Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu

Đội ngũ viên chức là lực lượng lao động nòng cốt tại các đơn vị sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước, giữ vai trò trực tiếp quyết định đến năng suất và chất lượng cung ứng dịch vụ công cho xã hội. Trong quá trình thực thi nhiệm vụ nghề nghiệp, viên chức có nghĩa vụ chấp hành nghiêm chỉnh các quy định pháp luật và quy chế nội bộ. Khi xảy ra hành vi vi phạm kỷ luật, người đứng đầu cơ quan, đơn vị có thẩm quyền sẽ ban hành quyết định kỷ luật với một trong các hình thức: khiển trách, cảnh cáo, cách chức (đối với viên chức quản lý) hoặc buộc thôi việc. Khi viên chức cho rằng quyết định kỷ luật được ban hành trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình, nhu cầu giải quyết tranh chấp sẽ phát sinh.

Thực tiễn pháp luật Việt Nam giai đoạn từ sau khi Luật Viên chức năm 2010 có hiệu lực cho thấy các quy định điều chỉnh trình tự, thủ tục và thẩm quyền giải quyết loại tranh chấp này còn tồn tại nhiều điểm chồng chéo, bất cập. Bối cảnh chuyển dịch nhân lực khu vực công sang khu vực tư nhân gia tăng mạnh mẽ (theo thống kê của Sở Nội vụ Thành phố Hồ Chí Minh, từ ngày 01/01/2020 đến ngày 30/06/2022 có hơn 6.000 cán bộ, công chức, viên chức thôi việc hoặc chuyển công tác) đòi hỏi cơ chế bảo vệ quyền lợi chính đáng của viên chức phải được hoàn thiện nhằm bảo đảm kỷ cương hành chính và củng cố niềm tin của người lao động trong khu vực công.

Khóa luận xác định các mục tiêu nghiên cứu cụ thể gồm:

  1. Tìm hiểu và phân tích các khái niệm liên quan đến đề tài giải quyết tranh chấp về quyết định kỷ luật viên chức.
  2. Tìm hiểu và hệ thống hóa cơ sở lý luận của việc giải quyết tranh chấp quyết định kỷ luật viên chức.
  3. Nghiên cứu và đánh giá thực trạng pháp luật liên quan đến đề tài; từ đó đưa ra kiến nghị cùng các giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động giải quyết tranh chấp.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:

  • Đối tượng nghiên cứu: Các quy phạm pháp luật điều chỉnh việc giải quyết tranh chấp quyết định kỷ luật viên chức trong Luật Viên chức năm 2010 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), Bộ luật Lao động năm 2012 và năm 2019, Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015, Luật Tố tụng hành chính năm 2010 và năm 2015, Luật Khiếu nại năm 2011, Nghị định số 112/2020/NĐ-CP, Nghị định số 124/2020/NĐ-CP; kết hợp thực tiễn áp dụng pháp luật trên thực tế từ năm 2010 đến nay.
  • Phạm vi không gian: Thực tiễn áp dụng pháp luật tại Việt Nam trên phạm vi toàn quốc và nghiên cứu tham khảo kinh nghiệm giải quyết tranh chấp hành chính tại một số quốc gia như Thụy Điển, Nhật Bản, Anh, Hoa Kỳ, Úc, Canada.
  • Phạm vi thời gian: Tập trung vào giai đoạn từ năm 2010 trở lại đây, trọng tâm từ năm 2012 (khi Luật Viên chức năm 2010 chính thức có hiệu lực thi hành). Khóa luận được hoàn thành trong thời gian 04 tháng, từ tháng 02/2023 đến tháng 06/2023.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp

Khóa luận xây dựng hệ thống lý luận dựa trên các khái niệm pháp lý về trách nhiệm kỷ luật, quyết định kỷ luật viên chức, quan hệ tranh chấp và cơ chế giải quyết tranh chấp nội bộ cũng như tư pháp. Cơ sở pháp lý trực tiếp được khai thác từ các văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước Việt Nam:

  • Luật Viên chức năm 2010 (sửa đổi, bổ sung năm 2019);
  • Luật Khiếu nại năm 2011;
  • Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015;
  • Luật Tố tụng hành chính năm 2015;
  • Bộ luật Lao động năm 2019;
  • Nghị định số 112/2020/NĐ-CP quy định về xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức;
  • Nghị định số 124/2020/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Khiếu nại.

