quản lý giai đoạn 2000 - 2013 của Sở Tài nguyên và Môi trường Thành phố Hồ Chí Minh, Bộ Tài nguyên và Môi trường, số liệu thống kê kinh tế xã hội và báo cáo kiểm định CDM của Det Norske Veritas.
• Cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu: Tác giả thực hiện phỏng vấn sâu 12 chuyên gia và nhà quản lý chủ chốt theo phương pháp chọn mẫu có chủ đích. Đối tượng phỏng vấn bao gồm cán bộ Phòng Quản lý Chất thải rắn thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường, Ban Quản lý các Khu liên hợp xử lý chất thải (MBS) và đại diện lãnh đạo các doanh nghiệp dự án PPP.
• Lý do lựa chọn phương pháp phân tích: Do cơ chế PPP tại Việt Nam thời điểm 2013 vận hành theo hình thức thí điểm theo Quyết định 71/2010/QĐ-TTg, các biến số tài chính vi mô từ doanh nghiệp có tính bảo mật cao. Phương pháp phân tích định tính đối chiếu theo 8 tiêu chuẩn OECD cho phép giải mã toàn diện các nút thắt chính sách, đánh giá chính xác tác động phân bổ xã hội và nhận diện các rủi ro vận hành mà các mô hình kinh tế lượng đơn thuần không thể bao quát.
• Timeline nghiên cứu: Quá trình theo dõi, thu thập dữ liệu và phỏng vấn thực địa được tiến hành liên tục từ năm 2006 đến tháng 4 năm 2013.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

• Huy động hiệu quả dòng vốn tư nhân ngoài ngân sách: Chính sách PPP đã thu hút thành công hơn 173 triệu USD vốn đầu tư từ doanh nghiệp trong và ngoài nước vào 4 dự án xử lý chất thải rắn trọng điểm. Cụ thể gồm: Khu liên hợp Đa Phước (107 triệu USD), Nhà máy phân compost Vietstar (36 triệu USD), Nhà máy thu khí phát điện Phước Hiệp theo cơ chế CDM của KMDK (30 triệu USD) và Bãi chôn lấp số 2 của Citenco (170 tỷ đồng). Mô hình này giúp thành phố tiết kiệm ngay lập tức khoản ngân sách đầu tư ban đầu ước tính hơn 131 triệu USD cho các công trình xử lý quy mô 3.000 tấn/ngày.
• Chuyển đổi công nghệ và giải quyết 100% rác thải sinh hoạt phát sinh: Toàn bộ khối lượng 8.000 tấn rác/ngày chưa qua tái chế tại nguồn đã được tiếp nhận và xử lý bằng các công nghệ tiên tiến như chôn lấp hợp vệ sinh, sản xuất phân hữu cơ vi sinh, lọc màng nano nước rỉ rác và thu hồi khí mê-tan phát điện. Riêng dự án CDM tại Phước Hiệp đạt mục tiêu giảm phát thải hơn 900.000 tấn CO2 tương đương trong 7 năm, mang về 2,16 triệu USD cho ngân sách địa phương từ tỷ lệ chia sẻ doanh thu 20% trên tổng giá trị 10,8 triệu USD bán chứng chỉ carbon.
• Tinh gọn tổ chức bộ máy và giảm chi thường xuyên: Việc giao quyền vận hành nhà máy cho tư nhân giúp thành phố tiết kiệm đáng kể biên chế hành chính. Đơn cử, Nhà máy Vietstar tự quản lý 300 nhân sự vận hành, giúp ngân sách công tránh được khoản chi trả lương cố định hàng năm ước tính gần 3,8 tỷ đồng theo mức lương tối thiểu quy định năm 2013.
• Tồn tại bất cập trong điều phối khối lượng và đồng bộ công nghệ: Một số dự án chưa thể vận hành hết công suất thiết kế. Nhà máy Vietstar chỉ tiếp nhận 400 tấn rác/ngày thay vì công suất 600 - 1.200 tấn/ngày do dây chuyền sàng lọc chưa hoàn thiện. Khu liên hợp Đa Phước tiếp nhận 3.000 tấn rác/ngày nhưng thiếu hụt 1.000 tấn rác hữu cơ phân loại tại nguồn để vận hành dây chuyền sản xuất phân compost, dẫn đến xung đột nguyên liệu giữa chôn lấp tạo khí và làm phân vi sinh.

