HỌC VIỆN TÀI CHÍNH GIÁO TRÌNH Đồng c n TS Bùi Tiến Hanh và TS Phạm Thị Hoàng P ƣơng HÀ NỘI - NĂM 2016 HỌC VIỆN TÀI CHÍNH GIÁO TRÌNH QU N LÝ TÀI CHÍNH CÔNG Đồng chủ biên: TS Bùi Tiến Hanh TS Phạm Thị Hoàng Phƣơng Các thành viên tham gia: PGS.,TS Hoàng Thị Thúy Nguyệt PGS.,TS Đặng Văn Du TS Đào Thị Bích Hạnh Ths Phạm Thanh Hà 2 HÀ NỘI - NĂM 2016 LỜI NÓI ĐẦU 3 Giáo trình Quản lý tài chính công dùng cho sinh viên hệ đại học của Học viện Tài chính không thuộc chuyên ngành quản lý tài chính công đã đƣợc xuất bản năm 2010. Giáo trình do TS Phạm Văn Khoan chủ biên và tham gia biên soạn là những giảng viên có nhiều kinh nghiệm trong lĩnh vực quản lý tài chính công: • TS Phạm Văn Khoan - Trƣởng ộ môn Quản lý Tài chính công, chủ i n, viết chƣơng 1 và chƣơng 5; • TS i Tiến Hanh - Giảng vi n chính, viết chƣơng 2 và chƣơng 4; • PGS, TS Đặng Văn Du - Trƣởng hoa Tài chính công, viết chƣơng 3; • TS Hoàng Thị Thúy Nguyệt - Ph trƣởng ộ môn Quản lý Tài chính công viết chƣơng 6. Trong lần tái bản này, nội dung giáo trình đã c những thay đổi căn ản cả về kết cấu và nội dung khoa học. Giáo trình đã cập nhật, tổng hợp và hệ thống hóa những luận cứ khoa học về lý luận và thực tiễn quản lý tài chính công phù hợp với quá trình đổi mới và hội nhập quốc tế ở Việt Nam.
Giáo trình do TS Bùi Tiến Hanh và TS Phạm Thị Hoàng Phƣơng đồng chủ biên. Tham gia biên soạn, sửa đổi và bổ sung giáo trình cho lần tái bản này gồm: • PGS,TS Hoàng Thị Thúy Nguyệt - Trƣởng bộ môn Quản lý Tài chính công, viết chƣơng 1; • TS Đào Thị Bích Hạnh và TS Phạm Thị Hoàng Phƣơng - Giảng viên bộ môn Quản lý Tài chính công, viết chƣơng 2; • ThS Phạm Thanh Hà - Giảng viên bộ môn Quản lý Tài chính công, viết chƣơng 3; • PGS,TS Đặng Văn Du - Nguy n Trƣởng khoa Tài chính công, viết chƣơng 4; • TS i Tiến Hanh - Ph Trƣởng hoa Tài chính công, i m Ph trƣởng bộ môn Quản lý Tài chính công, viết chƣơng 5. Tập thể tác giả trân trọng cảm ơn Ths Phạm Thị Lan Anh, Ths Đặng Văn Duy và Ths Phạm Văn Hào đã tích cực tham gia rà soát và góp ý các bản thảo trong quá trình biên soạn, sửa đổi, bổ sung giáo trình này. Trong quá trình biên soạn, sửa đổi và bổ sung giáo trình cho lần tái bản này; tập thể tác giả đã c nhiều cố gắng để nâng cao chất lƣợng khoa học của giáo trình.
4 Tuy nhiên, quản lý tài chính công là vấn đề rộng lớn, phức tạp, chứa đựng nhiều nội dung đang trong quá trình cải cách ở trên thế giới cũng nhƣ ở Việt Nam. Vì vậy, nội dung và hình thức của giáo trình khó tránh khỏi những khiếm khuyết nhất định. Học viện Tài chính và tập thể tác giả rất mong nhận đƣợc ý kiến đ ng g p của các nhà khoa học và bạn đọc để lần xuất bản sau giáo trình đƣợc hoàn thiện hơn. Xin tr n trọng cảm ơn! Hà Nội, ngày 01 tháng 04 năm 2016 BAN QUẢN LÝ KHOA HỌC HỌC VIỆN TÀI CHÍNH 5 C ƣơng 1 TỔNG QUAN VỀ TÀI CHÍNH CÔNG VÀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH CÔNG Nhà nƣớc hàng ngày phải đƣa ra các quyết định thu, chi và quản lý các hoạt động này nhằm đáp ứng nhu cầu ngƣời dân về hàng hóa công cộng, thực hiện công bằng xã hội và ổn định kinh tế vĩ mô trong giới hạn nguồn lực mà họ có thể chi trả.
