Chương 1 QUYỀN KHIẾU NẠI, TỐ CÁO CỦA CÔNG DÂN VÀ VAI TRÒ PHÁP LUẬT TRONG VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN KHIẾU NẠI, TỐ CÁO CỦA CÔNG DÂN 1. Khái niệm khiếu nại, tố cáo và quyền khiếu nại, tố cáo của công dân. Khái niệm khiếu nại, tố cáo: Nhà nước ra đời trở thành công cụ bạo lực của giai cấp thống trị, thông qua việc sử dụng Nhà nước, giai cấp thống trị đã điều hoà được những mâu thuẫn giai cấp trong xã hội, bảo vệ được quyền lợi của giai cấp mình. Tuy nhiên bất kì Nhà nước nào muốn tồn tại và phát triển đều phải an dân và ổn định xã hội.
Bởi, nếu không có dân thì cũng không có Nhà nước. Do vậy, trong hoạt động của mình, mọi Nhà nước đều có những qui định trong luật việc bảo vệ công dân của mình. Về phía người dân, dù người có hiểu biết cao đến hiểu biết thấp đều nhận thức rằng: dưới sự bảo hộ của Nhà nước thì mọi quyền lợi của mình mới được bảo đảm, được bảo vệ. Song, do bản chất của mỗi kiểu Nhà nước khác nhau nên mức độ bảo hộ cũng có khác nhau.
Mặt khác, bản thân Nhà nước cũng luôn mong muốn bộ máy do mình lập ra, trong đó có đội ngũ quan chức Nhà nước phải tuân thủ sự điều khiển, quản lý của Nhà nước, không muốn bất kì ai, tổ chức nào trong bộ máy nhà nước lại phá vỡ những qui định (pháp luật) mà Nhà nước đã đặt ra. Thế nhưng, trong thực tiễn, từ nhiều lý do khác nhau, chẳng hạn, từ sự chi phối của lợi ích, của tình cảm hay từ sự yếu kém trong quản lý mà một bộ phận nào đó đã vô tình hoặc cố ý làm sai, thậm chí vi phạm nghiêm trọng những quy định của Nhà nước, của pháp luật làm thiệt hại đến lợi ích của nhà nước , quyền lợi hợp pháp của công dân, tổ chức, xã hội. Những sai lầm, vi phạm đó cũng khó giữ kín, và như vậy tố cáo xuất hiện. Ở góc độ khác, mỗi công dân trong hoạt động thực tiễn của mình, dù ít, dù nhiều đều có quan hệ với bộ máy chính quyền nhà nước , với tổ chức xã hội và các công dân khác.
Trong các quan hệ đó, có lúc, có nơi với nhiều lý do khác nhau, những người trong bộ máy công quyền cũng đã vi phạm đến lợi ích hợp pháp của công dân, và như vậy xuất hiện khiếu nại. Trong đời sống xã hội, khi quyền, lợi ích hợp pháp của công dân bị xâm phạm từ phía các cơ quan nhà nước, người dân có quyền khiếu nại các cơ quan nhà nước đề đòi lại sự công bằng cho bản thân, đó là lẽ đương nhiên mà bất kỳ người nào, thời đại nào cũng hiểu. Trong xã hội cũ, những hành vi vi phạm pháp luật, trái đạo đức xã hội có một số người cho qua, bởi họ không tin vào sự phân xử công minh, công bằng của Nhà nước. Nhưng cũng có không ít người với trách nhiệm công dân đã dũng cảm ra khiếu nại, tố cáo hành vi sai trái đó để bảo vệ lợi ích Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của bản thân, tập thể và xã hội.
Chính vì lẽ đó mà khiếu nại, tố cáo xuất hiện trong xã hội có giai cấp, có Nhà nước là một tất yếu khách quan. Về mặt tâm lý, khiếu nại, tố cáo xuất hiện trong ý chí chủ quan của người đi khiếu nại, tố cáo. Trước hết những hành vi, hiện tượng vi phạm đó tác động vào nhận thức của người ta và chỉ khi người ta thấy ức chế, cần giải toả bằng cách bày tỏ với cơ quan nào đó để hy vọng được giải quyết thì họ mới yên lòng. Yếu tố tâm lý này cũng lớn dần theo thời gian nếu như những kiến nghị, tố cáo đó không được xem xét giải quyết kịp thời.
Tuy nhiên trong nhận thức của mỗi người, do trình độ bản thân, nhã quan, tư duy lô-gích về vấn đề mà có người cho là vi phạm trầm trọng, có người cho là không vi phạm. Mặt khác, nhiều trường hợp do không ở trong hoàn cảnh cụ thể nên có người không hiểu được bản chất vấn đề, mới thấy hiện tượng đã suy luận ra bản chất theo tư duy cá nhân của mình. Trong xã hội có người nhút nhát, ngại va chạm, thậm chí đúng là lợi ích của mình bị vi phạm nhưng cũng không dám lên tiếng phản đối. Ngược lại, cũng có những người luôn tưởng rằng, cho rằng mọi người đều sai, lợi ích của mình đã bị xâm phạm.
