phần mở đầu và kết luận, luận văn gồm 3 phần cơ bản: Chƣơng 1: Cơ sở lý luận về kiểm soát nội bộ trong khu vực công Chƣơng 2: Thực trạng áp dụng kiểm soát nội bộ tại Bảo hiểm xã hội TP Quy Nhơn Chƣơng 3: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện kiểm soát nội bộ tại Bảo hiểm xã hội TP Quy Nhơn e 5 Chƣơng 1 CƠ S LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT NỘI BỘ TRONG KHU VỰC CÔNG 1. Lý luận chung về kiểm soát nội bộ 1. Lịch sử hình thành và phát triển của kiểm soát nội bộ Hoạt động trong các đơn vị là một chuỗi các quy trình nghiệp vụ đan xen nhau một cách có hệ thống và ở bất kì khâu nào của các quy trình nghiệp vụ cũng cần chức năng kiểm soát. Hoạt động kiểm soát luôn giữ một vị trí quan trọng trong quá trình quản lý và điều hành kinh doanh.
Thông qua việc kiểm soát hữu hiệu, nhà quản lý có thể đánh giá và điều chỉnh việc thực hiện nhằm đảm bảo đạt đƣợc các mục tiêu đề ra với hiệu suất cao nhất. Công cụ chủ yếu để thực hiện chức năng kiểm soát của các nhà quản lý là hệ thống KSNB (Internal Control System). Hình thức ban đầu của KSNB là kiểm soát tiền và bắt đầu bằng cuộc cách mạng công nghiệp. Thuật ngữ Kiểm soát nội bộ bắt đầu từ giai đoạn này.
Năm 1929, Thuật ngữ Kiểm soát nội bộ đƣợc đề cập chính thức trong một công bố của Cục Dự trữ Liên ban Hoa Kỳ (Federal Reserve Bulletin) - tiền thân của chuẩn mực kiểm toán Hoa Kỳ, và đƣợc định nghĩa là một công cụ để bảo vệ tiền và các tài sản khác đồng thời thúc đẩy nâng cao hiệu quả hoạt động, và đây là một cơ sở để phục vụ cho việc lấy mẫu thử nghiệm của kiểm toán viên. Năm 1936, Hiệp hội kế toán viên công chứng Hoa kỳ (AICPA - American Institute of Certified Public Accountants) đã định nghĩa “Kiểm soát nội bộ là các biện pháp và cách thức đƣợc chấp nhận và đƣợc thực hiện trong một tổ chức để bảo vệ tiền và các tài sản khác, cũng nhƣ kiểm tra sự chính xác trong ghi chép của sổ sách”. Từ thập niên 1940, các tổ chức kế toán công và kiểm toán nội bộ Hoa Kỳ đã xuất bản một loạt các báo cáo, hƣớng dẫn và tiêu chuẩn về tìm hiểu KSNB. Tuy nhiên trên thực tế, vào năm 1949, Hiệp hội kế toán viên công chứng Hoa Kỳ (AICPA) đã công bố công trình nghiên cứu đầu tiên về KSNB với nhan đề “Kiểm soát nội bộ, các nhân tố cấu thành và tầm quan trọng đối với việc quản trị e 6 doanh nghiệp và đối với kiểm toán viên độc lập”.
Trong báo cáo này, AICPA đã định nghĩa “Kiểm soát nội bộ là cơ cấu tổ chức và các biện pháp, cách thức liên quan đƣợc chấp nhận và thực hiện trong một tổ chức để bảo vệ tài sản, kiểm tra sự chính xác và đáng tin cậy của số liệu kế toán, thúc đẩy hoạt động có hiệu quả, khuyến khích sự tuân thủ các chính sách của ngƣời quản lý” Năm 1958, Ủy ban thủ tục kiểm toán (CAP - Committee on Auditing Procedure) trực thuộc AICPA ban hành báo cáo về thủ tục kiểm toán SAP 29 (SAP - Statement on Auditing Procedure) về “Phạm vi xem xét KSNB của kiểm toán viên độc lập” trong đó lần đầu tiên phân biệt kiểm soát nội bộ về quản lý và kiểm soát nội bộ về kế toán. Năm 1962, CAP tiếp tục ban hành Báo cáo về thủ tục kiểm toán 33 (SAP 33) nhằm làm rõ khái niệm về kiểm soát kế toán và kiểm soát quản lý. Năm 1972, CAP tiếp tục ban hành Báo cáo về thủ tục kiểm toán 54 (SAP 54) “Tìm hiểu và đánh giá kiểm soát nội bộ”, trong đó đƣa ra bốn thủ tục kiểm soát kế toán, đó là đảm bảo nghiệp vụ chỉ đƣợc thực hiện khi đã đƣợc phê chuẩn, ghi nhận đúng đắn mọi nghiệp vụ để lập báo cáo, hạn chế sự tiếp cận tài sản và kiểm kê. Năm 1973, AICPA ban hành Chuẩn mực kiểm toán 1 (SAS - Statement on Auditing Standard) duyệt xét lại SAP 54 và đƣa ra các định nghĩa về kiểm soát quản lý và kiểm soát kế toán.