Triết gia Eric Weil trong tác phẩm Triết học chính trị đã nhận xét ”Để có quan điểm về những công việc chung của cộng đồng và thực hiện những công việc đó một cách hợp tình, hợp lý” đòi hỏi phải biết ”đó là những việc gì và phải có khả năng đánh giá đâu là vấn đề chính”.1 Lời huy n này đặc biệt hữu ích đối với môn học quản lý tài chính công hi ngƣời viết không thể tham vọng thiết kế một chƣơng trình chứa đựng toàn bộ các nội dung kinh tế, chính trị li n quan đến hoạt động thu, chi của Nhà nƣớc với một thời lƣợng có hạn. Do đ , chƣơng 1 đƣợc thiết kế nhằm giúp cho cho ngƣời đọc hiểu đƣợc những quan niệm khác nhau về tài chính công và quản lý tài chính công, tr n cơ sở đ giới hạn nội dung mà giáo trình sẽ đề cập ở các chƣơng tiếp theo. Phần đầu của chƣơng t m tắt quan niệm tài chính công theo các thông lệ tốt của quốc tế và cách phân loại tài chính công ở Việt Nam. Phần hai tập trung vào khái niệm, mục tiêu, nội dung và bộ máy quản lý tài chính công.
QUAN NIỆM VỀ KHU VỰC CÔNG VÀ TÀI CHÍNH CÔNG 1.1 Các bộ phận cấu thành c a khu vực công Theo Cẩm nang thống kê tài chính Chính phủ (GFS) năm 2014 do Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) xây dựng, nền kinh tế của một quốc gia đƣợc chia thành hai khu vực chính: khu vực công và khu vực tƣ nh n. Khu vực Công bao gồm khu vực Chính phủ chung, và các đối tƣợng do chính phủ kiểm soát, thƣờng là các doanh nghiệp công mà hoạt động chủ yếu của nó là tham gia các hoạt động thƣơng mại, theo quy luật cung, cầu của thị trƣờng. Các doanh nghiệp công bao gồm các doanh nghiệp công về tài chính và các doanh nghiệp công phi tài chính. Các doanh nghiệp công về tài chính gồm các doanh nghiệp về tiền tệ và các doanh nghiệp 1 Michel Bouvier, Marie – Christine Esclassan and Jean – Pierre Lassale, Tài chính công, Nhà xuất bản chính trị quốc gia, Hà Nội 2005, trang 33 6 công về tài chính phi tiền tệ.1 minh họa các bộ phận cấu thành của khu vực công.
Khu vực công Chính phủ DN công chung Chính Chính Chính Quỹ an DN công DN công quyền quyền quyền địa sinh XH2 tài chính phi tài bang1 TW1 phƣơng1 chính K K Ngân Ngoài Quỹ an DN công về tiền tệ DN công về tài sách ngân sách sinh XH chính phi tiền tệ Ngân hàng DN công về tiền tệ trung ƣơng khác Hình 1.1 Các bộ phận cấu thành c a khu vực công 1 Bao gồm các quỹ an sinh xã hội. 2 Các quỹ an sinh xã hội có thể đƣợc phân tách riêng thành một khu vực (đƣờng nét đứt). 3 Ngân sách, các quỹ ngoài ngân sách, các quỹ an sinh xã hội. Nguồn: Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), Sổ tay thống kê tài chính chính phủ 2014, trang 20 Trong tài liệu trên, thuật ngữ “Chính phủ chung- general government" đƣợc hiểu theo nghĩa rộng hơn thuật ngữ "Chính phủ" trong tiếng Việt.
