CHƯƠNG I: CỞ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TOÁN CHI ĐẦU TƯ XDCB TRONG KIỂM TOÁN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG CẤP HUYỆN 1. Vai trò của chi đầu tư xây dựng cơ bản trong mối quan hệ tổng thể với NSĐP 1. Khái niệm, nội dung, đặc điểm chi đầu tư XDCB trong chi NSĐP Theo Điều 1 Luật ngân sách Nhà nước năm 2002, Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Ngân sách nhà nước gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.
Ngân sách Nhà nước Ngân sách Trung Ương Ngân sách Địa Ngân sách phương tỉnh Ngân sách Ngân sách cấp huyện cấp huyện Ngân sách xã, phường, thị trấn Hình 1.1: Sơ đồ hệ thống ngân sách Nhà nước 2 Ngân sách Trung Ương giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách; có thể nói Ngân sách Trung Ương phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo ngành, tập trung các nguồn lực cơ bản để đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ trọng yếu trên phạm vi cả nước. Ngân sách địa phương phản ánh nhiệm vụ thu, chi theo lãnh thổ, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ tổ chức quản lý toàn diện về hành chính, kinh tế, xã hội của chính quyền cấp tỉnh, thành phố. Ngân sách cấp huyện: Thông thường thì ở cấp huyện nguồn thu còn nghèo, số chi của ngân sách chủ yếu được bù đắp bằng khoản trợ cấp của ngân sách cấp trên. Nhìn chung trong thời gian qua các khoản chi của ngân sách cấp huyện chủ yếu tập trung chi cho bộ máy, chưa có sự đầu tư lớn cho phát triển kinh tế.
Ngân sách xã, phường, thị trấn: Nhằm đảm bảo điều kiện tài chính để chính quyền xã (phường, thị trấn) chủ động khai thác các thế mạnh đất đai, lao động phát triển kinh tế, xã hội đặc biệt là xây dựng, phát triển nông thôn mới, thực hiện các chính sách xã hội ở cơ sở. Chi NSĐP thể hiện các quan hệ tiền tệ hình thành trong quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSĐP nhằm trang trải cho các chi phí bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế xã hội mà Nhà nước đảm nhận theo những nguyên tắc nhất định. Chi NSĐP bao gồm chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Chi đầu tư đầu tư xây dựng cơ bản (XDCB) của ngân sách nhà nước (NSĐP) là quá trình sử dụng một phần vốn tiền tệ đã được tập trung vào NSĐP nhằm thực hiện tái sản xuất giản đơn và mở rộng tài sản cố định, từng bước tăng cường và hoàn thiện cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế.
Thực tiễn cho thấy chi đầu tư XDCB là khoản chi chủ yếu, chiếm tỷ trọng lớn trong 3 chi đầu tư phát triển của NSĐP và chủ yếu thực hiện đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội, các công trình không có khả năng thu hồi vốn. Hàng năm, NSĐP dành một lượng vốn lớn thực hiện đầu tư xây dựng những công trình, dự án theo kế hoạch đầu tư được duyệt của Nhà nước, đó là các dự án thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội không có khả năng thu hồi vốn, các công trình, dự án thuộc doanh nghiệp Nhà nước. Nguồn vốn đầu tư XDCB được cấp phát theo kế hoạch và tiến độ thực hiện công việc XDCB của các dự án đầu tư. Đặc điểm chi đầu tư XDCB trong chi NSĐP Thứ nhất, chi đầu tư XDCB là khoản chi lớn của NSĐP nhưng không mang tính ổn định.
Đầu tư XDCB là nhu cầu cần thiết đối với sự phát triển kinh tế xã hội của mỗi quốc gia. Tuy nhiên quá trình này cần một lượng vốn lớn, nhưng lượng vốn này lại không ổn định hàng năm do nhu cầu và mức độ đầu tư XDCB ở mỗi năm là khác nhau. Nó được quyết định bởi kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của địa phương, vào số dự án được thực hiện trong năm; Luật NSĐP (có hiệu lực từ 1/1/2004) đánh dấu một bước tiến đáng kể trong việc tăng cường năng lực khai thác, huy động các nguồn lực tài chính qua NSĐP. Với việc sửa đổi phân cấp NSĐP, theo đó trao quyền tự chủ nhiều hơn cho chính quyền địa phương, bên cạnh đó việc quy định về ổn định ngân sách địa phương (Điều 4, khoản 2), theo đó tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được ổn định từ 3 đến 5 năm, đã tạo điều kiện cho các địa phương yên tâm và tích cực trong việc huy động các nguồn thu trên địa bàn; mặt khác quy định cho phép ngân sách cấp tỉnh được huy động các nguồn vốn tín dụng trong nước cho đầu tư với mức tối đa 30% vốn đầu tư XDCB trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh (Khoản 3; Điều 8) đã mở đường cho các địa phương trong việc huy động các nguồn vốn ngoài ngân sách để tham gia đầu tư cho các mục tiêu của ngân sách.
4 Thứ hai, chi đầu tư XDCB gắn liền với đặc điểm của đầu tư XDCB. Sản phẩm xây dựng được tạo ra trong thời gian dài, giá trị công trình lớn, người sử dụng không thể mua ngay công trình một lần mà phải mua từng phần. Trong những năm qua, nguồn vốn đầu tư từ NSĐP chiếm tỷ trọng đáng kể trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội và liên tục tăng về số tuyệt đối. Theo số liệu thống kê giai đoạn 2008 - 2012, tổng vốn đầu tư toàn xã hội đạt bình quân 48,7% GDP, trong đó tỷ trọng đầu tư công chiếm khoảng 43,3% tổng vốn đầu tư toàn xã hội , lượng vốn đầu tư từ NSĐP hàng năm tăng mạnh về số lượng tuyệt đối.
