Chương 1), đề tài gồm 5 chương chính: Chương 2 – Cơ sở lý thuyết: giới thiệu các khái niệm, lý thuyết về XHH và PPP, lý do nhà nước cần sự tham gia của tư nhân vào việc cung ứng các dịch vụ công, kinh nghiệm thế giới, phương pháp nghiên cứu, nguồn thông tin. Chương 3 – Hoạt động PPP trong xử lý CTR tại TPHCM: phân tích nhu cầu PPP trong xử lý CTR tại TPHCM, tổng quan các quy định, chính sách về PPP tại Việt Nam và TPHCM, khái quát các dự án PPP về xử lý CTR tại TPHCM. Chương 4 – Đánh giá chính sách áp dụng PPP trong xử lý CTR tại TPHCM: đánh giá tình hình thực hiện PPP, nhận diện các thuận lợi, khó khăn trong quá trình triển khai các dự án PPP cũng như nguyên nhân của những bất cập dựa trên bộ tiêu chí OECD, các số liệu, kết quả thực tế và ý kiến của các cá nhân, tổ chức liên quan. Chương 5 – Kết luận và gợi ý chính sách: đưa ra một số kiến nghị chính sách và những hạn chế của đề tài.
LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com -6- CHƯƠNG 2 CƠ SỞ LÝ THUYẾT 2.1 Khái niệm XHH và PPP 2.1 Xã hội hóa Các dịch vụ công hiện nay đã từng bước được chuyển giao và cho phép khu vực tư nhân tham gia nhằm đáp ứng các yêu cầu quản trị mới. Thuật ngữ “xã hội hóa” do đó ngày càng được sử dụng phổ biến. Có nhiều cách hiểu khác nhau về vấn đề này.1 Một số cách hiểu về XHH XHH các dịch vụ đô thị ở Việt Nam (dịch vụ vận tải hành khách công cộng, vệ sinh môi trường, cung cấp nước sạch, y tế, giáo dục, văn hóa và thể dục thể thao…), trước hết được hiểu là việc cho phép các nhà đầu tư, các doanh nghiệp, hợp tác xã ngoài khu vực kinh tế nhà nước được kinh doanh các hoạt động cung cấp dịch vụ đô thị, đặt các doanh nghiệp và đơn vị sự nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước vào môi trường cạnh tranh ngày càng đầy đủ và trực tiếp hơn. Đồng thời, XHH cũng được hiểu là việc chuyển các doanh nghiệp và đơn vị sự nghiệp nhà nước cung cấp dịch vụ đô thị công tích sang hoạt động theo cơ chế thị trường, cùng với việc chuyển quản lý ngân sách nhà nước hỗ trợ cho cung cấp dịch vụ đô thị từ cấp phát trực tiếp mang tính bao cấp cho doanh nghiệp nhà nước, sang cơ chế đấu thầu cung cấp dịch vụ đô thị theo đơn đặt hàng của nhà nước, không phân biệt doanh nghiệp nhà nước, hay ngoài nhà nước.
Mặt khác, XHH còn đồng nghĩa với việc người dân và các đối tượng được thụ hưởng dịch vụ đóng góp tài chính (thuế, cước phí dịch vụ, thậm chí cả một phần vốn đầu tư ban đầu…), tham gia giám sát rộng rãi, dân chủ hơn để được hưởng các dịch vụ đô thị đa dạng hơn, chất lượng cao hơn, thuận tiện và phù hợp nhu cầu của mình hơn… Nguồn: Nguyễn Minh (2006) Tại Việt Nam, XHH được sử dụng để chỉ “sự tăng cường chú ý quan tâm, sự tham gia rộng rãi của xã hội (các cá nhân, nhóm, tổ chức, cộng đồng…) về cả vật chất và tinh thần vào một số hoạt động mà trước đó chỉ được một đơn vị, một bộ phận hay một ngành chức năng nhất định thực hiện” nhằm “phát huy nội lực, huy động cộng đồng, hay huy động vốn xã hội từ nhân dân, theo cơ chế: Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ, Nhà nước và nhân dân cùng làm” (Tạp chí lý luận chính trị, 2010). LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com -7- Đề tài này sử dụng cách hiểu XHH là sự tham gia của các thành phần kinh tế và tổ chức ngoài nhà nước trong việc cung cấp dịch vụ công (cụ thể là dịch vụ xử lý CTR).2 Hợp tác công – tư Thuật ngữ “Public – Private Partnership” hay “Hợp tác công – tư” (PPP) bao hàm ý nghĩa có sự tham gia của khu vực ngoài nhà nước, do đó nó là một trong những hình thức XHH theo cách hiểu ở trên. PPP cũng được định nghĩa theo nhiều cách khác nhau.2 Các khái niệm về PPP Alfredo E. Pascual (2008) cho rằng PPP là sự cộng tác giữa khu vực công cộng và khu vực tư nhân dựa trên một hợp đồng để cung cấp tài sản hoặc dịch vụ, trong đó phân định hợp lý vai trò và chia sẻ công bằng trách nhiệm, chi phí và rủi ro giữa khu vực công cộng và tư nhân, các rủi ro được chuyển cho bên nào có thể quản lý tốt nhất, đảm bảo chuyển giao rủi ro ở mức tối ưu, không phải là tối đa cho khu vực tư nhân, và khu vực tư nhân sẽ đóng góp không chỉ có vốn mà còn cả công nghệ và năng lực quản lý, việc sử dụng vốn có hiệu quả hơn, mang đến sự sẵn có, chất lượng và tính hiệu quả của dịch vụ.