Về phương pháp luận, đề tài dựa trên quan điểm nhận thức của chủ nghĩa Mác – Lênin về nhà nước và pháp luật, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm chỉ đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam về cải cách hành chính, xây dựng nhà nước pháp quyền.

Các phương pháp nghiên cứu cụ thể được kết hợp sử dụng:

  • Phương pháp logic: Áp dụng xuyên suốt toàn bộ khóa luận để đảm bảo tính chặt chẽ trong lập luận, xem xét vấn đề một cách toàn diện và khoa học.
  • Phương pháp lịch sử, phương pháp so sánh và phương pháp phân tích: Được sử dụng chủ yếu tại Chương 1 nhằm làm rõ nguồn gốc, sự phát triển của các quy định pháp luật và so sánh cơ chế giải quyết khiếu nại, tài phán hành chính của Việt Nam với các mô hình quốc tế (mô hình Thanh tra Quốc hội ở Bắc Âu, Ủy ban giải quyết khiếu nại chuyên trách ở các nước thông luật).
  • Phương pháp tổng hợp: Được áp dụng tập trung tại Chương 2 để hệ thống hóa những ưu điểm, vướng mắc trong thực tiễn áp dụng pháp luật và xây dựng các nhóm giải pháp.

Nguồn dữ liệu của nghiên cứu bao gồm các văn bản pháp luật hiện hành, tài liệu lưu trữ từ các kỷ yếu tọa đàm khoa học pháp lý, luận văn, luận án tiến sĩ, bài viết trên các tạp chí chuyên ngành (Tạp chí Khoa học Pháp lý, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Tạp chí Nghề Luật), báo cáo của Tòa án nhân dân tối cao và số liệu thực tế từ các cơ quan quản lý nhà nước.

Nội dung chính theo từng chương

CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP VỀ QUYẾT ĐỊNH KỶ LUẬT CỦA VIÊN CHỨC

Chương 1 tập trung phân tích bản chất pháp lý của tranh chấp quyết định kỷ luật viên chức, phân định rõ ràng giữa kỷ luật viên chức và kỷ luật lao động thông thường. Tác giả chỉ ra 04 đặc điểm bản chất của loại tranh chấp này:

  1. Xuất phát giữa một bên là chủ thể có thẩm quyền quản lý đã ban hành quyết định và một bên là viên chức chịu tác động trực tiếp của quyết định đó trên cơ sở hợp đồng làm việc tại đơn vị sự nghiệp công lập.
  2. Được giải quyết bằng thủ tục hành chính (khiếu nại nội bộ) hoặc thủ tục tố tụng tư pháp tại Tòa án nhân dân.
  3. Viên chức bị giới hạn quyền tự định đoạt phương thức giải quyết: chỉ trường hợp bị áp dụng hình thức "buộc thôi việc" dẫn đến bị đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc mới có quyền khởi kiện ra Tòa án theo thủ tục tố tụng dân sự (vụ án lao động); các hình thức kỷ luật khác (khiển trách, cảnh cáo, cách chức) chỉ được thực hiện quyền khiếu nại.
  4. Quan hệ giải quyết tranh chấp phát sinh từ hành vi đơn phương yêu cầu của viên chức.

Về quan hệ pháp luật giải quyết tranh chấp:

  • Chủ thể: Gồm viên chức (người khiếu nại hoặc nguyên đơn khởi kiện); chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết định kỷ luật theo Điều 31 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP (người bị khiếu nại hoặc bị đơn); chủ thể có thẩm quyền giải quyết tranh chấp (người đứng đầu đơn vị sự nghiệp, cấp trên trực tiếp, Tòa án nhân dân, hòa giải viên lao động); và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan.
  • Nội dung: Quyền và nghĩa vụ của các bên trong việc chứng minh, kiểm tra tính hợp pháp, hợp lý của quyết định kỷ luật.
  • Khách thể: Lợi ích hợp pháp của viên chức và trật tự quản lý hành chính trong đơn vị sự nghiệp công lập.

