Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG 1. Quan niệm chung về đói nghèo và chính sách giảm nghèo bền vững 1. Nghèo và nghèo đa chiều 1. Khái niệm Quan niệm về nghèo đói cho tới nay vẫn chưa có khái niệm chính thống, nhưng nhìn chung hầu hết các khái niệm không có sự khác biệt đáng kể.
Tiêu chí chung nhất để xác định đói nghèo trong các khái niệm là mức thu nhập hay chi tiêu để thoả mãn những nhu cầu cơ bản, tối thiểu của con người về ăn, ở, mặc, y tế, giáo dục, văn hoá, đi lại. Sự khác nhau giữa các khái niệm là mức đo lường độ thoả mãn cao hay thấp, mà mức đó lại phụ thuộc vào trình độ phát triển kinh tế - xã hội cũng như phong tục tập quán của từng vùng, từng quốc gia. Theo Liên hợp quốc (UN), nghèo là thiếu năng lực tối thiểu để tham gia hiệu quả vào các hoạt động xã hội. Nghèo có nghĩa là không có đủ ăn, đủ mặc, không được đi học, không được đi khám, không có đất đai để trồng trọt hoặc không có nghề nghiệp để nuôi sống bản thân, không được tiếp cận tín dụng.
Nghèo cũng có nghĩa là không an toàn, không có quyền, và bị loại trừ của các cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng. Nghèo có nghĩa là dễ bị bạo hành, phải sống ngoài lề xã hội hoặc trong các điều kiện rủi ro, không được tiếp cận nước sạch và công trình vệ sinh an toàn [111] Tổ chức Y tế Thế giới định nghĩa nghèo theo thu nhập, một người là nghèo khi thu nhập hàng năm ít hơn một nửa mức thu nhập bình quân trên đầu người hàng năm của quốc gia. Việt Nam là thành viên và đã ghi nhận khái niệm chung về nghèo do Hội nghị về chống nghèo đói do Uỷ ban kinh tế xã hội khu vực Châu á - 13 Thái Bình Dương (ESCAP) tổ chức tại Bangkok, Thái Lan vào tháng 9 năm 1993, như sau: Nghèo khổ là tình trạng một bộ phận dân cư không có khả năng thoả mãn những nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu ấy phụ thuộc vào trình độ phát triển kinh tế - xã hội, phong tục tập quán của từng vùng và những phong tục ấy được xã hội thừa nhận. Có thể xem đây là khái niệm chung nhất về đói nghèo, một khái niệm có tính chất hướng dẫn về phương pháp đánh giá, nhận diện chính yếu, phổ quát về đói nghèo.
Các tiêu chí và chuẩn mực đánh giá còn tính đến sự khác biệt giữa các vùng, các điều kiện lịch sử cụ thể qui định trình độ phát triển ở mỗi quốc gia. Căn cứ xác định đói hay nghèo là ở chỗ đối với những nhu cầu cơ bản mà con người không được hưởng và thoả mãn. Quan niệm về nghèo ở trên xuất phát từ việc tiếp cận thỏa mãn các nhu cầu cơ bản của con người như ăn, mặc, ở, giáo dục; sự thiếu hụt một hoặc một số các nhu cầu đó được coi là nghèo. Theo tổ chức Liên hiệp quốc, có hai loại nghèo là nghèo tuyệt đối và nghèo tương đối: - Nghèo tuyệt đối là tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng và không có khả năng thoả mãn nhu cầu tối thiểu để duy trì cuộc sống.
Nhu cầu cơ bản, tối thiểu là mức bảo đảm tối thiểu về ăn, mặc, nhà ở, nước sinh hoạt, y tế, giáo dục và vệ sinh môi trường. Nhu cầu cơ bản này cũng có sự thay đổi, khác biệt ở từng quốc gia. Trên thực tế, một bộ phận dân cư nghèo tuyệt đối rơi vào tình trạng đói và thiếu đói. - Nghèo tương đối là tình trạng một bộ phận dân cư có mức sống dưới mức trung bình của cộng đồng ở một thời kỳ nhất định.
