Tổng quan nghiên cứu

Hoạt động tạm nhập, tái xuất tại Việt Nam đã ghi nhận bước tăng trưởng vượt bậc về quy mô thương mại. Số lượng doanh nghiệp tham gia hoạt động này đã tăng từ hơn 1.100 doanh nghiệp với kim ngạch 2,1 tỷ USD năm 2011 lên hơn 3.000 doanh nghiệp với kim ngạch xấp xỉ 10 tỷ USD vào năm 2017. Kim ngạch tạm nhập, tái xuất đạt đỉnh vào năm 2013 với kim ngạch tạm nhập đạt 12.564,52 triệu USD và kim ngạch tái xuất đạt 12.105,05 triệu USD. Hoạt động này đóng góp quan trọng vào việc đa dạng hóa các luồng giao thương quốc tế, thúc đẩy các ngành dịch vụ logistics, cảng biển và vận tải hàng hóa phát triển, đồng thời đóng góp nguồn thu đáng kể cho ngân sách nhà nước.

Bên cạnh các tác động tích cực, hoạt động tạm nhập, tái xuất phát sinh nhiều bất cập nghiêm trọng. Các đối tượng xấu đã lợi dụng cơ chế thông thoáng để buôn lậu, gian lận thương mại, trốn thuế và thẩm lậu hàng hóa vào nội địa. Điển hình như vụ buôn lậu xăng dầu trị giá hơn 8 triệu USD xảy ra năm 2013 hay vụ tẩu tán hơn 3.000 tấn lốp ô tô đã qua sử dụng vào thị trường nội địa giai đoạn 2014-2015. Hàng hóa tạm nhập qua biên giới phía Bắc tiềm ẩn nhiều rủi ro về an toàn thực phẩm, ô nhiễm môi trường và sự thay đổi chính sách biên mậu từ phía các nước láng giềng.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm là hoàn thiện cơ chế, chính sách và nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước của Bộ Công Thương đối với hoạt động tạm nhập, tái xuất. Mục tiêu cụ thể là hệ thống hóa cơ sở lý luận, đánh giá toàn diện thực trạng quản lý giai đoạn 2013-2017 và đề xuất hệ thống giải pháp khả thi đến năm 2020, tầm nhìn 2025. Phạm vi nghiên cứu bao quát hoạt động kinh doanh tạm nhập, tái xuất dưới góc độ quản lý vĩ mô của Bộ Công Thương trên phạm vi cả nước.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết quản lý nhà nước về kinh tế trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và lý thuyết thương mại quốc tế. Quản lý nhà nước ở đây được hiểu theo nghĩa hẹp là quản lý hành chính nhà nước của cơ quan cấp Bộ, thực thi chức năng định hướng, điều tiết, kiểm tra và xử lý vi phạm nhằm khắc phục các khuyết tật của thị trường, bảo vệ an ninh kinh tế quốc gia.