Thảo luận kết quả

Dữ liệu so sánh hiệu quả đầu tư công truyền thống và PPP được mô hình hóa qua biểu đồ dòng vốn tích lũy, thể hiện rõ ưu thế giãn cách áp lực tài chính: nhà nước không phải chi trả vốn gốc ban đầu hàng nghìn tỷ đồng mà chuyển sang chi trả phí dịch vụ phân kỳ từ 16 đến 20 USD/tấn rác theo khối lượng thực tế nghiệm thu. Bảng so sánh 4 dự án đang hoạt động chỉ ra rằng tỷ trọng rác hữu cơ chiếm trên 80% là điều kiện lý tưởng cho công nghệ compost và thu khí phát sinh, nhưng sự thiếu vắng hệ thống phân loại rác tại nguồn (khi chỉ có khoảng 800 tấn được ve chai phi chính thức thu mua) đã tạo ra rào cản kỹ thuật lớn.

Nguyên nhân cốt lõi của những hạn chế nằm ở năng lực thể chế: toàn thành phố chỉ có 55 trên tổng số 110 cán bộ quản lý có trình độ chuyên môn về môi trường, trong khi hợp đồng dự án thiếu các điều khoản bảo lãnh sản lượng và chế tài vi phạm cụ thể. So sánh với các bài học quốc tế tại Wenzhou (Trung Quốc) hay Hyderabad (Ấn Độ), việc áp dụng hợp đồng BOT và DBO tại Thành phố Hồ Chí Minh có sự tương đồng về mục tiêu giải tỏa áp lực ngân sách, nhưng còn thiếu một khung pháp lý chuyên biệt và quy hoạch phát triển chất thải rắn dài hạn.

Đề xuất và khuyến nghị

• Nâng cao hiệu quả vận hành các dự án hiện hữu: Sở Tài nguyên và Môi trường cùng Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh cần rà soát lại hợp đồng dịch vụ, bổ sung điều khoản bảo lãnh cung cấp tối thiểu 1.000 tấn rác hữu cơ/ngày cho các nhà máy phân compost Đa Phước và Vietstar để đạt 100% công suất thiết kế. Tăng cường thanh tra môi trường và kiểm toán độc lập định kỳ 6 tháng một lần, áp dụng chế tài phạt nghiêm ngặt đối với hành vi chôn lấp sai quy trình kỹ thuật.
• Hoàn thiện và đồng bộ hóa khung pháp lý chuyên ngành: Bộ Tài nguyên và Môi trường chủ trì phối hợp với Bộ Kế hoạch và Đầu tư xây dựng Thông tư hướng dẫn thi hành hợp đồng PPP riêng cho lĩnh vực môi trường đô thị trên nền tảng Quyết định 71/2010/QĐ-TTg trong giai đoạn 2013 - 2015. Quy định rõ danh mục chất thải rắn thông thường, tiêu chuẩn kỹ thuật nước xả thải theo TCVN 5945-1995 loại A và khung giá trần xử lý từ 11 đến 17 USD/tấn.
• Cải cách quy trình thủ tục hành chính và nâng cao tính minh bạch: Ban Quản lý các Khu liên hợp xử lý chất thải thành phố (MBS) công khai minh bạch quy hoạch quỹ đất và thủ tục đấu thầu, cắt giảm 30% thời gian xử lý hồ sơ thẩm định công nghệ và giấy phép nhập khẩu máy móc bảo vệ môi trường, chấm dứt tình trạng chồng chéo giữa các sở ban ngành trong vòng 12 tháng.
• Đào tạo và nâng cao năng lực quản trị công - tư: Ủy ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh triển khai chương trình tập huấn kỹ năng đàm phán hợp đồng, phân bổ rủi ro tài chính và giám sát kỹ thuật cho 100% cán bộ thuộc Phòng Quản lý Chất thải rắn. Nâng tỷ lệ nhân sự có chuyên môn môi trường lên tối thiểu 85% trong lộ trình 2 năm thông qua liên kết đào tạo với các tổ chức quốc tế.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