Các định nghĩa đã khẳng định sự quan tâm của nghề nghiệp kiểm toán đối với các bộ phận (yếu tố) cấu thành KSNB. Đặc biệt vào năm 1977, khái niệm KSNB xuất hiện trong một văn bản luật - Luật về chống hối lộ nƣớc ngoài - trong đó nhấn mạnh vai trò của KSNB nhằm ngăn ngừa những khoản thanh toán bất hợp pháp. Các báo cáo của Cohen Commission và FEI (Financial Executive Institute) đều đề cập đến việc hoàn thiện hệ thống kế toán và KSNB. Ủy ban chứng khoán Hoa Kỳ (SEC - Securities and Exchange Commission) cũng đƣa ra các điều luật bắt buộc các nhà quản trị phải báo cáo về hệ thống KSNB của tổ chức.
Giai đoạn từ năm 1980 đến 1985, Hiệp hội kế toán viên công chứng Hoa Kỳ đã tiến hành sàng lọc, ban hành và sửa đổi các chuẩn mực về sự đánh giá của kiểm e 7 toán viên độc lập về KSNB và báo cáo về KSNB. Hiệp hội kế toán nội bộ (IIA - Institute of Internal Auditor) cũng ban hành chuẩn mực và hƣớng dẫn kiểm toán viên nội bộ về bản chất của kiểm soát và vai trò của các bên liên quan trong việc thiết lập, duy trì vá đánh giá hệ thống KSNB. Ủy ban COSO (Committee of Sponsoring Organizations) đƣợc thành lập vào năm 1985 dƣới sự bảo trợ của năm tổ chức nghề nghiệp là: Hiệp hội kế toán viên công chứng Hoa Kỳ (AICPA), Hiệp hội kế toán Hoa Kỳ (AAA - Amercican Accouting Association), Hiệp hội quản trị viên tài chính (FEI - Financial Executives Institute), Hiệp hội Kế toán viên quản trị (IMA - Institute of Management Accountants), Hiệp hội Kiểm toán viên nội bộ (IIA - Institute of Internal Auditors) nhằm nghiên cứu về KSNB. Năm 1992, COSO phát hành báo cáo.
Báo cáo của COSO năm 1992 là tài liệu đầu tiên trên thế giới đƣa ra Khuôn mẫu lý thuyết về kiểm soát nội bộ một cách đầy đủ và có hệ thống. COSO đã định nghĩa đầy đủ về KSNB và dùng từ KSNB thay vì kiểm soát nội bộ kế toán. Đặc điểm nổi bật của báo cáo này là cung cấp một tầm nhìn rộng và mang tính quản trị, trong đó KSNB không chỉ còn là một vấn đề liên quan đến báo cáo tài chính mà đƣợc mở rộng ra cho tất cả các phƣơng diện hoạt động và tuân thủ. Báo cáo của COSO 1992 tuy chƣa thật sự hoàn chỉnh nhƣng đã tạo lập đƣợc cơ sở lý thuyết rất cơ bản về KSNB.