Khung pháp lý quốc tế được đối chiếu dựa trên Công ước Istanbul năm 1990 về tạm quản hàng hóa và Công ước Kyoto sửa đổi (Phụ lục G). Các khái niệm then chốt được chuẩn hóa theo Điều 29 Luật Thương mại năm 2005, Điều 39 Luật Quản lý ngoại thương năm 2017 và Nghị định số 69/2018/NĐ-CP. Hoạt động kinh doanh tạm nhập, tái xuất mang đặc trưng của giao dịch ba bên (nước xuất khẩu, nước tái xuất và nước nhập khẩu) với hai hợp đồng kinh tế độc lập. Hàng hóa chịu sự giám sát hải quan nghiêm ngặt từ cửa khẩu nhập đến cửa khẩu xuất, thời gian lưu giữ tại Việt Nam không quá 60 ngày và được gia hạn không quá 2 lần, mỗi lần tối đa 30 ngày.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử với các phương pháp phân tích định tính và định lượng. Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập từ hơn 14 văn bản quy phạm pháp luật, báo cáo tổng kết của Bộ Công Thương, Bộ Tài chính, Tổng cục Hải quan và Ủy ban nhân dân các tỉnh biên giới giai đoạn 2013-2017. Nguồn dữ liệu sơ cấp được trích xuất từ hồ sơ nghiệp vụ lưu trữ tại Cục Xuất nhập khẩu thuộc Bộ Công Thương.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm 100% các văn bản quy phạm pháp luật do Bộ Công Thương trực tiếp ban hành hoặc tham mưu Chính phủ ban hành giai đoạn 2013-2018 (như Nghị định 187/2013/NĐ-CP, Nghị định 77/2016/NĐ-CP, Thông tư 05/2014/TT-BCT, Thông tư 11/2017/TT-BCT), kết hợp với số liệu thống kê kim ngạch của hơn 3.000 doanh nghiệp hoạt động trong ngành. Phương pháp chọn mẫu toàn bộ đối với hệ thống văn bản và phương pháp chọn mẫu điển cứu đối với các vụ việc vi phạm trọng điểm được áp dụng nhằm phản ánh toàn diện thực trạng.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích thống kê mô tả, so sánh chuỗi thời gian kết hợp phương pháp chuyên gia (tham vấn ý kiến của hơn 15 cán bộ quản lý và chuyên gia đầu ngành từ Bộ Công Thương, Bộ Tài chính, Tổng cục Hải quan) là nhằm bảo đảm tính khách quan, xác thực và phát hiện chính xác các kẽ hở pháp lý cũng như sự chồng chéo trong phân công phối hợp quản lý liên ngành.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô kim ngạch tạm nhập, tái xuất của Việt Nam biến động mạnh và có xu hướng giảm dần sau giai đoạn tăng trưởng nóng. Sau khi đạt đỉnh năm 2013 với kim ngạch tạm nhập 12.564,52 triệu USD và kim ngạch tái xuất 12.105,05 triệu USD, kim ngạch tái xuất năm 2014 đã giảm mạnh 14,86% xuống mức 10.305,82 triệu USD. Trị giá kinh doanh chạm đáy vào năm 2015 ở mức hơn 5,9 tỷ USD, sau đó phục hồi mạnh vào năm 2016 và duy trì mức xấp xỉ 4,9 tỷ USD đối với nhóm hàng hóa thông thường vào năm 2017.

Thứ hai, cơ cấu mặt hàng có sự phân hóa rõ rệt. Nhóm hàng hóa thông thường chiếm tỷ trọng áp đảo, tăng từ mức thấp nhất 39,15% (đạt hơn 2,31 tỷ USD) năm 2015 lên mức trên 73% (đạt gần 5,2 tỷ USD) năm 2016. Ngược lại, nhóm hàng kinh doanh có điều kiện (thực phẩm đông lạnh, hàng chịu thuế tiêu thụ đặc biệt, hàng đã qua sử dụng) gặp nhiều khó khăn, kim ngạch giảm mạnh do phụ thuộc vào các lối mở, cửa khẩu phụ biên giới phía Bắc trong bối cảnh nước nhập khẩu siết chặt kiểm soát biên mậu.

Thứ ba, công tác xây dựng thể chế đạt nhiều kết quả quan trọng nhưng việc thực thi còn hạn chế. Bộ Công Thương đã ban hành hoặc trình ban hành nhiều văn bản then chốt như Nghị định 187/2013/NĐ-CP, Thông tư 05/2014/TT-BCT và Nghị định 69/2018/NĐ-CP. Tuy nhiên, công tác kiểm tra, giám sát chưa thực sự đồng bộ. Cục Xuất nhập khẩu chưa được giao chức năng thanh tra chuyên ngành, dẫn đến tình trạng việc kiểm tra mới chỉ dừng lại ở khâu điều kiện cấp phép mà chưa kiểm soát sâu rộng quá trình lưu thông thực tế của lô hàng.

Thảo luận kết quả

Diễn biến kim ngạch tạm nhập, tái xuất giai đoạn 2013-2017 có thể được trực quan hóa thông qua biểu đồ đường thể hiện tương quan giữa hai chiều tạm nhập và tái xuất, kết hợp cùng biểu đồ tròn phân chia tỷ trọng 73% hàng thông thường và 27% hàng có điều kiện. Sự sụt giảm kim ngạch trong giai đoạn 2014-2015 phản ánh tác động trực tiếp từ chính sách chấn chỉnh của Chính phủ thông qua Chỉ thị số 23/CT-TTg và sự siết chặt kiểm soát biên giới.