• Cơ quan quản lý nhà nước và nhà hoạch định chính sách: Bộ Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài nguyên và Môi trường các tỉnh thành phố trực thuộc Trung ương tìm thấy khung tiêu chí OECD chuẩn mực để rà soát văn bản quy phạm, thiết kế chính sách xã hội hóa và xây dựng cơ chế đấu thầu dự án xử lý rác thải đô thị.
• Doanh nghiệp môi trường và nhà đầu tư tư nhân (FDI và trong nước): Các chủ đầu tư nắm bắt được cấu trúc chi phí vận hành từ 7 đến 17 USD/tấn, hiểu rõ các rủi ro vận hành thực tế tại các bãi chôn lấp, yêu cầu chất lượng nước rỉ rác và phương thức tiếp cận các ưu đãi theo Thông tư 121/2008/TT-BTC.
• Đơn vị tư vấn tài chính, luật sư và chuyên gia kinh tế dự án: Đội ngũ chuyên môn có tài liệu phân tích chi tiết về cơ chế chia sẻ rủi ro công - tư, mô hình kinh doanh tín chỉ carbon theo cơ chế CDM và phương pháp định giá dòng tiền hoàn vốn trong các dự án hạ tầng công cộng kéo dài từ 15 đến 30 năm.
• Giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học: Các nhà nghiên cứu thuộc chuyên ngành Chính sách công, Quản lý kinh tế, Quản trị đô thị và Khoa học môi trường có nguồn tư liệu thực chứng phong phú để giảng dạy và phát triển các đề tài liên quan đến Quản lý công mới (NPM) tại Việt Nam.

Câu hỏi thường gặp

• Mô hình PPP trong xử lý chất thải rắn khác biệt như thế nào so với tư nhân hóa hoàn toàn? Trong PPP, nhà nước vẫn giữ quyền sở hữu dịch vụ công, chịu trách nhiệm quy hoạch, điều phối nguồn rác và giám sát tiêu chuẩn môi trường thông qua hợp đồng dài hạn. Tư nhân chỉ tham gia đầu tư vốn, thiết kế, xây dựng và vận hành nhà máy để nhận lại phí dịch vụ theo đơn giá từ 11 đến 20 USD/tấn rác xử lý thực tế.
• Tại sao Thành phố Hồ Chí Minh phải chuyển dịch sang mô hình PPP từ năm 2006? Thành phố đối mặt với cuộc khủng hoảng rác khi phát sinh 8.000 tấn rác/ngày trong khi bãi rác Đông Thạnh quá tải 6 triệu tấn. Nguồn thu phí môi trường năm 2011 chỉ đạt 169,8 tỷ đồng, chỉ đủ bù 50% chi phí vận hành, buộc thành phố phải huy động nguồn vốn tư nhân hơn 173 triệu USD để đầu tư công nghệ mới.
• Cơ chế CDM thu khí phát điện mang lại lợi ích gì cho ngân sách địa phương? Dự án CDM tại bãi rác Phước Hiệp giúp cắt giảm 900.000 tấn CO2 tương đương trong 7 năm. Với giá bán chứng chỉ giảm phát thải khoảng 12 USD/tấn CO2, dự án tạo ra tổng doanh thu 10,8 triệu USD, trong đó ngân sách thành phố được chia sẻ 20%, tương đương 2,16 triệu USD mà không tốn chi phí đầu tư.
• Rào cản lớn nhất của các doanh nghiệp PPP xử lý rác tại Thành phố Hồ Chí Minh là gì? Rào cản chính gồm việc rác thải sinh hoạt chưa được phân loại tại nguồn (hơn 80% là rác hữu cơ trộn lẫn), thủ tục miễn giảm thuế thiết bị môi trường còn quan liêu, và quy hoạch cung cấp khối lượng rác chưa ổn định khiến nhà máy như Vietstar chỉ chạy 400 tấn/ngày thay vì 1.200 tấn/ngày.
• Cơ sở pháp lý nền tảng nào điều chỉnh mô hình PPP xử lý rác trong giai đoạn nghiên cứu? Cơ sở pháp lý cốt lõi gồm Quyết định 71/2010/QĐ-TTg thí điểm đầu tư PPP, Chiến lược quản lý tổng hợp chất thải rắn theo Quyết định 2149/QĐ-TTg, Nghị định 59/2007/NĐ-CP và Thông tư 121/2008/TT-BTC hướng dẫn các cơ chế ưu đãi thuế và đất đai cho doanh nghiệp xử lý rác.

