Tổng quan nghiên cứu

Trải qua 13 cuộc Tổng tuyển cử kể từ ngày 06/01/1946 đến cuộc bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân năm 2011, chế độ bầu cử Việt Nam đã không ngừng khẳng định vai trò là phương thức tối cao để nhân dân ủy quyền và thiết lập bộ máy nhà nước. Mặc dù tỷ lệ cử tri tham gia bỏ phiếu qua các kỳ luôn đạt mức rất cao trên dưới 90%, thực tiễn tổ chức công tác bầu cử vẫn còn bộc lộ nhiều điểm nghẽn mang tính hình thức. Vấn đề nghiên cứu trọng tâm xuất phát từ những xung đột pháp lý giữa Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và Luật Bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, sự mất cân đối giữa tiêu chuẩn năng lực và cơ cấu xã hội, cũng như quy trình hiệp thương còn thiếu tính cạnh tranh thực chất.

Mục tiêu cụ thể của luận văn là làm sáng tỏ bản chất lý luận về chế độ đại diện và quyền làm chủ của nhân dân, đánh giá toàn diện thực trạng thi hành pháp luật bầu cử qua các nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI, XII, XIII và Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2004-2009, 2011-2016. Phạm vi nghiên cứu bao quát hệ thống quy định pháp luật thực định và dữ liệu bầu cử thực tế trên phạm vi 63 tỉnh, thành phố trong giai đoạn từ năm 2001 đến năm 2013, kết hợp khảo sát kinh nghiệm lập pháp quốc tế.

Nghiên cứu mang ý nghĩa then chốt trong việc xác lập luận cứ khoa học để hoàn thiện khung pháp lý bầu cử, hướng tới mục tiêu xây dựng một đạo luật bầu cử hợp nhất. Đề tài trực tiếp đề xuất các giải pháp nhằm nâng tỷ lệ đại biểu Quốc hội chuyên trách lên trên 35%, bảo đảm số dư tối thiểu từ 2 người trở lên tại 100% đơn vị bầu cử và hoàn thiện cơ chế để cử tri thực hiện quyền giám sát, bãi nhiệm đối với người đại diện.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết chủ quyền nhân dân và tư tưởng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa theo Hiến pháp năm 1946 và Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001). Nền tảng lý thuyết này khẳng định tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân, trong đó bầu cử là phương thức cơ bản nhất để nhân dân thực thi quyền lực và hợp pháp hóa bộ máy chính quyền từ trung ương đến cơ sở. Đồng thời, tác giả tiếp thu học thuyết dân chủ đại diện kết hợp các chuẩn mực quốc tế được nêu trong Hiến chương Paris và văn kiện của Hội nghị An ninh và Hợp tác châu Âu (CSCE), nhấn mạnh các nguyên tắc bầu cử phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín.

Nghiên cứu tập trung phân tích 4 khái niệm cốt lõi: Quyền bầu cử và ứng cử của công dân theo Điều 2 và Điều 3 Luật Bầu cử; Bản chất của chế độ đại diện chính trị; Quy trình hiệp thương 5 bước do Mặt trận Tổ quốc chủ trì; Đơn vị bầu cử và Khu vực bỏ phiếu. Mối quan hệ biện chứng giữa bản chất nhà nước của dân, do dân, vì dân và kỹ thuật lập pháp bầu cử được định vị là sợi dây xuyên suốt trong việc phân tích các thể chế chính trị - pháp lý.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn được tổng hợp đa tầng, bao gồm hệ thống văn bản quy phạm pháp luật như Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội năm 1997, 2001, 2010; Luật Bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân năm 1994, 2003, 2010; Quyết định số 215/QĐ-TTg ngày 16/02/2011 cùng các báo cáo tổng kết thực tiễn 13 kỳ bầu cử Quốc hội và dữ liệu so sánh từ 150 quốc gia theo báo cáo của Liên minh Quốc hội thế giới (IPU).

Về cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu, nghiên cứu thực hiện khảo sát điển hình toàn diện trên 182 đơn vị bầu cử đại biểu Quốc hội khóa XII, đồng thời đi sâu phân tích các tình huống pháp lý đặc thù tại 5 địa phương trọng điểm đại diện cho các vùng miền gồm Bắc Ninh, Bình Dương, Nam Định, Bình Định và Đà Nẵng. Phương pháp chọn mẫu mục đích giúp nhận diện rõ nét những xung đột giữa quy định khung về số lượng cử tri với mật độ dân số tăng nhanh tại các khu công nghiệp đô thị hóa.