Nguyên nhân cốt lõi của những hạn chế xuất phát từ sự bất cập trong hệ thống pháp luật chưa bắt kịp tốc độ hội nhập, cơ chế phối hợp giữa Bộ Công Thương, Hải quan, Bộ đội Biên phòng và chính quyền địa phương còn lỏng lẻo, chưa phân định rõ vai trò chủ trì. Bên cạnh đó, hạ tầng kỹ thuật phục vụ kiểm tra tại hơn 20 cửa khẩu trọng điểm còn thiếu thốn, năng lực của một bộ phận cán bộ còn nể nang, trong khi doanh nghiệp chủ yếu làm dịch vụ logistics trung gian cho đối tác nước ngoài để hưởng phí vận chuyển mà chưa quản trị được rủi ro chuỗi cung ứng.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, nâng cao chất lượng và tính kịp thời trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Bộ Công Thương cần chủ trì rà soát, hoàn thiện các thông tư hướng dẫn Luật Quản lý ngoại thương năm 2017 và Nghị định số 69/2018/NĐ-CP; rút ngắn thời gian xử lý thủ tục cấp mã số và giấy phép kinh doanh tạm nhập tái xuất xuống dưới 10 ngày làm việc trước năm 2020; cắt giảm ít nhất 20% thủ tục hành chính rườm rà nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho thương nhân.

Thứ hai, kiện toàn tổ chức bộ máy và bổ sung thẩm quyền thanh tra chuyên ngành. Cần bổ sung chức năng thanh tra chuyên ngành cho Cục Xuất nhập khẩu trước năm 2021; thiết lập kế hoạch thanh tra định kỳ, đặt mục tiêu hậu kiểm 100% các doanh nghiệp kinh doanh nhóm hàng có điều kiện và nhóm hàng có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường trong vòng 45 ngày sau khi cấp phép.

Thứ ba, thiết lập cơ chế phối hợp liên ngành và chia sẻ thông tin thời gian thực. Xây dựng quy chế phối hợp đồng bộ giữa Bộ Công Thương, Bộ Tài chính (Tổng cục Hải quan) và Bộ Quốc phòng (Bộ Tư lệnh Bộ đội Biên phòng); triển khai hệ thống cơ sở dữ liệu số dùng chung, đạt tỷ lệ kết nối dữ liệu giám sát hành trình phương tiện và tờ khai hàng hóa trên 95% trước năm 2022.

Thứ tư, siết chặt quản lý cửa khẩu và xử lý nghiêm minh các hành vi vi phạm. Phối hợp với Ủy ban nhân dân các tỉnh biên giới quy hoạch hạ tầng kho bãi, điểm tập kết hàng hóa; tăng mức phạt tiền vi phạm hành chính lên khung tối đa (gấp 2 đến 3 lần mức hiện hành) đối với hành vi giả mạo chứng từ, tẩu tán hàng hóa vào nội địa; kiên quyết thu hồi giấy phép và mã số kinh doanh của 100% doanh nghiệp có hành vi vi phạm nghiêm trọng.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm 1: Cán bộ lãnh đạo, công chức tại Bộ Công Thương, Cục Xuất nhập khẩu, Tổng cục Hải quan và Sở Công Thương các tỉnh biên giới. Luận văn cung cấp khung lý luận vững chắc, bức tranh toàn cảnh về thực trạng quản lý và bộ giải pháp cụ thể giúp nâng cao hiệu lực kiểm tra, kiểm soát và hoàn thiện quy chế phối hợp liên ngành.

Nhóm 2: Lãnh đạo, nhà quản lý tại các doanh nghiệp kinh doanh xuất nhập khẩu, logistics và vận tải quốc tế. Doanh nghiệp có thể nắm vững các quy định pháp luật hiện hành, thời hạn lưu giữ hàng hóa 60 ngày, các điều kiện bắt buộc đối với từng nhóm hàng để chủ động tuân thủ, phòng ngừa rủi ro pháp lý và tối ưu hóa chi phí vận hành.

Nhóm 3: Giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học chuyên ngành Kinh tế, Quản trị kinh doanh, Quản lý thương mại và Luật kinh tế. Công trình là tài liệu tham khảo giá trị với chuỗi dữ liệu thực chứng giai đoạn 2013-2017, các bài học kinh nghiệm và phương pháp tiếp cận đa chiều về thương mại quốc tế.

Nhóm 4: Các hiệp hội ngành hàng và chuyên gia tư vấn chính sách thương mại. Luận văn cung cấp góc nhìn thực tiễn về những điểm nghẽn của chính sách biên mậu, từ đó hỗ trợ việc phản biện xã hội và đóng góp ý kiến hoàn thiện thể chế kinh tế vi mô.

Câu hỏi thường gặp

Bản chất của kinh doanh tạm nhập tái xuất khác chuyển khẩu hàng hóa như thế nào?

Kinh doanh tạm nhập tái xuất bắt buộc phải làm thủ tục nhập khẩu vào Việt Nam và sau đó làm thủ tục xuất khẩu chính hàng hóa đó ra khỏi lãnh thổ, hàng hóa chịu sự giám sát hải quan toàn diện. Ngược lại, chuyển khẩu là việc mua bán hàng hóa giữa hai quốc gia ngoài Việt Nam mà không làm thủ tục nhập khẩu và xuất khẩu tại Việt Nam, hàng hóa có thể vận chuyển thẳng hoặc chỉ lưu tại kho ngoại quan mà không vào nội địa.

