CHƯƠNG 1 NHẬP MÔN KINH TẾ CÔNG CỘNG Chương nhập môn kinh tế công cộng sẽ giúp người học trả lời câu hỏi: khi nào nhà nước can thiệp vào nền kinh tế, nhà nước can thiệp vào nền kinh tế bằng cách nào và tại sao nhà nước lại can thiệp vào nền kinh tế bằng cách đó. Vì vậy các nội dung chính của chương sẽ là: (1) mối quan hệ giữa nhà nước và thị trường trong nền kinh tế; (2) các quan điểm của các trường phái kinh tế về vai trò của nhà nước; (3) chức năng của nhà nước để hỗ trợ thị trường; (4) những nguyên tắc và hạn chế của nhà nước khi can thiệp vào nền kinh tế. Vai trò, chức năng của nhà nước trong nền kinh tế 1. Nhà nước và thị trường Trong nền kinh tế, phần lớn các quyết định của các tác nhân thường được thực hiện trên thị trường.
Thị trường là tổ chức hoặc thể chế có chức năng điều phối sản xuất và tiêu dùng các hàng hoá và dịch vụ thông qua các giao dịch kinh tế tự nguyện. Khi tham gia vào thị trường, theo A. Smith, mỗi tác nhân đều bị chi phối bởi “bàn tay vô hình”, bàn tay vô hình của thị trường sẽ điều khiển các tác nhân theo đuổi lợi ích của bản thân, qua đó mà nền kinh tế đạt kết quả phân bổ nguồn lực tối ưu. Ví dụ trong nền kinh tế giản đơn gồm hai tác nhân là hộ gia đình và doanh nghiệp; hộ gia đình với tư cách là người tiêu dùng luôn theo đuổi mục tiêu tối đa hoá lợi ích; doanh nghiệp với tư cách là người sản xuất luôn theo đuổi mục tiêu tối đa hoá lợi nhuận; nhờ sự dẫn dắt của động cơ lợi ích nên khi các tác nhân hành động để đạt tới lợi ích cá nhân thì cũng làm cho nền kinh tế sản xuất ra mức sản lượng hiệu quả, nhờ thế mà xã hội đạt lợi ích tối đa.
Thị trường cạnh tranh hoàn hảo và động cơ lợi ích của các cá nhân sẽ tự nó hướng thị trường tới sự phân bổ hiệu quả các nguồn lực trong nền kinh tế. Nhưng trên thực tế, không có nền kinh tế nào thực sự hoàn toàn là thế giới lý tưởng của bàn tay vô hình, mỗi nền kinh tế đều 5 có những khuyết tật của thị trường, do vậy không có nền kinh tế nào không có sự can thiệp của chính phủ. Samuelson trong cuốn sách Kinh tế học, các xã hội khác nhau được tổ chức theo những hệ thống kinh tế khác nhau. Có thể phân biệt hai phương thức cơ bản trong tổ chức nền kinh tế, ở một cực, chính phủ đưa ra hầu hết các quyết định kinh tế, và ở cực kia, thị trường sẽ đưa ra các quyết định kinh tế.
Nền kinh tế thị trường là nền kinh tế trong đó các quyết định đầu tư, sản xuất và phân phối đều thông qua hệ thống thị trường và do thị trường quyết định. Nhờ sự điều tiết của cơ chế thị trường mà nền kinh tế phân bổ các nguồn lực đầu vào một cách tối ưu. Về bản chất, cơ chế cạnh tranh thị trường là cơ chế tự điều chỉnh. Do vậy, nó còn được gọi là “bàn tay vô hình”.
Cơ chế này giúp nền kinh tế tạo lập sự cân bằng mỗi khi bị trục trặc. Cạnh tranh là cơ chế chủ yếu phân bổ các nguồn lực trong nền kinh tế thị trường. Thông qua cạnh tranh, các nguồn lực được rút ra khỏi những ngành, lĩnh vực và địa điểm đang hoạt động kém hiệu quả, di chuyển đến những nơi có lợi thế phát triển và thu được hiệu quả kinh doanh, lợi nhuận cao hơn. Nền kinh tế chỉ huy là nền kinh tế mà chính phủ ra mọi quyết định về sản xuất và phân phối.
Trong điều kiện nền kinh tế chỉ huy, chính phủ đã tự biến mình thành một tổ chức siêu kinh tế, trực tiếp quản lý mọi mặt của đời sống kinh tế từ sản xuất đến phân phối lưu thông. Trong nền kinh tế này, chính phủ vừa đóng vai trò của người quản lý, người sản xuất, người tiêu thụ sản phẩm và người phân phối sản phẩm. Thực tế cho thấy, hiện nay không có nền kinh tế nào được tổ chức hoàn toàn theo một trong hai thái cực trên. Tuyệt đại đa số nền kinh tế hiện nay trên thế giới đều là nền kinh tế hỗn hợp, kết hợp giữa nhà nước và thị trường, nằm giữa hai cực: “kinh tế chỉ huy” và “kinh tế thị trường hoàn hoàn tự do”.
Theo Ngân hàng thế giới: “Nhà nước là một tập hợp các thể chế nắm giữ những phương tiện cưỡng chế hợp pháp, thi hành trên một lãnh thổ được xác định và người dân sống trên lãnh thổ đó được đề cập như một xã hội. Nhà nước độc quyền ra quy định trong phạm vi lãnh thổ của nó thông 6 qua phương tiện thi hành của một chính phủ có tổ chức”1. Như vậy nói tới Nhà nước là nói tới hệ thống chính trị bao gồm các cơ quan quyền lực lớn, thường là cơ quan lập pháp (Quốc hội), cơ quan hành pháp (Chính phủ) và cơ quan tư pháp (Toà án). Trong khi đó chính phủ chỉ là cơ quan hành pháp, cơ quan có chức năng điều hành đất nước theo hiến pháp.
