CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ CHI ĐTPT VÀ HIỆU QUẢ CHI ĐTPT CỦA NSNN 1. Khái niệm chi ĐTPT của NSNN 1. Quan điểm thế giới Chi ĐTPT của NSNN là hoạt động đầu tư từ nguồn vốn Nhà nước đem lại lợi ích trong tương lai, bao gồm chi tiêu vào tài sản vật chất để Chính phủ sử dụng (ví dụ như các tòa nhà, văn phòng) hoặc để giúp tăng cường phát triển khu vực tư nhân (ví dụ như đầu tư vào hệ thống giao thông và hệ thống nước), và các tài sản vô hình (ví dụ như đầu tư cho giáo dục và nghiên cứu) (Davina F. Theo Liên hợp quốc, chi ĐTPT của NSNN là việc đầu tư của Nhà nước nhằm phát triển CSHT, y tế, giáo dục để từ đó phát triển kinh tế, xã hội.
Quan điểm Việt Nam ĐTPT là hoạt động đầu tư nhằm tăng thêm hoặc tạo ra tài sản mới cho xã hội, nhằm mục đích phát triển tài sản cố định, nhân lực, sản phẩm khoa học công nghệ,… (Bùi Mạnh Cường, 2012) từ đó làm tăng tiềm lực sản xuất kinh doanh và mọi hoạt động sản xuất khác, là điều kiện chủ yếu tạo việc làm, nâng cao đời sống người dân trong xã hội. ĐTPT là hoạt động đầu tư vào khu vực sản xuất, vào CSHT kinh tế - xã hội, làm thay đổi cơ cấu kinh tế - xã hội của đất nước với mục tiêu tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho nền kinh tế, làm tăng CSHT kinh tế - xã hội, tạo ra của cải vật chất và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế (Dương Thị Bình Minh, 2005). ĐTPT của NSNN là hoạt động đầu tư từ nguồn vốn NSNN hướng tới mục tiêu tối đa hóa lợi ích kinh tế, phúc lợi xã hội và đảm bảo môi trường trong sự quan hệ chặt chẽ với phát triển bền vững; cụ thể là phát triển, cân đối vĩ mô, khắc phục khuyết tật của thị trường, đảm bảo an sinh xã hội, hướng tới công bằng bình đẳng,… (Bùi Mạnh Cường, 2012). Chi ĐTPT của NSNN có những đặc trưng cơ bản sau: - Chi ĐTPT của NSNN là khoản chi lớn và không ngừng tăng lên.
Nhu cầu, phạm vi và mức độ đầu tư hàng năm chịu sự quyết định bởi mục tiêu phát triển kinh LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 tế - xã hội của Nhà nước trong từng thời kì, số dự án và mức độ đầu tư cho các dự án trong năm, khả năng nguồn vốn của NSNN. - Chi ĐTPT của NSNN là khoản chi mang tính chất tích lũy, gắn với việc tạo ra của cải vật chất xã hội. Thành quả của nó làm cơ sở tạo điều kiện cho nền kinh tế phát triển ổn định và tăng trưởng, tăng tích lũy cho NSNN. Pháp luật Luật NSNN năm 2002 phân biệt và quy định rõ nhiệm vụ chi ĐTPT của ngân sách trung ương và ngân sách địa phương ở điều 31 và điều 33.
Theo điều 31 Luật NSNN năm 2002, nhiệm vụ chi ĐTPT của ngân sách trung ương gồm: a) Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn do trung ương quản lý; b) Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước; góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước; c) Chi bổ sung dự trữ Nhà nước; d) Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Theo điều 33 Luật NSNN năm 2002, nhiệm vụ chi ĐTPT của ngân sách địa phương gồm: a) Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội do địa phương quản lý; b) Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước theo quy định của pháp luật; c) Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. Quan điểm tác giả Tiếp thu các quan điểm nêu trên, tác giả rút ra khái niệm chi ĐTPT của NSNN như sau: Chi ĐTPT của NSNN là hoạt động đầu tư của Nhà nước bằng một phần vốn tiền tệ đã được tạo lập thông qua hoạt động thu của NSNN để tạo ra tài sản mới cho xã hội, mà chủ yếu là các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, giúp tăng LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 tiềm lực nền kinh tế và nâng cao đời sống người dân. Chi ĐTPT của NSNN mang tính tích lũy và thường phát huy tác dụng sau một thời gian dài.
Nội dung chi ĐTPT của NSNN Chi ĐTPT của NSNN là nguồn vốn đầu tư hết sức quan trọng nhằm đảm bảo thực hiện các mục tiêu ổn định và tăng trưởng của nền kinh tế. Dựa trên cơ sở Điều 33 Luật NSNN năm 2002, chi ĐTPT của ngân sách TPHCM gồm các nội dung: - Chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội: Bao gồm chi đầu tư xây dựng mới, cải tạo nâng cấp các công trình không có khả năng thu hồi vốn hoặc thu hồi vốn chậm như công trình giao thông, đê điều, bệnh viện, trường học,… nhằm phát triển cơ sơ vật chất phục vụ các hoạt động giáo dục, đào tạo, y tế, văn hóa, bảo vệ môi trường, tạo điều kiện cho các tổ chức, cá nhân thuộc các thành phần kinh tế đầu tư mở rộng sản xuất kinh doanh, thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội bền vững. Ngoài ra, khoản chi này có vai trò quyết định trong việc tạo thế cân đối cho nền kinh tế – xã hội, có tính chất “mồi”, thu hút các nguồn vốn khác để thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Với mức độ quan trọng như vậy nên tất yếu khoản chi này chiếm tỷ trọng lớn trong chi ĐTPT.