Kết luận

• Khẳng định mô hình Hợp tác công - tư (PPP) là phương thức xã hội hóa hoàn toàn đúng đắn, tất yếu và giải quyết triệt để bài toán thiếu hụt nguồn lực công trong xử lý chất thải rắn đô thị.
• Ghi nhận thành tựu huy động hơn 173 triệu USD vốn tư nhân, xử lý sạch 8.000 tấn rác/ngày và tiếp nhận các công nghệ tiên tiến từ Hoa Kỳ, Hàn Quốc.
• Chỉ rõ các nút thắt then chốt về sự chồng chéo thủ tục hành chính, thiếu hụt phân loại rác tại nguồn và năng lực quản lý của bộ máy với chỉ 55/110 cán bộ có chuyên môn môi trường.
• Xác lập tính cấp thiết của việc chuẩn hóa khung hợp đồng dịch vụ, bảo lãnh sản lượng rác hữu cơ và minh bạch cơ chế chi trả theo chất lượng đầu ra.
• Đề xuất lộ trình 2 năm hoàn thiện thể chế địa phương và đào tạo nhân lực chuyên sâu để làm hình mẫu nhân rộng chính sách cho các đô thị trên cả nước.

Đóng góp lớn nhất của luận văn là việc vận dụng thành công bộ tiêu chuẩn 8 tiêu chí OECD để giải mã thực trạng chính sách PPP môi trường tại một đô thị đang phát triển. Trong giai đoạn 2013 - 2015, Thành phố Hồ Chí Minh cần khẩn trương ban hành quy hoạch tổng thể quản lý chất thải rắn và chuẩn hóa quy chế đấu thầu dự án PPP. Quý cơ quan quản lý, nhà đầu tư và các chuyên gia quan tâm có thể khai thác các khuyến nghị chi tiết trong luận văn để hiện thực hóa các dự án hạ tầng môi trường bền vững.

Trích đoạn nội dung tài liệu

Chương 1), đề tài gồm 5 chương chính: Chương 2 – Cơ sở lý thuyết: giới thiệu các khái niệm, lý thuyết về XHH và PPP, lý do nhà nước cần sự tham gia của tư nhân vào việc cung ứng các dịch vụ công, kinh nghiệm thế giới, phương pháp nghiên cứu, nguồn thông tin. Chương 3 – Hoạt động PPP trong xử lý CTR tại TPHCM: phân tích nhu cầu PPP trong xử lý CTR tại TPHCM, tổng quan các quy định, chính sách về PPP tại Việt Nam và TPHCM, khái quát các dự án PPP về xử lý CTR tại TPHCM. Chương 4 – Đánh giá chính sách áp dụng PPP trong xử lý CTR tại TPHCM: đánh giá tình hình thực hiện PPP, nhận diện các thuận lợi, khó khăn trong quá trình triển khai các dự án PPP cũng như nguyên nhân của những bất cập dựa trên bộ tiêu chí OECD, các số liệu, kết quả thực tế và ý kiến của các cá nhân, tổ chức liên quan. Chương 5 – Kết luận và gợi ý chính sách: đưa ra một số kiến nghị chính sách và những hạn chế của đề tài.

LUAN VAN CHAT LUONG download : add [e-mail] -6- CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ THUYẾT 2.1 Khái niệm XHH và PPP 2.1 Xã hội hóa Các dịch vụ công hiện nay đã từng bước được chuyển giao và cho phép khu vực tư nhân tham gia nhằm đáp ứng các yêu cầu quản trị mới. Thuật ngữ “xã hội hóa” do đó ngày càng được sử dụng phổ biến. Có nhiều cách hiểu khác nhau về vấn đề này.1 Một số cách hiểu về XHH XHH các dịch vụ đô thị ở Việt Nam (dịch vụ vận tải hành khách công cộng, vệ sinh môi trường, cung cấp nước sạch, y tế, giáo dục, văn hóa và thể dục thể thao…), trước hết được hiểu là việc cho phép các nhà đầu tư, các doanh nghiệp, hợp tác xã ngoài khu vực kinh tế nhà nước được kinh doanh các hoạt động cung cấp dịch vụ đô thị, đặt các doanh nghiệp và đơn vị sự nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước vào môi trường cạnh tranh ngày càng đầy đủ và trực tiếp hơn. Đồng thời, XHH cũng được hiểu là việc chuyển các doanh nghiệp và đơn vị sự nghiệp nhà nước cung cấp dịch vụ đô thị công tích sang hoạt động theo cơ chế thị trường, cùng với việc chuyển quản lý ngân sách nhà nước hỗ trợ cho cung cấp dịch vụ đô thị từ cấp phát trực tiếp mang tính bao cấp cho doanh nghiệp nhà nước, sang cơ chế đấu thầu cung cấp dịch vụ đô thị theo đơn đặt hàng của nhà nước, không phân biệt doanh nghiệp nhà nước, hay ngoài nhà nước.