Nghèo đói là khái niệm mang tính chất tương đối cả về không gian và thời gian. Nghèo tương đối gắn liền với sự chênh lệch về mức sống của một bộ phận dân cư so với mức sống trung bình của địa phương ở một thời kỳ nhất định. Ý nghĩa thực sự 14 của nghèo tương đối là ở chỗ phân phối thu nhập không đều hay chính xác là sự bất bình đẳng. Vì vậy, việc xóa dần nghèo tuyệt đối là việc có thể làm, còn nghèo tương đối là hiện tượng thường có trong xã hội và vấn đề cần quan tâm là rút ngắn khoảng cách chênh lệch giàu - nghèo và hạn chế sự phân hóa giàu nghèo, giảm thiểu tới mức thấp nhất tỷ lệ nghèo tương đối.
Quan niệm về nghèo đói đã không ngừng được mở rộng, trước đây, nghèo đói chỉ liên quan đến thu nhập và chi tiêu thấp, sau này, các khía cạnh đa chiều của nghèo đói được bổ sung. Với xã hội ngày càng phát triển, con người không chỉ cần nhu cầu vật chất như cơm ăn áo mặc mà cần bảo đảm quyền con người, quyền có việc làm. khả năng tiếp cận các dịch vụ thiết yếu… và như vậy có thể hiểu nghèo đa chiều là phương pháp tiếp cận nghèo đói trên cơ sở quyền lợi của con người về kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội và dân sinh. Con người có quyền có một cuộc sống không bị đói khổ và bị đe dọa do bạo lực, chống đối và bị tổn thương; mọi người có quyền tham gia, hưởng thụ và chia sẻ thành quả của sự phát triển xã hội, phải được tôn trọng bao gồm cả niềm tin, văn hóa, ngôn ngữ và tôn giáo.
Quan niệm này được tính đến hơn những nhu cầu tối thiểu cho sự đảm bảo về vật chất và nhìn nhận đói nghèo như một khái niệm đa chiều. Ở Việt Nam, việc tiếp cận đo lường theo quan niệm này nhằm mục đích đánh giá một cách toàn diện hơn kết quả giảm nghèo của cả nước cũng như từng địa phương, làm cơ sở để ban hành các chính sách giảm nghèo phù hợp cho từng nhóm đối tượng, cũng như phân bổ ngân sách hợp lý, hiệu quả hơn. Hiện nay, khái niệm nghèo đa chiều đang được các tổ chức quốc tế như UNDP, WB sử dụng để giám sát, đo lượng sự thay đổi về mức độ tiếp cận nhu cầu cơ bản giữa các quốc gia, thông qua chỉ số nghèo đa chiều. Chỉ số nghèo đa chiều đánh giá một loạt các yếu tố từ giáo dục đến những tác động về sức khỏe, tài sản và các dịch vụ khác.
Theo UNDP, những chỉ số 15 này cung cấp đầy đủ, sâu sắc hơn bức tranh về sự nghèo khổ so với các về thu nhập giản đơn, biểu lộ cả tính tự nhiên và quy mô của sự nghèo khổ ở các cấp độ khác nhau, từ cấp độ gia đình đến cấp độ khu vực, quốc gia và quốc tế. Cách tiếp cận đa chiều mới hiện đang được xem xét áp dụng ở nhiều nước trên thế giới. Như vây mặc dù có nhiều quan niệm khác nhau về nghèo đói, nhưng có thể khái quát trên một số khía cạnh sau: - Không có hoặc ít được hưởng thụ những nhu cầu cơ bản ở mức tối thiểu của cuộc sống con người. - Mức sống thấp hơn mức sống trung bình của cộng đồng dân cư ở địa phương.
