CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA THUẾ 1. Khái quát chung về hoạt động thanh tra thuế 1. Khái niệm Thanh tra xuất phát từ nguồn gốc Latinh có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một số đối tượng nhất định. Theo Từ điển Pháp luật Anh - Việt: “thanh tra là sự kiểm soát, kiểm kê đối với đối tượng thanh tra”.
Từ điển Luật học (tiếng Đức) giải thích: “thanh tra là sự tác động của chủ thể đến đối tượng đã và đang thực hiện thẩm quyền được giao nhằm đạt được mục đích nhất định - sự tác động có tính trực thuộc”. Còn theo Từ điển tiếng Việt, “thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp” và “thanh tra là loại hình đặc biệt của kiểm tra”. Có thể thấy, trong hoàn cảnh kinh tế - xã hội hiện nay, hoạt động thanh tra thường đi kèm với một chủ thể nhất định (thường có yếu tố Nhà nước) và đặt trong phạm vi quyền hạn của chủ thể nhất định. Theo Thanh tra Chính phủ (2008): “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của quản lý Nhà nước, là hoạt động kiểm tra, xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý Nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân; được thực hiện bởi một cơ quan chuyên trách theo một trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực, góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực của hoạt động quản lý Nhà nước, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân”.
Thanh tra là hoạt động nhân danh quyền lực công tác động đến đối tượng quản lý để nâng cao tính tuân thủ, bảo vệ pháp luật, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Trên thế giới, đa số các nước xác định thanh tra thuế là một hoạt động thanh tra chuyên ngành - hoạt động thanh tra của cơ quan có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực. Cũng theo phương pháp tiếp cận này, Kircher (2008) cho rằng: “thanh tra thuế là kiểm tra báo cáo thuế của một tổ chức hay cá nhân do CQT thực hiện để xác định mức độ tuân thủ luật và chính sách thuế của Nhà nước đang áp dụng”. Theo Badara (2012), “thanh tra 7 thuế là hoạt động của CQT nhằm thiết lập một CQT hiệu quả và độc lập để thường xuyên đối phó với thay đổi kinh tế, đưa ra các chiến lược phù hợp để giải quyết tranh chấp thuế giữa CQT và NNT một cách có trách nhiệm, để duy trì cơ chế hiệu quả giải quyết các kỹ thuật tránh thuế, trốn thuế hiện đang có sẵn với các NNT khác nhau”.
Tại Việt Nam, TCT (2010) xác định: “thanh tra thuế là hoạt động giám sát của CQT đối với các hoạt động, giao dịch liên quan đến phát sinh nghĩa vụ thuế và tình hình thực hiện thủ tục hành chính thuế, chấp hành nghĩa vụ nộp thuế của NNT, nhằm bảo đảm pháp luật thuế được thực thi nghiêm chỉnh trong đời sống kinh tế - xã hội”. Học viện Tài chính (2009) có quan điểm: “thanh tra thuế là hoạt động kiểm tra của tổ chức chuyên trách làm công tác kiểm tra của CQT đối với đối tượng thanh tra nhằm phát hiện, ngăn chặn và xử lý những hành vi trái pháp luật”. Tổng hợp các quan niệm nêu trên, có thể hiểu: thanh tra thuế là hoạt động kiểm tra của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đối với NNT nhằm kết luận về việc chấp hành các quy định pháp luật thuế; đánh giá ưu điểm - khuyết điểm, góp phần hoàn thiện chính sách, cơ chế QLT; phòng ngừa và xử lý các vi phạm pháp luật thuế, nâng cao tính tuân thủ của NNT… Thanh tra thuế là những hoạt động giám sát của CQT đối với các hoạt động, giao dịch liên quan đến phát sinh nghĩa vụ thuế và tình hình thực hiện thủ tục hành chính thuế cũng như tình hình chấp hành nghĩa vụ nộp thuế của NNT nhằm bảo đảm pháp luật thuế được thực thi nghiêm chỉnh. Là một trong các chức năng cơ bản của CQT, thanh tra thuế góp phần quan trọng trong việc bảo đảm tính công bằng trong thực thi pháp luật thuế, đồng thời làm cho NNT luôn ý thức rằng có một hệ thống giám sát hiệu quả tồn tại, từ đó thúc đẩy họ tự giác tuân thủ pháp luật thuế… 1.
Nguyên tắc Nguyên tắc của hoạt động thanh tra là tập hợp các quy định, quy tắc, chuẩn mực bắt buộc phải thực hiện xuyên suốt trong quá trình hoạt động thanh tra của các cơ quan thanh tra. Nguyên tắc của hoạt động thanh tra nói chung là tuân thủ pháp luật; bảo đảm chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ, kịp thời. Hoạt động thanh tra phải đảm bảo không trùng lặp về phạm vi, đối tượng, nội dung, thời gian thanh tra giữa các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra; không làm cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra (Thanh tra Chính phủ, 2008). Đối với CQT, ngoài những nội dung nêu trên, thanh tra thuế cần đảm bảo nguyên tắc thực hiện trên cơ sở phân tích thông tin, dữ liệu liên quan đến NNT, đánh giá việc chấp hành pháp luật của NNT, xác minh và thu thập chứng cứ để xác định 8 hành vi vi phạm pháp luật về thuế (TCT, 2010).