Sau đó, hàng loạt nghiên cứu phát triển về KSNB trong nhiều lĩnh vực khác nhau đã ra đời. COSO phát triển về phía quản trị, phát triển cho doanh nghiệp nhỏ, phát triển theo hƣớng công nghệ thông tin, phát triển theo hƣớng kiểm toán độc lập, phát triển theo hƣớng kiểm toán nội bộ, phát triển theo hƣớng chuyên sâu vào những ngành nghề cụ thể và hƣớng dẫn về giám sát KSNB. Kiểm soát trong hoạt động quản lý Thông qua hoạt động kiểm tra, kiểm soát các nhà quản lý sẽ đƣợc cung cấp thông tin về quá trình thực hiện, về kết quả đạt đƣợc, kịp thời so sánh với các mục tiêu đã đặt ra trong kế hoạch để có những điều chỉnh phù hợp nhằm đạt đƣợc mục tiêu đã đề một cách hiệu quả nhất. e 8 Kiểm soát là một chức năng của quản lý, gắn liền với hoạt động quản lý, ở đâu có quản lý là ở đó có kiểm soát.
Khái niệm về kiểm soát nội bộ Theo Báo cáo của COSO năm 1992 đƣợc công bố dƣới tiêu đề KSNB đã định nghĩa về KSNB nhƣ sau: “Kiểm soát nội bộ là một quá trình bị chi phối bởi ngƣời quản lý, hội đồng quản trị và các nhân viên của đơn vị, nó đƣợc thiết lập để cung cấp một sự đảm bảo hợp lý nhằm đạt đƣợc các mục tiêu sau đây: (1) Sự hữu hiệu và hiệu quả của hoạt động (2) Sự tin cậy của báo cáo tài chính (3) Sự tuân thủ pháp luật và các quy định” [10, tr.14-15] Theo định nghĩa trên, có bốn khái niệm quan trọng cần lƣu ý, đó là: KSNB là một quá trình; con ngƣời; đảm bảo hợp lý và các mục tiêu. + Về KSNB là một quá trình: Các hoạt động của đơn vị đƣợc thực hiện thông qua lập kế hoạch, thực hiện và giám sát. Để đạt đƣợc mục tiêu mong muốn, đơn vị cần kiểm soát các hoạt động của mình, KSNB chính là quá trình này. + Về con ngƣời: KSNB đƣợc thiết kế và vận hành bởi các nhà quản lý, hội đồng quản trị, các nhân viên trong đơn vị, nó là công cụ phục vụ cho nhà quản lý.
+ Về tính đảm bảo hợp lý: KSNB chỉ có thể cung cấp sự đảm bảo hợp lý cho các nhà quản lý trong việc đạt đƣợc các mục tiêu của tổ chức chứ không thể đảm bảo tuyệt đối. + Các mục tiêu: Có thể chia các mục tiêu kiểm soát đơn vị cần thiết lập thành ba nhóm sau: * Nhóm mục tiêu về hoạt động: nhấn mạnh đến sự hữu hiệu và hiệu quả của việc sử dụng các nguồn nhân lực. * Nhóm mục tiêu về báo cáo tài chính: nhấn mạnh đến tính trung thực và đáng tin cậy của báo cáo tài chính mà tổ chức cung cấp. * Nhóm mục tiêu về sự tuân thủ: nhấn mạnh đến việc tuân thủ pháp luật và các quy định.
Các yếu tố cấu thành kiểm soát nội bộ Theo Báo cáo của COSO 1992, KSNB bao gồm năm bộ phận có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, đó là: Môi trƣờng kiểm soát Đánh giá rủi ro Hoạt động kiểm soát Thông tin và truyền thông Hoạt động giám sát 1. Sự phát triển của kiểm soát nội bộ trong khu vực công 1. Khái niệm KSNB theo INTOSAI 2001 và INTOSAI 2013 1. Theo hướng dẫn của INTOSAI 2001 Theo tài liệu hƣớng dẫn của INTOSAI 2001, khái niệm kiểm soát nội bộ đƣợc định nghĩa nhƣ sau: “Kiểm soát nội bộ là một quá trình xử lý toàn bộ đƣợc thực hiện bởi nhà quản lý và các cá nhân trong tổ chức, quá trình này đƣợc thiết kế để phát hiện các rủi ro và cung cấp một sự đảm bảo hợp lý để đạt đƣợc nhiệm vụ của tổ chức.” [8 với mục tiêu: -Thực hiện các hoạt động một cách có kỷ cƣơng, có đạo đức, có tính kinh tế, hiệu quả và thích hợp; -Thực hiện đúng trách nhiệm, chức trách; -Tuân thủ theo pháp luật hiện hành và các nguyên tắc quy định; -Bảo vệ các nguồn tài sản, nguồn lực chống thất thoát, sử dụng sai mục đích và gây tổn thất.