Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG TIẾP CÔNG DÂN CỦA THANH TRA HUYỆN 1. Hoạt động tiếp công dân của Thanh tra huyện 1. Khái niệm tiếp công dân “Công dân” là một danh từ đã xuất hiện ngay từ thời cổ đại. Theo nghiên cứu của các chuyên gia, khái niệm “công dân” xuất phát từ nền văn minh phương Tây đầu tiên, ở thời kỳ Hy Lạp cổ đại với chế độ dân chủ ở thành bang Athens.
Nhiều quan điểm cho rằng mối quan hệ giữa công dân – nhà nước thời kỳ này khá đơn giản so với công dân thời hiện đại. Về cơ bản, công dân chỉ những người bản xứ, sinh sống, làm việc trên lãnh thổ thành bang Hy Lạp nhất định và được nhà nước trao một số quyền có hạn. Những người nô lệ và ngoại lai không được coi là công dân [36]. Đến thời kỳ hiện đại ngày nay, khái niệm công dân đã trở nên phổ biến và có sự mở rộng về phạm vi đối tượng.
Theo từ điển Oxford, công dân tiếng Anh là “citizen” – một người có quyền hợp pháp thuộc về một quốc gia cụ thể [39]. Mỗi quốc gia lại có sự định nghĩa khác nhau về công dân. Hiến pháp Hoa Kỳ 1787 định nghĩa “Công dân là những người sinh ra hoặc nhập tịch tại Hoa Kỳ và những lãnh thổ thuộc quyền tài phán của Hoa Kỳ ” [35]. Còn ở Hàn Quốc, theo luật Luật Quốc tịch năm 1977: “Công dân là những người được sinh ra ở Hàn Quốc có cha hoặc mẹ là người Hàn Quốc hoặc được nhập tịch”.
Ở Việt Nam, “Công dân nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là người có quốc tịch Việt Nam”, quy định tại Khoản 2, Điều 17, Hiến pháp 2013. Như vậy, từ các cách định nghĩa dưới góc độ xã hội, lập pháp, có thể đưa ra khái niệm công dân như sau: Công dân là người có quốc tịch thuộc về lãnh thổ, quốc gia nhất định, được lãnh thổ, quốc gia đó trao quyền và bảo vệ. 9 Khi đã trở thành công dân của một nhà nước, kể cả với kiểu nhà nước nào thì người đó cũng sẽ được hưởng những quyền lợi nhất định, trong đó có quyền khởi kiện và tố cáo. Ở thời kỳ nhà nước Athens, theo luật Tố tụng, công dân sẽ đưa các chứng cứ liên quan đến Tòa bồi thẩm.
Do không có Viện công tố nên công dân sẽ tự phát đơn kiện ở đây và tự bào chữa cho chính mình [36]. Còn đối với Việt Nam, từ triều đại nhà Lý đã bắt đầu có các hình thức đánh trống kêu oan, viết thư bỏ vào hòm .để người dân được bày tỏ ý kiến của mình. Đây có thể coi là manh nha cho hoạt động tiếp công dân sau này. Theo từ điển tiếng Việt, “tiếp” là một động từ, chỉ hành động “gặp và trò chuyện (với người đến với mình)” [33].
Ở thời kỳ phong kiến, dù bản chất hoạt động gặp mặt giữa vua và dân, dân và quan là để giúp dân giải quyết các vấn đề liên quan đến kiện cáo nhưng về hình thức, dưới chế độ quân chủ, vua là người đứng đầu, cai quản cả đất nước thì người dân sẽ phải “ diện kiến”, “xin được gặp” vua và quan thay vì “được tiếp đón”. Đến thời kỳ hiện đại, khi mà nền dân chủ phát triền, khái niệm “tiếp công dân” mới hình thành và mở rộng nội hàm. Hoạt động tiếp công dân của cơ quan nhà nước được diễn ra phổ biến và ở nhiều giai đoạn khác nhau khi giải quyết công việc của công dân. Đây là hoạt động diễn ra giữa hai chủ thể: một bên là người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước, bên kia là cá nhân, cơ quan, tổ chức.
Mặc dù thuật ngữ được sử dụng trong các văn bản pháp lý là “tiếp công dân” nhưng chủ thể được tiếp ở đây rất rộng, bao gồm cá nhân (công dân Việt Nam và người nước ngoài), cơ quan, tổ chức [13]. Xuất phát từ yêu cầu quản lý nhà nước, yêu cầu và lợi ích của cơ quan, đơn vị và nhìn từ phía do nhu cầu của công dân, cơ quan, tổ chức thì tiếp công dân có thể tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau, cụ thể: Thứ nhất, từ bản chất từ ngữ, tiếp công dân là việc thực hiện giao tiếp từ phía cơ quan nhà nước, giải quyết mối quan hệ giữa nhà nước và công dân; 10 Thứ hai, từ việc đáp ứng yêu cầu của công dân, tiếp công dân là giải quyết những yêu cầu của công dân. Theo đó, công dân thực hiện quyền của mình và nhà nước phải đáp ứng; Thứ ba, hiểu là một nghiệp vụ của nhà quản lý, tiếp công dân là nhiệm vụ của người thừa hành công vụ. Khi đó, tiếp công dân thuộc phạm trù kỹ năng, nghiệp vụ công tác của cán bộ, công chức.