Phương pháp phân tích kết hợp giữa phân tích văn bản quy phạm pháp luật, thống kê xã hội học, tổng hợp thực tiễn và so sánh luật học. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này nhằm bảo đảm tính khách quan, vừa đối chiếu được sự bất cập của các điều luật với số liệu thực tế, vừa học hỏi kinh nghiệm lập pháp tiến bộ trên thế giới. Timeline nghiên cứu được thực hiện tập trung từ năm 2011 đến năm 2013, bám sát quá trình chuẩn bị và tổng kết cuộc bầu cử đồng thời năm 2011.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, trình độ học vấn của người ứng cử và đại biểu trúng cử tăng trưởng vượt bậc qua các nhiệm kỳ nhưng các tiêu chuẩn định tính chưa được cụ thể hóa. Cụ thể, tỷ lệ đại biểu Quốc hội có trình độ đại học trở lên ở khóa IX đạt 67%, tăng lên 93,31% ở khóa XI và đạt xấp xỉ 96% ở khóa XII; trong suốt 3 khóa liên tiếp từ khóa X đến khóa XIII không còn đại biểu nào có trình độ từ phổ thông cơ sở trở xuống. Mặc dù học vấn nâng cao, nhưng 5 tiêu chuẩn theo Điều 3 của luật hiện hành về phẩm chất đạo đức, năng lực và sự gắn bó với nhân dân vẫn thiếu các tiêu chí định lượng đo lường.

Thứ hai, tỷ lệ người tự ứng cử trúng cử còn rất thấp do sự áp đảo của cơ chế phân bổ cơ cấu định sẵn. Tại cuộc bầu cử Quốc hội khóa XI, trong 13 người tự ứng cử lọt vào danh sách chính thức chỉ có 2 người trúng cử. Đến khóa XII, có 238 người nộp hồ sơ tự ứng cử sơ bộ, 30 người vào danh sách chính thức nhưng chỉ 1 người trúng cử (chiếm tỷ lệ 0,2%). Ở khóa XIII, số người tự ứng cử trúng cử là 4 đại biểu (chiếm tỷ lệ 0,80%), dù có mức tăng 0,60% so với khóa trước nhưng vẫn thể hiện cơ hội rất hẹp cho các cá nhân tự ứng cử.

Thứ ba, sự thiếu đồng bộ về quy định kỹ thuật bầu cử gây nhiều vướng mắc trong khâu tổ chức thực tế. Tại cuộc bầu cử Quốc hội khóa XII, có 47 trên tổng số 182 đơn vị bầu cử chỉ được bầu 2 đại biểu, dẫn đến áp lực lớn khi phải bảo đảm số dư tối thiểu. Quy định cũ giới hạn từ 300 đến 2.000 cử tri mỗi khu vực bỏ phiếu đã gây ách tắc tại tỉnh Bình Dương trước khi được sửa đổi nới rộng khung từ 300 đến 4.000 cử tri vào năm 2010. Ngoài ra, việc tổ chức bầu cử lại tại khu vực bỏ phiếu số 3 thuộc xã Tân Hồng, tỉnh Bắc Ninh trong khóa XI do Tổ bầu cử không đóng dấu vào thẻ cử tri đã phản ánh lỗ hổng trong quy trình giám sát kỹ thuật.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của tình trạng trên bắt nguồn từ việc quá chú trọng vào bài toán cơ cấu xã hội kết hợp (đại biểu nữ, dân tộc thiểu số, người ngoài Đảng, đại biểu trẻ tuổi). Khi một ứng cử viên tại địa phương có số lượng phân bổ ít (5 đến 6 đại biểu) phải gánh từ 2 đến 4 cơ cấu kết hợp, yêu cầu về tiêu chuẩn năng lực chuyên môn dễ bị xem nhẹ. Sự thiếu nhất quán giữa hai đạo luật trước năm 2010 về thời hạn niêm yết danh sách cử tri (30 ngày đối với Quốc hội so với 35 ngày đối với Hội đồng nhân dân) và thời hạn giải quyết khiếu nại (3 ngày so với 5 ngày) đã tạo ra sự lúng túng cho các tổ chức phụ trách bầu cử ở cơ sở.