Nhà nước là một tổ chức đặc biệt của quyền lực chính trị, một bộ máy chuyên làm nhiệm vụ cưỡng chế và thực hiện các chức năng quản lý đặc biệt nhằm duy trì trật tự xã hội. Đồng thời, nhà nước còn là một tổ chức quyền lực công, là phương thức tổ chức bảo đảm lợi ích chung của xã hội. Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nước, Chính phủ là cơ quan hành pháp của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nhà nước. Chính phủ nắm quyền điều hành mọi mặt đời sống, kinh tế, xã hội của đất nước, từ cung cấp ngân sách, thực hiện mục tiêu tăng trưởng, ổn định kinh tế vĩ mô, đưa ra các chính sách tác động đến phân bổ nguồn lực trong nền kinh tế.
Chính phủ là trung tâm của bộ máy nhà nước, có chức năng cơ bản là thực thi Hiến pháp và pháp luật, hoạch định và điều hành chính sách quốc gia, quản lý hiệu quả nền kinh tế. Mặc dù hai thuật ngữ “nhà nước” và “chính phủ” thường được dùng với những mục đích khác nhau, trong những bối cảnh khác nhau nhưng trong Kinh tế học công cộng, nhà nước và chính phủ có thể dùng thay thế nhau, theo nghĩa là chủ thể thực thi quyền lực, can thiệp vào nền kinh tế. Trong nền kinh tế, nhà nước hay chính phủ cần thực hiện các vai trò như: - Cung cấp khung khổ pháp lý rõ ràng, có hiệu lực và phù hợp với đòi hỏi của cơ chế thị trường; - Kiến tạo và bảo đảm môi trường vĩ mô ổn định, khuyến khích kinh doanh; - Cung cấp kết cấu hạ tầng (gồm hạ tầng “cứng” - giao thông vận tải, cung cấp điện nước. và hạ tầng “mềm” - dịch vụ thông tin, bưu chính viễn thông, tài chính.) cũng như các dịch vụ và hàng hoá công cộng (chăm sóc sức khoẻ, giáo dục đào tạo, bảo vệ môi trường.
1 Ngân hàng thế giới, Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi, Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, 1998, tr 29 7 - Hỗ trợ nhóm người nghèo các điều kiện tối thiểu để tham gia thị trường bình đẳng. Như vậy, thị trường và nhà nước với những vai trò trên hợp thành những yếu tố cơ bản tạo nên khung thể chế chung của mọi nền kinh tế thị trường. Chúng hình thành một tổng thể, quy định lẫn nhau, thiếu bất cứ yếu tố nào trong số đó đều không thể có nền kinh tế thị trường bình thường, vận hành hiệu quả. Tuy nhiên, trong mỗi nền kinh tế, tuỳ theo các điều kiện phát triển cụ thể, ở các giai đoạn khác nhau mà vai trò, vị trí và chức năng của từng yếu tố không hoàn toàn giống nhau, vai trò thị trường được đề cao hoặc vai trò của nhà nước được đề cao.
Lịch sử phát triển của kinh tế thị trường từ thế kỷ XV đến nay cho thấy luôn tồn tại một mối quan hệ rất cơ bản giữa một bên là thị trường và một bên là nhà nước, nhưng bản thân mối quan hệ cơ bản này không hề tồn tại trong trạng thái tĩnh mà nó liên tục vận động, biến đổi trong các không gian kinh tế cũng như các giai đoạn khác nhau. Cho đến nay, mặc dù đã tồn tại nhiều dạng thức kinh tế thị trường khác nhau nhưng trên thực tế chưa bao giờ tồn tại kiểu kinh tế thị trường hoàn toàn không có nhà nước, thoát ly khỏi nhà nước. Nhà nước luôn là một bộ phận hữu cơ nằm trong cấu trúc tổng thể của kinh tế thị trường. Sự tồn tại của nhà nước trong cấu trúc đó là một tất yếu kinh tế, tất yếu lịch sử, ở đó, nhà nước vừa có thể là một chủ thể sở hữu, bên cạnh những chủ thể sở hữu khác, đồng thời là một chủ thể quản lý.
Sự khác biệt giữa các giai đoạn lịch sử và các quốc gia chỉ ở chỗ tính chất của nhà nước như thế nào, cách thức can thiệp, quản lý điều tiết và hệ quả của sự can thiệp này ra sao đối với nền kinh tế. Quan điểm của các trường phái kinh tế về vai trò của Nhà nước 1. Quan điểm của trường phái Cổ điển và Tân cổ điển Trường phái kinh tế học Cổ điển mà đại diện là nhà kinh tế học Adam Smith với lý thuyết “Bàn tay vô hình”, theo A. Smith thì “bàn tay vô hình” có nghĩa là trong nền kinh tế thị trường, các cá nhân tham gia thị trường luôn tìm cách tối đa hóa lợi ích của cá nhân mình.
Ông tôn vinh vai trò điều tiết thị trường của bàn tay vô hình và cho rằng, sự tự do tự nhiên đã sản sinh ra một hệ thống điều tiết các quan hệ và các lợi ích thị trường đơn giản và rõ ràng. Theo đó, khi chạy theo lợi ích cá 8 nhân, mỗi người đã vô tình đồng thời đáp ứng lợi ích của xã hội, cho dù trước đó họ không có ý định này (cơ chế này được gọi là sự điều hoà tự nhiên về lợi ích). Vì vậy, hệ thống cạnh tranh tự do tự nó đã sản sinh những quyền lực cần thiết để điều tiết và phân bổ các nguồn lực một cách tối ưu. Do đó nhà nước không cần phải can thiệp vào kinh tế thị trường.