Nhìn chung, các quốc gia luôn có sự ưu tiên NSNN cho chi ĐTPT, nhất là các quốc gia đang phát triển, CSHT còn chưa đầy đủ và hoàn chỉnh. - Chi đầu tư hỗ trợ các doanh nghiệp Nhà nước, đầu tư góp vốn cổ phần vào các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực cần thiết cho nền kinh tế: Nhà nước chỉ đầu tư với những ngành quan trọng có quy mô lớn để dẫn dắt nền kinh tế theo mục tiêu phát triển của nhà nước. Chẳng hạn, các cơ sở sản xuất ra tư liệu sản xuất chủ yếu, đặc biệt là những mặt hàng còn phụ thuộc nhiều vào nhập khẩu, các sản phẩm liên quan đến quốc phòng, an ninh, các doanh nghiệp công ích. - Chi dự trữ Nhà nước: Khoản chi này nhằm mục đích ngăn chặn, hạn chế và bù đắp những tổn thất bất ngờ xảy ra đối với nền kinh tế do thiên tai, dịch bệnh,…; điều tiết nền kinh tế trước các thất bại của thị trường nhằm thực hiện ổn định kinh tế vĩ mô đặc biệt khi nền kinh tế gặp phải các cú sốc từ bên ngoài.
Chi ĐTPT của Nhà nước được tạo thành từ 3 nguồn vốn: LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 - NSNN cấp phát dành cho ĐTPT: bao gồm vốn từ nguồn thu trong nước của NSNN phân cho các Bộ, ngành, địa phương và vốn cho các chương trình mục tiêu. - Vốn vay: bao gồm tín dụng đầu tư của Nhà nước, vốn Nhà nước vay trong và ngoài nước. - Vốn đầu tư của các DNNN: bao gồm vốn của doanh nghiệp mà phần quan trọng có nguồn gốc từ ngân sách Nhà nước và vốn doanh nghiệp vay với sự bảo lãnh của Chính phủ. Trong đó, vốn từ nguồn thu trong nước của NSNN phân cho các Bộ, ngành, địa phương thường hướng vào đầu tư các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, phát triển nguồn nhân lực, bảo vệ môi trường mà không có khả năng thu hồi vốn hoặc thu hồi vốn rất chậm, cũng như các khoản đầu tư duy tu bảo dưỡng các công trình công cộng.
Luận văn chỉ nghiên cứu hiệu quả ĐTPT từ nguồn vốn này. Hiệu quả chi ĐTPT của NSNN Bắt nguồn từ thực tế là sự giới hạn của nguồn lực tài chính nên quá trình sử dụng vốn ĐTPT của NSNN cần phải được quản lý và kiểm soát chặt chẽ nhằm đảm bảo sử dụng vốn hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả. Hiệu quả sử dụng nguồn vốn đầu tư là một phạm trù kinh tế phản ánh trình độ sử dụng nguồn vốn đầu tư sẵn có để thực hiện tốt nhất các mục tiêu đề ra với mức chi phí thấp nhất và được lượng hóa bằng cách so sánh giữa kết quả đầu ra và chi phí đầu vào (Dương Thị Bình Minh, 2005). Hiệu quả chi ĐTPT của NSNN trước hết là hiệu quả sử dụng vốn, thể hiện qua sự phân bổ hợp lý, có tính trọng tâm, trọng điểm cho các công trình kinh tế - xã hội.
Mặt khác, vì chủ thể đầu tư là Nhà nước, do vậy phải xem xét ở tầm vĩ mô, Nhà nước có hoàn thành các mục tiêu đã đặt ra cho công cuộc ĐTPT đó, đem lại lợi ích gì về kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng,… (Bùi Mạnh Cường, 2012) Việc thẩm định dự án công phải cung cấp đầy đủ thông tin và trình bày những phân tích về nhiều khía cạnh: đóng góp của dự án vào đời sống kinh tế - xã hội,… Cần xem xét việc thực hiện dự án có giúp đất nước đạt các mục tiêu chung không, dự án còn hiệu quả tài chính hay không khi đạt các mục tiêu xã hội, nếu không thực LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 10 hiện dự án thì nền kinh tế và đời sống cộng đồng được gì hoặc bị thiệt hại như thế nào,…(Nguyễn Hồng Thắng, 2010). Như vậy, hiệu quả chi ĐTPT của NSNN là hiệu quả tổng hợp của hiệu quả kinh tế và hiệu quả xã hội trong mối quan hệ chặt chẽ với đảm bảo môi trường và phát triển bền vững. Hiệu quả kinh tế được thể hiện qua con số (định lượng), còn hiệu quả xã hội thể hiện qua mô tả (định tính). Nghiên cứu của Phó Thị Kim Chi và cộng sự (2013) cho biết hiện nay có 3 phương pháp định lượng để đánh giá đầu tư công ở việt Nam.
Trong đó, ICOR là phương pháp thông dụng và phổ biến nhất hiện nay ở Việt Nam nhưng thực tế khó có thể kết luận về hiệu quả đầu tư chỉ bằng việc sử dụng riêng hệ số ICOR, đặc biệt trong giai đoạn nền kinh tế có nhiều biến động, hay ngắn hạn. Phương pháp hàm sản xuất đã được sử dụng phổ biến tại nhiều nước để đánh giá hiệu quả đầu tư công nhưng tại Việt Nam phương pháp này lại chưa được nghiên cứu nhiều.