Mặt khác, XHH còn đồng nghĩa với việc người dân và các đối tượng được thụ hưởng dịch vụ đóng góp tài chính (thuế, cước phí dịch vụ, thậm chí cả một phần vốn đầu tư ban đầu…), tham gia giám sát rộng rãi, dân chủ hơn để được hưởng các dịch vụ đô thị đa dạng hơn, chất lượng cao hơn, thuận tiện và phù hợp nhu cầu của mình hơn… Nguồn: Nguyễn Minh (2006) Tại Việt Nam, XHH được sử dụng để chỉ “sự tăng cường chú ý quan tâm, sự tham gia rộng rãi của xã hội (các cá nhân, nhóm, tổ chức, cộng đồng…) về cả vật chất và tinh thần vào một số hoạt động mà trước đó chỉ được một đơn vị, một bộ phận hay một ngành chức năng nhất định thực hiện” nhằm “phát huy nội lực, huy động cộng đồng, hay huy động vốn xã hội từ nhân dân, theo cơ chế: Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ, Nhà nước và nhân dân cùng làm” (Tạp chí lý luận chính trị, 2010). LUAN VAN CHAT LUONG download : add [e-mail] -7- Đề tài này sử dụng cách hiểu XHH là sự tham gia của các thành phần kinh tế và tổ chức ngoài nhà nước trong việc cung cấp dịch vụ công (cụ thể là dịch vụ xử lý CTR).2 Hợp tác công – tư Thuật ngữ “Public – Private Partnership” hay “Hợp tác công – tư” (PPP) bao hàm ý nghĩa có sự tham gia của khu vực ngoài nhà nước, do đó nó là một trong những hình thức XHH theo cách hiểu ở trên. PPP cũng được định nghĩa theo nhiều cách khác nhau.2 Các khái niệm về PPP Alfredo E. Pascual (2008) cho rằng PPP là sự cộng tác giữa khu vực công cộng và khu vực tư nhân dựa trên một hợp đồng để cung cấp tài sản hoặc dịch vụ, trong đó phân định hợp lý vai trò và chia sẻ công bằng trách nhiệm, chi phí và rủi ro giữa khu vực công cộng và tư nhân, các rủi ro được chuyển cho bên nào có thể quản lý tốt nhất, đảm bảo chuyển giao rủi ro ở mức tối ưu, không phải là tối đa cho khu vực tư nhân, và khu vực tư nhân sẽ đóng góp không chỉ có vốn mà còn cả công nghệ và năng lực quản lý, việc sử dụng vốn có hiệu quả hơn, mang đến sự sẵn có, chất lượng và tính hiệu quả của dịch vụ.

ADB (2008) cho rằng “mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân” miêu tả một loạt các mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác. Như vậy, có thể hiểu đơn giản PPP không phải là tư nhân hóa, mà là công - tư phối hợp thực hiện dự án, cùng chia sẻ trách nhiệm, lợi ích và sự rủi ro, nó giúp cải thiện chất lượng các dịch vụ công. Với mô hình PPP, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ được thực hiện qua hợp đồng, trên nguyên tắc chuyển rủi ro cho người quản lý tốt hơn rủi ro đó; tư nhân sẽ đóng góp không chỉ là vốn mà cả công nghệ và kinh nghiệm quản lý. Nguồn: Hồ Công Hòa (2011) Theo World Bank, không có sự đồng thuận quốc tế rộng rãi về những gì cấu thành nên PPP.