Để minh họa trực quan, dữ liệu về sự dịch chuyển chất lượng nhân sự có thể được thể hiện qua Bảng so sánh trình độ học vấn đại biểu từ khóa IX đến khóa XIII và Biểu đồ đường phản ánh tỷ lệ tự ứng cử trúng cử biến thiên từ 0,4% (khóa XI) xuống 0,2% (khóa XII) và đạt 0,80% (khóa XIII). Khi đối chiếu với thống kê quốc tế từ 109 trên tổng số 150 quốc gia thành viên IPU áp dụng độ tuổi 18 cho quyền bầu cử mà không kèm theo các rào cản hành chính, việc Việt Nam mở rộng quyền tự ứng cử và công khai minh bạch bản kê khai tài sản của ứng viên tại hội nghị hiệp thương là đòi hỏi tất yếu để củng cố niềm tin của cử tri.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả phân tích thực trạng, luận văn kiến nghị 4 nhóm giải pháp đột phá nhằm hoàn thiện pháp luật về bầu cử:

  1. Xây dựng và ban hành Luật Bầu cử hợp nhất (tích hợp toàn diện Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và Luật Bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân) hoàn thành trước năm 2015, do Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Ủy ban Pháp luật chủ trì soạn thảo. Mục tiêu đạt 100% sự thống nhất về biểu mẫu, quy trình thành lập tổ chức phụ trách bầu cử, thời hạn niêm yết danh sách cử tri và cơ chế giải quyết khiếu nại tố cáo trên toàn quốc.

  2. Định lượng hóa 5 nhóm tiêu chuẩn của người ứng cử và nâng tỷ lệ đại biểu Quốc hội chuyên trách đạt tối thiểu 35% đến 40% trong giai đoạn 2015-2020. Các cơ quan lập pháp cần quy định chuẩn hóa 100% đại biểu chuyên trách phải có trình độ đại học chuyên ngành luật hoặc quản lý nhà nước và có tối thiểu 5 năm kinh nghiệm thực tiễn công tác trong các lĩnh vực liên quan.

  3. Đổi mới căn bản quy trình hiệp thương 5 bước do Ban Thường trực Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam chủ trì thực hiện từ quý IV năm 2015. Quy định rõ cơ chế dành tối thiểu 5% đến 10% chỉ tiêu phân bổ danh sách chính thức cho những người tự ứng cử đủ điều kiện và bắt buộc công khai 100% bản kê khai tài sản của ứng cử viên tại hội nghị lấy ý kiến cử tri nơi cư trú.

  4. Chuẩn hóa quy trình kỹ thuật bỏ phiếu và kiểm phiếu, thiết lập cơ chế giám sát nghiêm ngặt với 100% khu vực bỏ phiếu thực hiện đóng dấu xác nhận lên thẻ cử tri nhằm chấm dứt hoàn toàn tình trạng đi bầu hộ. Quy định bắt buộc số dư người ứng cử tối thiểu phải từ 2 người trở lên tại 182 đơn vị bầu cử, do Hội đồng Bầu cử quốc gia điều phối và giám sát trong suốt kỳ bầu cử 2016-2021.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn là công trình nghiên cứu chuyên sâu, cung cấp giá trị tham khảo thiết thực cho 4 nhóm đối tượng:

  1. Cơ quan lập pháp và cơ quan tham mưu chính sách (Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Ủy ban Pháp luật, Viện Nghiên cứu Lập pháp): Sử dụng hệ thống luận cứ khoa học để hoàn thiện dự thảo Luật Bầu cử hợp nhất và ban hành các văn bản hướng dẫn chi tiết nghiệp vụ bầu cử.

  2. Cán bộ Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức phụ trách bầu cử các cấp: Tiếp cận tài liệu hướng dẫn chuẩn hóa quy trình hiệp thương 5 bước, kỹ năng tổ chức hội nghị lấy ý kiến cử tri nơi cư trú và phương pháp xử lý các vướng mắc phát sinh tại khu vực bỏ phiếu.

  3. Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh ngành Luật học, Khoa học Chính trị: Khai thác kho dữ liệu thực chứng từ 13 kỳ bầu cử Quốc hội và hệ thống lý luận về thể chế đại diện để phục vụ công tác giảng dạy, nghiên cứu học thuật chuyên sâu.

  4. Ứng cử viên đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân: Nắm vững các quy định pháp luật về điều kiện, tiêu chuẩn ứng cử, thủ tục nộp hồ sơ tự ứng cử, phương pháp xây dựng chương trình hành động và kỹ năng vận động bầu cử dân chủ, đúng luật.