Chính vì vậy mà khiếu nại, tố cáo còn là yếu tố tâm lý của con người. Dưới góc độ pháp lý, luật khiếu nại, tố cáo được Quốc hội nước ta thông qua ngày 2/12/1998 , tại Điều 2 Luật đã giải thích các khái niệm: " 1- Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do luật này qui định đề nghị tổ chức có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỉ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích của mình. 2- Tố cáo là việc công dân theo thủ tục do luật này qui định báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết về hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức" (Khoản 2 Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo).10- Quyết định hành chính là quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính. 11- Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ theo qui định của pháp luật." Từ khái niệm trên chúng ta có thể thấy rằng, giữa khiếu nại và tố cáo có điểm chung là đều phát sinh khi có vi phạm pháp luật (hoặc bị người khiếu nại, tố cáo cho là vi phạm pháp luật) của cơ quan, tổ chức, hoặc cá nhân và họ đề nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, giải quyết, xử lý việc làm đó để khôi phục hoặc bảo vệ lợi ích của Nhà nước, của tập thể; quyền, lợi ích hợp pháp của công dân.
Tuy nhiên, giữa khiếu nại và tố cáo có những điểm khác nhau cơ bản sau đây : - Về chủ thể: Chủ thể của khiếu nại bao gồm công dân, cơ quan, tổ chức,trong khi chủ thể của tố cáo chỉ là công dân. Xuất phát từ tính chất của tố cáo là yêu cầu xử lý người bị tố cáo, nên Nhà nước khuyến khích người tố cáo đúng, đồng thời qui định nếu người nào lợi dụng quyền tố cáo, tố cáo sai sự thật, gây thiệt hại cho người khác thì phải bị xử lý để tránh tình trạng có người nhân danh cơ quan, tổ chức nào đó, thực hiện việc tố cáo với mục đích cá nhân. Để cá thể hoá trách nhiệm của người tố cáo, tạo điều kiện cho cơ quan nhà nước có thể xử lý người cố tình tố cáo sai sự thật, Luật quy định chủ thể tố cáo phải là công dân (cá nhân) chứ không bao gồm cơ quan, tổ chức như chủ thể khiếu nại. Điểm khác nữa, chủ thể bị khiếu nại có thể đồng thời là chủ thể giải quyết khiếu nại còn chủ thể bị tố cáo không đươc phép làm như vậy.
- Về đối tượng: Đối tượng khiếu nại bao gồm: quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức trong khi đối tượng của tố cáo rộng hơn nhiều, bao gồm: hành vi vi phạp pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. - Về nguyên nhân phát sinh: Đối với khiếu nại là khi quyền, lợi ích của bản thân người khiếu nại bị xâm phạm, còn đối với tố cáo là khi phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại đến lợi ích không chỉ của cá nhân người tố cáo mà còn cả lợi ích của cơ quan, tổ chức và công dân khác. Cũng có trường hợp quyền và lợi ích của người tố cáo không nhất thiết phải gắn liền với vấn đề tố cáo. - Về mục đích: Mục đích của người khiếu nại là nhằm khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của chính người khiếu nại đã bị xâm phạm hoặc bị thiệt hại, trong khi mục đích của người tố cáo là phát giác nhằm ngăn chặn kịp thời mọi hành vi vi phạm pháp luật để bảo vệ lợi ích của Nhà nước, tổ chức, xã hội, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân nói chung mà không nhất thiết là của chính người tố cáo.
- Về tính chất: Khiếu nại thường mang tính nội bộ, lấy mục tiêu sửa nhanh là chính. Vì vậy, phương pháp giải quyết thường mềm dẻo, linh hoạt nhằm giúp cho đối tượng nhân rõ sai sót để khắc phục, sửa chữa kịp thời, nhanh chóng. Những sai sót trong khiếu nại thường nhỏ, đơn giản hơn trong tố cáo, dễ khắc phục hơn so với trong tố cáo. Tính chất tố cáo thường nguy hiểm, phức tạp hơn, mức độ sai phạm nặng hơn, ảnh hưởng đến danh dự và phẩm chất của người bị tố cáo, do đó, người bị tố cáo bao giờ cũng hay lẫn tránh tránh nhiệm, có nhiều thủ đoạn để đối phó nhằm che giấu khuyết điểm và hành vi vi phạm pháp luật.
Do có những điểm khác nhau cơ bản nêu trên nên luật quy định việc khiếu nại, tố cáo và xử lý khiếu nại, tố cáo cũng khác nhau: từ quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, tố cáo, người giải quyết, đến trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo đều có những khác nhau căn bản. Trên thực tế, nhiều khi nếu chỉ căn cứ vào hình thức đơn thư nhận được thì khó có thể xác định thuộc khiếu nại hay tố cáo. Bởi lẽ, trong đơn thư của mình, đương sự có khi đề cập cả khiếu nại và tố cáo, nêu lên cả hai mặt cùng một lúc. Nhiều trường hợp do tố cáo mà phát sinh khiếu nại, lấy khiếu nại để yêu cầu giải quyết việc tố cáo hoặc ngược lại.