“Nó đề cập đến thỏa thuận, thường là trung và dài hạn, giữa khu vực công và khu vực tư, trong đó một phần các dịch vụ hoặc công trình thuộc trách nhiệm của khu vực công sẽ được tư nhân cung cấp với thỏa thuận rõ ràng về mục tiêu chung là phân phối cơ sở hạ tầng và/hoặc dịch vụ công cộng” (The PPP in Infrastructure Resource Center for Contracts, Laws and Regulation, 2013). Tổ chức này cũng cho rằng PPP kết hợp các kỹ năng và nguồn lực của khu vực công và tư thông qua chia sẻ rủi ro và trách nhiệm, cho phép chính LUAN VAN CHAT LUONG download : add [e-mail] -8- phủ có thể hưởng lợi từ các chuyên gia của tư nhân, ủy quyền cho tư nhân thực hiện với các giải pháp mới để giải quyết tình trạng cơ sở hạ tầng cũ kỹ hoặc khi cần các dịch vụ hiệu quả hơn và thay vào đó, chính phủ có thể tập trung vào việc lập kế hoạch, đề ra chính sách và quy định. Trong nghiên cứu này, PPP được hiểu theo Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công – tư (Ban hành kèm theo Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg ngày 09/11/2010 của Thủ tướng Chính phủ) là “việc nhà nước và nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở hợp đồng dự án”. Một số đặc điểm quan trọng của PPP là thỏa thuận mang tính hợp đồng (thường là dài hạn) giữa một bên thuộc khu vực nhà nước và một bên thuộc khu vực tư nhân, trong đó có sự chia sẻ lợi ích và cả rủi ro, đồng thời tạo ra những khuyến khích giúp nâng cao hiệu quả trong cung cấp cơ sở hạ tầng hay dịch vụ công.

Các mục tiêu chính của PPP là nhằm huy động vốn từ khu vực tư nhân (cho đầu tư, quản lý vận hành…), góp phần ổn định ngân sách. Ngoài ra, PPP còn tạo sự cạnh tranh, từ đó không chỉ giúp tăng hiệu quả và chất lượng dịch vụ mà còn cải thiện hoạt động quản trị và quản lý thông qua việc chuyển giao cho bên có khả năng quản lý tốt hơn, tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình (Vũ Thành Tự Anh, 2012).2 Lý do nhà nước cần sự tham gia của tư nhân trong cung ứng các dịch vụ công Nhà nước là một bộ máy chính trị của con người được ra đời từ lâu để thực thi quyền lực, duy trì trật tự xã hội. Quá trình lịch sử ở các bộ máy nhà nước khác nhau với những chức năng khác nhau cho thấy việc giới hạn phạm vi hoạt động của nhà nước không nhất thiết tương ứng với khả năng ban hành và thi hành luật pháp của nó. Có sự phân biệt giữa phạm vi hoạt động nhà nước (chỉ những chức năng và mục tiêu khác nhau của chính phủ) và sức mạnh của nó (chỉ khả năng thi hành quyền lực một cách minh bạch và hiệu quả hay còn gọi là năng lực nhà nước).

Chức năng của bộ máy nhà nước gồm các chức năng tối thiểu đến trung bình (trong đó có bảo vệ môi trường) và điều tiết tích cực. Về năng lực nhà nước, có nhiều chỉ số khác nhau để xác định như chỉ số tham nhũng, luật pháp và trật tự, chất lượng quan chức…. Khi kết hợp hai phương diện này thì có thể xây dựng biểu đồ như sau: LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.1 Phạm vi và sức mạnh của nhà nước Nguồn: Francis Fukuyama (2004), Hình 4, tr.9 Góc 1 được đánh giá cao và có thể xem là lý tưởng vì khi đó nhà nước dù giảm phạm vi hoạt động (nghĩa là không cần làm quá nhiều việc) nhưng sức mạnh quản trị xã hội vẫn cao. Mặc dù nhiều quốc gia trong quá trình giảm phạm vi của nhà nước mình thì cũng đồng thời giảm sức mạnh, nhưng việc tiến đến góc 1 là có thể thực hiện được thông qua chuyển giao công việc của nhà nước ra bên ngoài.

Theo xu hướng quản lý công mới, nhà nước từ nhân vật trung tâm chuyển sang vai trò đối tác, là người tạo điều kiện cho sự tham gia của khu vực tư và xã hội dân sự; từ tách biệt thị trường chuyển sang là người tạo điều kiện, hỗ trợ thị trường (Nguyễn Hữu Lam, 2012).