Thời hạn tối đa hàng hóa tạm nhập tái xuất được phép lưu giữ tại Việt Nam là bao lâu?

Theo quy định tại Nghị định số 69/2018/NĐ-CP, hàng hóa kinh doanh tạm nhập tái xuất được lưu lại tại Việt Nam không quá 60 ngày kể từ ngày hoàn thành thủ tục hải quan tạm nhập. Trường hợp cần kéo dài thời hạn, doanh nghiệp được phép gia hạn tối đa 2 lần, mỗi lần không quá 30 ngày. Hết thời hạn quy định, thương nhân bắt buộc phải tái xuất hoặc tiêu hủy theo quy định.

Nhóm hàng hóa nào tiềm ẩn nguy cơ vi phạm cao nhất trong hoạt động này?

Các nhóm hàng tiềm ẩn rủi ro cao nhất gồm: hàng hóa có thuế suất cao và giá trị lớn (xăng dầu, rượu ngoại, thuốc lá điếu) dễ bị thẩm lậu trốn thuế; hàng đông lạnh thực phẩm có nguy cơ mất vệ sinh an toàn; và nhóm phế liệu, rác thải công nghiệp hoặc lốp xe đã qua sử dụng tiềm ẩn nguy cơ nghiêm trọng gây ô nhiễm môi trường.

Tại sao cần bổ sung thẩm quyền thanh tra chuyên ngành cho Cục Xuất nhập khẩu?

Hiện nay Cục Xuất nhập khẩu chỉ thực hiện kiểm tra hành chính và quản lý cấp phép mà không có thẩm quyền thanh tra chuyên ngành trực tiếp. Việc bổ sung thẩm quyền thanh tra chuyên ngành giúp cơ quan này có đủ cơ sở pháp lý để lập biên bản, xử phạt vi phạm hành chính, thu hồi mã số kinh doanh kịp thời và ngăn chặn hiệu quả các hành vi gian lận ngay từ khâu cấp phép đến khâu lưu thông.

Doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (FDI) có được kinh doanh tạm nhập tái xuất tại Việt Nam không?

Theo quy định tại Điều 15 Nghị định số 69/2018/NĐ-CP, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài (doanh nghiệp FDI) không được thực hiện hoạt động kinh doanh tạm nhập, tái xuất hàng hóa. Doanh nghiệp FDI chỉ được phép thực hiện tạm nhập, tái xuất đối với máy móc, thiết bị, khuôn mẫu phục vụ thi công dự án, hợp đồng gia công sản xuất hoặc tham gia hội chợ, triển lãm thương mại.

Kết luận

  • Hệ thống hóa toàn diện lý luận về quản lý nhà nước của cơ quan cấp Bộ đối với hoạt động tạm nhập, tái xuất trong bối cảnh hội nhập quốc tế.
  • Phân tích chi tiết diễn biến kim ngạch giai đoạn 2013-2017 với mức đỉnh 12,56 tỷ USD năm 2013 và chỉ ra sự dịch chuyển cơ cấu hàng hóa.
  • Nhận diện 5 nhóm hạn chế cơ bản trong hệ thống văn bản, tổ chức bộ máy và cơ chế phối hợp kiểm tra liên ngành.
  • Đề xuất hệ thống 6 nhóm giải pháp đồng bộ gắn với mục tiêu hoàn thiện khung pháp lý và phân định rõ quyền hạn thanh tra.
  • Đưa ra các kiến nghị cụ thể đối với Chính phủ, Bộ Tài chính và chính quyền các tỉnh biên giới đến năm 2020 và tầm nhìn 2025.

Đóng góp lớn nhất của luận văn là đã làm rõ những kẽ hở thực tiễn trong quản lý nhà nước của Bộ Công Thương, mang lại cơ sở khoa học để tái cơ cấu hoạt động quản lý ngoại thương theo hướng minh bạch, chặt chẽ. Để tiếp tục hoàn thiện, các cơ quan chức năng cần nhanh chóng rà soát hệ thống văn bản, nâng cấp hạ tầng công nghệ thông tin và tăng cường phối hợp kiểm soát biên giới. Độc giả và các nhà quản lý quan tâm có thể ứng dụng ngay các phát hiện và khung giải pháp từ công trình này để nâng cao hiệu quả công tác quản lý thương mại quốc tế.