Trước khi luật Tiếp công dân 2013 ra đời, chưa có một văn bản pháp luật nào của nước ta định nghĩa về “tiếp công dân”, các văn bản luật chỉ mới có các khái niệm về trụ sở tiếp công dân, địa điểm tiếp công dân, quy định trách nhiệm của các cán bộ tiếp công dân. Do vậy mà luật Tiếp công dân 2013 đã quy định khái niệm “tiếp công dân” tại Khoản 1, Điều 4 như sau:“Tiếp công dân là việc cơ quan, tổ chức, cá nhân quy định tại Điều 4 của luật này tiếp đón để lắng nghe, tiếp nhận khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của công dân; giải thích, hướng dẫn cho công dân về việc thực hiện khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh theo đúng quy định của pháp luật”. Như vậy, tiếp công dân với nghĩa chung nhất là quá trình giao tiếp giữa cơ quan nhà nước với cơ quan, tổ chức, cá nhân, cụ thể là quá trình trao đổi và tiếp nhận các thông tin phản hồi về các hoạt động quản lý nhà nước. Từ những phân tích trên, có thể đưa ra khái niệm về tiếp công dân như sau: Tiếp công dân là việc theo quy định của pháp luật, cơ quan hành chính nhà nước, Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức ( gọi chung là người tiếp công dân) đón tiếp để lắng nghe, tiếp nhận khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh của công dân bao gồm: cá nhân, cơ quan, tổ chức khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính; cá nhân tố cáo, kiến nghị, phản ánh); giải thích, hướng dẫn cho công dân về việc thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh theo đúng quy định của pháp luật.
Khái niệm tiếp công dân của Thanh tra huyện Sau ngày đất nước thống nhất cho đến giữa năm 1976, tại phần lớn các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đều đã thành lập cơ quan Thanh tra. Đồng thời tại nhiều địa phương, cấp ủy và UBND tỉnh, thành phố cũng đã bắt đầu coi trọng việc tổ chức các Ủy ban Thanh tra cấp huyện và tương đương. Như vậy, đây là lần đầu tiên trong lịch sử, hệ thống các cơ quan Thanh tra được thiết lập trong cả nước, góp phần hoàn thành thống nhất về mặt Nhà nước và cũng là lần đầu tiên Ủy ban Thanh tra huyện, quận và tương đương được thành lập, thuộc hệ thống cơ quan Thanh tra chuyên trách của nhà nước. Sang thời kỳ đổi mới, Pháp lệnh Thanh tra 1990 đã quy định khá đầy đủ về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Thanh tra nhà nước nói chung và Thanh tra huyện nói riêng.
Theo căn cứ pháp lý trên, hệ thống Thanh tra nhà nước được đặt ở các cơ quan quản lý nhà nước trên cơ sở nguyên tắc cơ quan nào có chức năng quản lý nhà nước (về mặt hành chính) thì ở đó thành lập cơ quan Thanh tra nhà nước. Như vây, Thanh tra huyện chịu sự chị đạo của thủ trưởng cơ quan cùng cấp và tổ chức Thanh tra nhà nước cấp trên [14]. Về chức năng, nhiệm vụ, ngoài thẩm quyền về thanh tra, Thanh tra huyện còn tham mưu cho thủ trưởng cùng cấp giải quyết khiếu nại, tố cáo, giải quyết trực tiếp những khiếu nại, tố cáo mà cấp dưới trực tiếp của thủ trưởng cùng cấp đã giải quyết nhưng vẫn còn khiếu nại, tố cáo. Trong Luật Thanh tra 2004 và 2010, cơ cấu tổ chức của Thanh tra huyện được cụ thể hóa và có sự tăng thêm về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn.
Bên cạnh bổ sung chức năng tham mưu, giúp cơ quan quản lý nhà nước về phòng chống tham nhũng; thực hiện phòng chống tham nhũng thì Thanh tra huyện vẫn tiếp tục giữ vai trò trong công tác tham mưu, giúp cơ quan quản lý nhà nước giải quyết về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo; tiến hành thanh tra, giải quyết kiếu nại, tố cáo. 12 Kể từ khi Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980 ghi nhận quyền khiếu nại, tố cáo, song song với các văn bản kiện toàn bộ máy Thanh tra nhà nước nói chung và Thanh tra huyện nói riêng, có rất nhiều văn bản pháp lý khác nhằm chể thế hóa các chủ trương của Đảng về công tác tiếp công dân khiếu nại, tố cáo, trong đó có đề cập đến vai trò của cơ quan Thanh tra, bao gồm Thanh tra huyện. Ngày 15/1/1993, Thủ tướng Chính phủ có Chỉ thị số 18/ CT – TTg về công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Đặc biệt, ngày 7/8/1997, Chính phủ ban hành Nghị định số 89/CP kèm theo Quy chế tổ chức Tiếp công dân.
Năm 2011, Quốc Hội thông qua luật Khiếu nại, trong đó có dành một chương (Chương V) có những quy định về trụ sở, địa điểm tiếp công dân, trách nhiệm của Thủ trưởng các cơ quan, tổ chức trong việc tiếp công dân. Cụ thể đối với cơ quan Thanh tra, luật quy định tại Khoản 3, Điều 61 về trách nhiệm tiếp công dân của người đứng đầu cơ quan, tổ chức như sau: “Chánh Thanh tra các cấp có trách nhiệm tiếp công dân thường xuyên theo quy định của pháp luật”. Pháp luật về tiếp công dân tiếp tục được hoàn chỉnh khi Quốc hội thông qua Luật Tiếp công dân với 9 chương, 36 điều và có hiệu lực từ 1/7/2014. Ngày 26/5/2014, Bộ Chính trị đã ban hành Chỉ thị 35- CT/TW về Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng với công tác tiếp công dân và giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Chỉ thị này quy định cụ thể về trách nhiệm của thủ trưởng các cơ quan, đơn vị đối với công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại tố cáo, gắn liền tiếp công dân với giải quyết khiếu nại, tố cáo; tăng cường sự phối hợp của cơ quan thanh tra trong giải quyết các trường hợp khiếu nại, tố cáo đông người, phức tạp.