Các nguyên tắc cơ bản của thanh tra thuế được cụ thể hóa như sau: * Tuân thủ pháp luật Nguyên tắc trước tiên của thanh tra thuế là phải tuân thủ pháp luật, điều này khẳng định tính pháp lý của hoạt động thanh tra. Hoạt động thanh tra thuế phải tuân thủ theo pháp luật về thanh tra cũng như pháp luật thuế. Nguyên tắc tuân thủ pháp luật đòi hỏi CQT và cán bộ thực hiện hoạt động thanh tra thuế chỉ được giới hạn trong phạm vi quyền hạn mà pháp luật cho phép và phải thực hiện đầy đủ các nghĩa vụ, trách nhiệm theo quy định. Mọi hành vi lạm quyền hoặc không thực hiện đầy đủ nghĩa vụ đều bị coi là hành vi không tuân thủ quy định của pháp luật và đều phải bị xử lý.
Thực hiện nguyên tắc này, chủ thể thanh tra (CQT, ĐTT và các thành viên ĐTT) khi thực hiện nhiệm vụ thanh tra phải căn cứ vào các quy định của pháp luật để kiểm tra, đánh giá, kết luận, kiến nghị những vấn đề thanh tra và chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết luận, kiến nghị thanh tra. Đối tượng thanh tra (NNT) phải nghiêm chỉnh chấp hành các quyết định của chủ thể thanh tra, cung cấp đầy đủ hồ sơ, tài liệu và giải trình số liệu khi được yêu cầu. * Tuân thủ quy trình thanh tra Khi tiến hành thanh tra, CQT và các CBTT cần thực hiện theo đúng quy trình thanh tra thuế, quy trình thanh tra chuyên ngành hoặc/và thanh tra hành chính. CBTT và ĐTT không được làm tắt các bước, bỏ qua các khâu, công đoạn, thủ tục cho là không quan trọng để nôn nóng, vội vàng kết thúc cuộc thanh tra.
Việc làm tắt các bước, sai quy trình sẽ dễ gây rủi ro không những cho chính ĐTT mà còn làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến hình ảnh, uy tín, tính nghiêm minh của CQT và pháp luật thuế, dễ dẫn đến các hậu quả nghiêm trọng. Hơn nữa, việc vi phạm quy trình thanh tra thuế sẽ khiến quyết định của CQT sau thanh tra bị tuyên vô hiệu khi có sự khiếu nại, khởi kiện của NNT hoặc khiến NNT từ chối tuân thủ các kết luận thanh tra. * Hiệu quả Nguyên tắc hiệu quả rất quan trọng đối với thanh tra thuế. Đảm bảo nguyên tắc hiệu quả trong thanh tra thuế có nghĩa là CQT phải đạt được mục tiêu thanh tra đã đề ra với nguồn lực hạn chế.
Mục tiêu thanh tra thể hiện trên hai mặt: định lượng và định tính. Hiệu quả về mặt định lượng thể hiện ở số thuế truy thu lẫn số lượng hành vi vi phạm phát hiện qua thanh tra. Hiệu quả về mặt định tính thể hiện ở việc thanh tra thuế nâng cao tính tuân thủ của NNT, răn đe và ngăn chặn ý định gian lận của NNT. Nguyên tắc này đáp ứng được việc bảo đảm nguồn thu và ngăn chặn các hành vi 9 không tuân thủ pháp luật thuế, nâng cao hiệu quả QLT.
Để đạt được hiệu quả, thanh tra thuế phải dựa trên cơ sở phân tích thông tin, áp dụng phương pháp phân tích rủi ro nhằm phân loại rủi ro thanh tra thuế, phải phù hợp với khả năng của NNT trong việc tuân thủ các kết luận về thuế. * Chính xác, khách quan, trung thực Tính chính xác đòi hỏi chủ thể thanh tra phải nhận thức đúng vấn đề, nội dung thanh tra; xác định, đánh giá đúng bản chất của sự việc để kết luận thanh tra mang tính chính xác. Tính chính xác bảo đảm cho thanh tra thuế đạt hiệu quả cao. Để đảm bảo tính chính xác, CBTT và ĐTT phải có quan điểm đúng đắn và phải có kiến thức, năng lực đáp ứng yêu cầu công tác.
Tính khách quan yêu cầu chủ thể thanh tra thuế phải phản ánh đúng sự vật, hiện tượng như nó vốn có, không được lồng ý kiến chủ quan khi mô tả sự vật, hiện tượng. Tính khách quan và tính chính xác có mối quan hệ tác động qua lại. Tính khách quan tạo tiền đề cho việc kết luận chính xác và kết luận thanh tra thuế chính xác sẽ góp phần đảm bảo tính khách quan của thanh tra thuế. Tính trung thực đòi hỏi chủ thể thanh tra thuế phải tuân thủ các quy tắc về đạo đức nghề nghiệp, phản ánh đúng thực tế sự việc, không thiên lệch, phản ánh sai sự việc dẫn đến kết luận không đúng thực tế.
* Công khai, dân chủ, kịp thời Tính công khai thể hiện thông qua việc CQT phải thông báo đầy đủ, rõ ràng từ nội dung, kế hoạch, quyết định thanh tra đến kết luận thanh tra để các tổ chức, cá nhân liên quan biết, giám sát và phối hợp thực hiện. Việc công khai hoạt động thanh tra thuế nhằm nâng cao tính khách quan hoạt động thanh tra của CQT, hạn chế những tiêu cực phát sinh trong quá trình thanh tra.