- Thiếu hoặc không có cơ hội lựa chọn để tham gia vào quá trình phát triển của cộng đồng 1. Chuẩn nghèo và tiêu chí xác định chuẩn nghèo Chuẩn nghèo là mức thu nhập bình quân đầu người được dùng để xác định hộ nghèo. Những người được coi là nghèo khi mức sống của họ được đo qua thu nhập (hay chi tiêu) thấp hơn mức tối thiểu được chấp nhận, tức thấp hơn chuẩn nghèo. Tiêu chí xác định chuẩn nghèo thế giới được Ngân hàng phát triển Châu Á tiếp cận là đưa ra một giới hạn nghèo đói phải xác định các thành phần khác nhau của mức sống (lương thực, y tế, giáo dục, vải vóc, nhiên liệu, giao thông,…) và thừa nhận mức tối thiểu của các thành phần trên cấu thành mức sống tối thiểu.
Theo cách tiếp cận này, một người nào đó có mức sống dưới mức tối thiểu đã được chấp nhận được xem là người nghèo. Với mục tiêu hàng đầu là đấu tranh chống nạn nghèo khổ ở các nước đang phát triển, Ngân hàng Thế giới đã đưa ra chuẩn nghèo đói tính theo số calo tối thiểu cần thiết cho một người để sống là 2.100 calo/người/ngày, những hộ gia đình không đảm bảo được mức này là những hộ nghèo khổ. 16 Theo mức đánh giá chung của thế giới, để đảm bảo mức 2.100 calo/người/ngày thì cần ít nhất là 1USD/người/ngày. Tuy nhiên, tùy điều kiện đặc thù của từng nước, các quốc gia đều tự đưa ra chuẩn riêng của mình, trong đó có Việt Nam.
Ngoài chuẩn nghèo đói do hai định chế quốc tế đưa ra, việc xác định chuẩn nghèo đói của từng quốc gia là rất quan trọng. Ở Việt nam qua mỗi thời kỳ chuẩn nghèo đói được xác định với mục tiêu là: - Làm cơ sở cho việc xác định ai là người nghèo, hộ nghèo, xã nghèo với số lượng và địa chỉ cụ thể - Làm cơ sở để hoạch định chính sách, giải pháp giảm nghèo phù hợp với khả năng kinh tế của đất nước trong từng thời kỳ. Nguyên tắc này để đảm bảo khi chuẩn nghèo được công bố, nhà nước có thể đề ra những giải pháp chính sách trợ giúp có hiệu quả đối với nhóm dân cư sống dưới chuẩn nghèo. - Để có một tiêu chí đánh giá diễn biến nghèo hàng năm, so sánh mức sống nghèo đói giữa các tầng lớp dân cư, giữa nông thôn, thành thị và các vùng để có các giải pháp giảm nghèo phù hợp với từng đối tượng, từng vùng.
Giai đoạn đầu của công cuộc chống nghèo đói, Việt Nam lấy hộ gia đình là đối tượng chính sách, để xác định là hộ đói, hoặc hộ nghèo. Cùng với đó, chính phủ đã đưa ra hai chuẩn: chuẩn đói và chuẩn nghèo. Căn cứ để xác định là hộ đói, hay hộ nghèo chủ yếu dựa vào thu nhập tính bình quân theo đầu người trong mỗi hộ. Những năm đầu tính theo lương thực quy gạo, về sau mới tính theo giá trị bằng tiền.
Chuẩn đói, chuẩn nghèo được áp dụng qua các giai đoạn: 1993 - 1995, 1995 - 1997, 1997 - 2000. Từ năm 2001, không còn áp dụng chuẩn đói nữa mà chỉ còn chuẩn nghèo. Trên cơ sở thực tế từng khu vực, Việt Nam đã xây dựng chuẩn nghèo đói quốc gia qua các giai đoạn khác nhau, được thể hiện ở Bảng 1.