Câu hỏi thường gặp

Câu hỏi 1: Vì sao cần tích hợp Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và Luật Bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân thành một đạo luật chung? Việc duy trì hai luật riêng rẽ trước năm 2010 đã tạo ra sự chồng chéo về thời hạn niêm yết cử tri (30 ngày so với 35 ngày) và thẩm quyền hoãn bỏ phiếu. Đạo luật hợp nhất giúp tinh gọn từ 6 tổ chức bầu cử xuống một đầu mối duy nhất, tiết kiệm ngân sách nhà nước và bảo đảm sự đồng bộ 100% về mặt kỹ thuật tổ chức.

Câu hỏi 2: Thực trạng người tự ứng cử trúng cử đại biểu Quốc hội tại Việt Nam diễn ra như thế nào? Tỷ lệ tự ứng cử trúng cử thực tế rất thấp: Khóa XI chỉ có 2 người trúng cử (trên 13 người vào danh sách chính thức); Khóa XII có 1 người trúng cử (trên 238 hồ sơ sơ bộ, đạt 0,2%); Khóa XIII có 4 người trúng cử (đạt 0,80%). Rào cản chủ yếu do cơ chế hiệp thương còn nặng về chỉ tiêu phân bổ cơ cấu cho các cơ quan, tổ chức.

Câu hỏi 3: Quy định về quy mô cử tri tại khu vực bỏ phiếu đã được điều chỉnh như thế nào qua các lần sửa đổi luật? Luật Bầu cử năm 1997 giới hạn mỗi khu vực bỏ phiếu có từ 300 đến 2.000 cử tri, dẫn đến tình trạng quá tải tại các địa bàn công nghiệp hóa như tỉnh Bình Dương. Luật sửa đổi năm 2010 đã nới rộng khung dao động từ 300 đến 4.000 cử tri, tạo điều kiện thuận lợi cho các địa phương đông dân cư phân chia khu vực bỏ phiếu hợp lý.

Câu hỏi 4: Bất cập lớn nhất trong quy trình hiệp thương 5 bước hiện nay là gì? Hạn chế lớn nhất là danh sách ứng viên từ hội nghị hiệp thương lần thứ hai đến lần thứ ba tại nhiều địa phương gần như không có sự thay đổi, làm giảm tính chọn lọc dân chủ. Thêm vào đó, việc lấy ý kiến cử tri nơi cư trú chỉ mang tính chất tham khảo và việc kê khai tài sản của ứng viên chưa được công khai minh bạch.

Câu hỏi 5: Luận văn đề xuất giải pháp gì để giải quyết mâu thuẫn giữa tiêu chuẩn và cơ cấu đại biểu? Nghiên cứu kiến nghị thực hiện nguyên tắc tiêu chuẩn là điều kiện tiên quyết, cơ cấu chỉ là yếu tố kết hợp. Cần lượng hóa các tiêu chuẩn năng lực, đồng thời tổ chức tuyển chọn rộng rãi từ cơ sở theo từng nhóm đại diện (nữ, dân tộc, trí thức) để chọn ra những cá nhân thực sự xuất sắc trước khi đưa vào hiệp thương.

Kết luận

  • Tổng kết thực tiễn 13 kỳ Tổng tuyển cử, khẳng định bầu cử là nền tảng cốt lõi để thực thi quyền lực nhân dân và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
  • Nhận diện 3 hạn chế trọng tâm gồm tiêu chuẩn ứng viên mang tính định tính, tỷ lệ tự ứng cử trúng cử thấp (dưới 1%) và sự thiếu đồng bộ giữa các đạo luật bầu cử trước năm 2010.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp mang tính chiến lược: xây dựng Luật Bầu cử hợp nhất, lượng hóa tiêu chuẩn đại biểu, đổi mới hiệp thương 5 bước và chuẩn hóa kỹ thuật bỏ phiếu.
  • Xác lập mục tiêu đưa tỷ lệ đại biểu Quốc hội chuyên trách đạt trên 35% và áp dụng số dư tối thiểu từ 2 người tại 182 đơn vị bầu cử trên toàn quốc.
  • Cung cấp nguồn tư liệu học thuật và thực chứng giá trị cao, đóng góp thiết thực cho công cuộc cải cách thể chế lập pháp tại Việt Nam.

Về lộ trình tiếp theo, các cơ quan chức năng cần khẩn trương nghiên cứu, thể chế hóa các kiến nghị lập pháp trong giai đoạn 2014-2015 nhằm chuẩn bị đồng bộ cho cuộc bầu cử nhiệm kỳ 2016-2021. Các nhà nghiên cứu, nhà hoạch định chính sách và bạn đọc quan tâm hãy khai thác toàn diện các luận điểm trong công trình này để cùng thúc đẩy nền dân chủ đại diện ngày càng minh bạch, thực chất và vững mạnh.