ADB (2008) cho rằng “mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân” miêu tả một loạt các mối quan hệ có thể có giữa các tổ chức nhà nước và tổ chức tư nhân liên quan đến lĩnh vực cơ sở hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác. Như vậy, có thể hiểu đơn giản PPP không phải là tư nhân hóa, mà là công - tư phối hợp thực hiện dự án, cùng chia sẻ trách nhiệm, lợi ích và sự rủi ro, nó giúp cải thiện chất lượng các dịch vụ công. Với mô hình PPP, Nhà nước sẽ thiết lập các tiêu chuẩn về cung cấp dịch vụ và tư nhân được khuyến khích cung cấp bằng cơ chế thanh toán theo chất lượng dịch vụ được thực hiện qua hợp đồng, trên nguyên tắc chuyển rủi ro cho người quản lý tốt hơn rủi ro đó; tư nhân sẽ đóng góp không chỉ là vốn mà cả công nghệ và kinh nghiệm quản lý. Nguồn: Hồ Công Hòa (2011) Theo World Bank, không có sự đồng thuận quốc tế rộng rãi về những gì cấu thành nên PPP.
“Nó đề cập đến thỏa thuận, thường là trung và dài hạn, giữa khu vực công và khu vực tư, trong đó một phần các dịch vụ hoặc công trình thuộc trách nhiệm của khu vực công sẽ được tư nhân cung cấp với thỏa thuận rõ ràng về mục tiêu chung là phân phối cơ sở hạ tầng và/hoặc dịch vụ công cộng” (The PPP in Infrastructure Resource Center for Contracts, Laws and Regulation, 2013). Tổ chức này cũng cho rằng PPP kết hợp các kỹ năng và nguồn lực của khu vực công và tư thông qua chia sẻ rủi ro và trách nhiệm, cho phép chính LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com -8- phủ có thể hưởng lợi từ các chuyên gia của tư nhân, ủy quyền cho tư nhân thực hiện với các giải pháp mới để giải quyết tình trạng cơ sở hạ tầng cũ kỹ hoặc khi cần các dịch vụ hiệu quả hơn và thay vào đó, chính phủ có thể tập trung vào việc lập kế hoạch, đề ra chính sách và quy định. Trong nghiên cứu này, PPP được hiểu theo Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công – tư (Ban hành kèm theo Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg ngày 09/11/2010 của Thủ tướng Chính phủ) là “việc nhà nước và nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở hợp đồng dự án”. Một số đặc điểm quan trọng của PPP là thỏa thuận mang tính hợp đồng (thường là dài hạn) giữa một bên thuộc khu vực nhà nước và một bên thuộc khu vực tư nhân, trong đó có sự chia sẻ lợi ích và cả rủi ro, đồng thời tạo ra những khuyến khích giúp nâng cao hiệu quả trong cung cấp cơ sở hạ tầng hay dịch vụ công.
Các mục tiêu chính của PPP là nhằm huy động vốn từ khu vực tư nhân (cho đầu tư, quản lý vận hành…), góp phần ổn định ngân sách. Ngoài ra, PPP còn tạo sự cạnh tranh, từ đó không chỉ giúp tăng hiệu quả và chất lượng dịch vụ mà còn cải thiện hoạt động quản trị và quản lý thông qua việc chuyển giao cho bên có khả năng quản lý tốt hơn, tăng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình (Vũ Thành Tự Anh, 2012).2 Lý do nhà nước cần sự tham gia của tư nhân trong cung ứng các dịch vụ công Nhà nước là một bộ máy chính trị của con người được ra đời từ lâu để thực thi quyền lực, duy trì trật tự xã hội. Quá trình lịch sử ở các bộ máy nhà nước khác nhau với những chức năng khác nhau cho thấy việc giới hạn phạm vi hoạt động của nhà nước không nhất thiết tương ứng với khả năng ban hành và thi hành luật pháp của nó. Có sự phân biệt giữa phạm vi hoạt động nhà nước (chỉ những chức năng và mục tiêu khác nhau của chính phủ) và sức mạnh của nó (chỉ khả năng thi hành quyền lực một cách minh bạch và hiệu quả hay còn gọi là năng lực nhà nước).
Chức năng của bộ máy nhà nước gồm các chức năng tối thiểu đến trung bình (trong đó có bảo vệ môi trường) và điều tiết tích cực. Về năng lực nhà nước, có nhiều chỉ số khác nhau để xác định như chỉ số tham nhũng, luật pháp và trật tự, chất lượng quan chức…. Khi kết hợp hai phương diện này thì có thể xây dựng biểu đồ như sau: LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.1 Phạm vi và sức mạnh của nhà nước Nguồn: Francis Fukuyama (2004), Hình 4, tr.9 Góc 1 được đánh giá cao và có thể xem là lý tưởng vì khi đó nhà nước dù giảm phạm vi hoạt động (nghĩa là không cần làm quá nhiều việc) nhưng sức mạnh quản trị xã hội vẫn cao. Mặc dù nhiều quốc gia trong quá trình giảm phạm vi của nhà nước mình thì cũng đồng thời giảm sức mạnh, nhưng việc tiến đến góc 1 là có thể thực hiện được thông qua chuyển giao công việc của nhà nước ra bên ngoài.
Theo xu hướng quản lý công mới, nhà nước từ nhân vật trung tâm chuyển sang vai trò đối tác, là người tạo điều kiện cho sự tham gia của khu vực tư và xã hội dân sự; từ tách biệt thị trường chuyển sang là người tạo điều kiện, hỗ trợ thị trường (Nguyễn Hữu Lam, 2012).