Chính phủ trong tiếng Việt d ng để chỉ cơ quan hành chính nhà nƣớc cấp cao nhất, đ là cơ quan hành chính nhà nƣớc trung ƣơng của Việt Nam. Chính phủ chung của một quốc gia 7 theo GFS bao gồm các cơ quan công quyền và các đơn vị trực thuộc, đ là những tổ chức đƣợc thiết lập qua quá trình chính trị để thực hiện quyền lập pháp, tƣ pháp và hành pháp trong một vùng lãnh thổ. Khu vực Chính phủ chung thƣờng bao gồm chính quyền trung ƣơng, chính quyền bang (nếu có) và chính quyền địa phƣơng. Những tổ chức thuộc khu vực Chính phủ chung đều có những đặc điểm chung sau đ y: - Về chức năng kinh tế: Cung cấp các hàng hóa, dịch vụ cho xã hội cơ ản mang tính phi thị trƣờng và phân phối lại thu nhập.
Nguồn thu chính của các tổ chức này từ các khoản đ ng g p ắt buộc nhƣ thuế, các khoản bảo hiểm xã hội, ngoài ra còn có các nguồn tài trợ và các thu nhập khác. - Được định hướng và kiểm soát bởi cơ quan quyền lực Nhà nước: Các tổ chức này đƣợc thiết lập, chịu sự định hƣớng và kiểm soát bởi cơ quan quyền lực Nhà nƣớc. - Chủ thể chịu trách nhiệm pháp lý: Nhà nƣớc chịu trách nhiệm pháp lý cuối c ng đối với tài sản và nợ phải trả của các tổ chức này.2 minh họa mối quan hệ giữa khu vực công với các khu vực thể chế khác của nền kinh tế. Khu vực Khu vực Khu vực Khu vực hộ Khu vực phi Chính ph doanh nghiệp doanh nghiệp g a đìn lợi nhuận, chung tài chính phi tài chính phục vụ khu - Chính quyền Doanh nghiệp Doanh nghiệp vực hộ gia trung ƣơng công công đìn - Chính quyền bang - Chính quyền DOANH DOANH địa phƣơng NGHIỆP TƢ NGHIỆP TƢ TƢ NHÂN TƢ NHÂN KHU VỰC CÔNG 8 Hình 1.2: Khu vực công và mối quan hệ với các khu vực thể chế khác Nguồn: Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), Sổ tay thống kê tài chính chính phủ năm 2014, trang 19 1.2 Khái niệm về tài chính công Trong nền kinh tế hàng hóa - tiền tệ, sự vận động của tài chính gắn liền với việc tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ nhất định của các chủ thể thuộc các khu vực thể chế khác nhau ở hình 1.
Về hình thức biểu hiện của tài chính là các hoạt động thu, chi bằng tiền của các chủ thể, nhƣng về bản chất là quan hệ lợi ích giữa các nh m ngƣời, các chủ thể khác nhau trong xã hội. Thuật ngữ “tài chính công” đƣợc d ng để chỉ toàn bộ quá trình hình thành và sử dụng quỹ tiền tệ của Nhà nƣớc gắn liền với hoạt động của khu vực công và khái niệm này có thể đƣợc tiếp cận dƣới hai góc nhìn của kinh tế học và góc nhìn thể chế nhƣ sau: Từ góc nhìn của kinh tế học: Tài chính công còn đƣợc gọi là kinh tế học công cộng, đƣợc xem nhƣ một nhánh của kinh tế học, nghiên cứu về việc Nhà nƣớc huy động các nguồn thu và thực hiện chi ti u nhƣ thế nào, tác động của các khoản thu, chi đ tới các hoạt động kinh tế, xã hội nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nƣớc trong từng thời kỳ. Khi đánh giá tác động, ảnh hƣởng của các hoạt động thu, chi của Nhà nƣớc tới việc làm, giá cả và tăng trƣởng kinh tế cũng nhƣ công bằng xã hội, những nhà kinh tế thƣờng quan niệm tài chính công theo nghĩa này.1 minh họa các chức năng cơ ản của Nhà nƣớc trong nền kinh tế thị trƣờng mà tài chính công đƣợc xem nhƣ một trong những công cụ quan trọng để thực hiện các chức năng này.