Tuy nhiên để một đồng vốn được phát huy đòi hỏi phải sử dụng một cách hiệu quả, tiết kiệm, đúng mục đích và được giám sát, kiểm soát trong suốt quá trình đầu tư. Để bảo đảm được việc này, việc nâng cao chất lượng kiểm toán trong lĩnh vực kiểm toán chi đầu tư XDCB của KTNN nói chung và các KTNN khu vực nói riêng đóng vai trò hết sức quan trọng. Thứ ba, Chi NSĐP trong đầu tư XDCB gắn với đặc điểm chi của từng NSĐP và tùy vào từng địa phương. Chi đầu tư XDCB trong chi NSĐP còn được phân qua nhiều cấp quản lý, qua nhiều khâu, nhiều cơ quan nên việc xác định thất thoát là rất khó.
Phân loại chi đầu tư XDCB trong chi NSĐP Có nhiều cách phân loại chi đầu tư xây dựng, ta có thể phân loại theo các cách như sau: a. Theo hình thái tái sản xuất tài sản cố định - Chi xây dựng mới: Bao gồm các khoản chi để xây dựng mới công trình, dự án làm tăng thêm tài sản cố định, tăng năng lực sản xuất của nền kinh tế quốc dân. Đây là khoản chi rất lớn. - Chi cải tạo sửa chữa: là các khoản chi nhằm phục hồi hoặc nâng cao năng lực công trình hoặc dự án có sẵn.
- Theo cơ cấu vốn 5 + Chi xây lắp: Là các khoản chi để xây dựng, lắp ghép các kết cấu kiến trúc và lắp đặt thiết bị theo thiết kế đã được phê duyệt. + Chi thiết bị: Là các khoản chi cho mua sắm máy móc, thiết bị bao gòm cả phí vận chuyển, bến bãi, bảo quản tại kho bãi, thuế và bảo hiểm thiết bị; + Chi kiến thiết cơ bản khác: Là các khoản chi nhằm đảm bảo điều kiện cho quá trình xây dựng, lắp đặt và đưa công trình, dự án đi vào sử dụng, gồm các chi phí như chi chuẩn bị đầu tư, chi khảo sát thiết kế, chi quản lý dự án, chi đền bù giải phóng mặt bằng. - Theo giai đoạn xây dựng + Giai đoạn chuẩn bị đầu tư: Bao gồm các khoản chi để xác định sự cần thiết phải đầu tư, quy mô của đầu tư, điều tra khảo sát, thăm dò lựa chọn vị trí, lập dự án, thẩm định và quyết định đầu tư; + Chi giai đoạn thực hiện và kết thúc xây dựng đưa dự án vào khai thác sử dụng: Bao gồm các khoản chi của quá trình xây dựng từ khi khởi công đến khi hoàn thành dự án đưa vào khai thác sử dụng. Theo nguồn vốn huy động - Chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn trong nước; - Chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn vay nợ, viện trợ của nước ngoài.
Vị trí và vai trò của chi NSĐP cho đầu tư XDCB Lịch sử phát triển kinh tế xã hội cho thấy rằng, để nền kinh tế có thể phát triển ổn định, bền vững thì cần thiết phải chi ngân sách cho đầu tư XDCB. Nhà nước đầu tư vào các ngành then chốt, các công trình kinh tế mũi nhọn có tác dụng thúc đẩy sự tăng trưởng của nền kinh tế quốc dân, tạo ra các TSCĐ, tạo năng lực sản xuất mới cho nền kinh tế. Chi cho đầu tư XDCB đã khắc phục được các khuyết tật của nền kinh tế thị trường, như đầu tư vào các công trình không có khả năng thu hồi vốn: công trình giao thông, công trình công cộng, công trình văn hóa, giáo dục. góp phần tạo nên cơ sở hạ tầng đảm bảo cho sự phát triển của nền kinh tế.
6 Bên cạnh đó chi NSĐP cho đầu tư XDCB còn có tác dụng dây truyền, thúc đẩy sự phát triển của nhiều ngành, nhiều lĩnh vực kinh tế. Nguyên tắc tổ chức và quản lý đầu tư XDCB Trong công tác tổ chức quản lý xây dựng cần tuân thủ theo các nguyên tắc sau: Một là: Sự thống nhất giữa chính trị, kinh tế, và kết hợp hài hòa với xã hội. Cơ chế pháp lý đầu tư theo địa phương, theo vùng lãnh thổ, theo thành phần kinh tế nhằm mục đích thực hiện các mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế trong từng thời kỳ. Để thực hiện nguyên tắc này Nhà nước cần xác định và xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và sử dụng hệ thống chính sách để hướng dẫn thực hiện các mục tiêu phát triển trong từng thời kỳ, phát huy tính chủ động của từng bộ ngành, địa phương trong quản lý điều hành ngân sách cho phù hợp với mục tiêu chi phát triển; Hai là, nguyên tắc tập trung dân chủ.
Nguyên tắc này đòi hỏi công tác quản lý đầu tư phải theo sự lãnh đạo thống nhất, đồng thời phát huy được tính chủ động sáng tạo của các đơn vị thực hiện đầu tư.