Về phương thức giải quyết:

  • Phương thức khiếu nại: Mang tính chất nội bộ, áp dụng theo Chương III Nghị định số 124/2020/NĐ-CP và Điều 14 Luật Viên chức năm 2010. Quyết định kỷ luật phải được lập bằng văn bản. Tác giả tham khảo kinh nghiệm quốc tế như mô hình cơ quan tài phán độc lập, mô hình Thanh tra Quốc hội (Ombudsman) tại hơn 100 quốc gia nhằm bảo đảm tính khách quan.
  • Phương thức khởi kiện tư pháp: Luật Tố tụng hành chính năm 2015 không liệt kê quyết định kỷ luật viên chức vào đối tượng khởi kiện vụ án hành chính (chỉ áp dụng đối với công chức giữ chức vụ từ Vụ trưởng và tương đương trở xuống). Tranh chấp kỷ luật buộc thôi việc viên chức được chuyển hóa thành tranh chấp hợp đồng làm việc và thụ lý theo thủ tục tố tụng dân sự (Điều 30, 32 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015, Điều 30 Luật Viên chức). Thời hiệu khởi kiện vụ án dân sự về lao động là 01 năm kể từ ngày phát hiện quyền lợi bị xâm phạm theo khoản 3 Điều 190 Bộ luật Lao động năm 2019.
Tiêu chí phân định Phương thức giải quyết bằng khiếu nại Phương thức giải quyết bằng khởi kiện tư pháp
Cơ sở pháp lý chính Luật Khiếu nại 2011, Nghị định 124/2020/NĐ-CP Bộ luật TTDS 2015, Bộ luật Lao động 2019, Luật Viên chức 2010
Phạm vi áp dụng Mọi hình thức kỷ luật: khiển trách, cảnh cáo, cách chức, buộc thôi việc Chỉ áp dụng khi bị kỷ luật buộc thôi việc dẫn đến chấm dứt hợp đồng làm việc
Thẩm quyền giải quyết Người đã ra quyết định kỷ luật hoặc thủ trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp Tòa án nhân dân có thẩm quyền (Hội đồng xét xử vụ án lao động)
Bản chất thủ tục Thủ tục hành chính nội bộ Thủ tục tố tụng tư pháp dân sự
Đối tượng xem xét Tính hợp pháp và hợp lý của quyết định kỷ luật Hành vi đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc của ĐVSN công lập

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ NÂNG CAO HIỆU QUẢ GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP VỀ QUYẾT ĐỊNH KỶ LUẬT VIÊN CHỨC

Chương 2 đi sâu đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật, chỉ rõ ưu điểm và các điểm nghẽn pháp lý cốt lõi:

1. Về thủ tục giải quyết khiếu nại:

  • Ưu điểm: Quy trình nhanh chóng, tạo điều kiện để người ban hành tự kiểm tra và sửa sai kịp thời. Khóa luận nêu dẫn chứng thực tế trường hợp cô giáo Thanh (giáo viên trường THCS Võ Thị Sáu được điều động về THCS Tân Hưng Đông bị kỷ luật buộc thôi việc do không chấp hành phân công và nghỉ 36 ngày); sau khi gửi đơn khiếu nại lần đầu, Hiệu trưởng trường THCS Tân Hưng Đông đã xem xét, thu hồi và hủy bỏ quyết định kỷ luật buộc thôi việc, giúp giải quyết tranh chấp dứt điểm ngay tại cơ sở.
  • Hạn chế:
    • Luật Khiếu nại năm 2011 và Nghị định số 124/2020/NĐ-CP không có quy định cụ thể, chi tiết về quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại quyết định kỷ luật viên chức.
    • Người bị khiếu nại không có quyền yêu cầu cấp có thẩm quyền xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại khi cho rằng quyết định đó trái luật (thiếu bình đẳng so với quyền của người bị kiện trong tố tụng).
    • Khoản 2 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 chỉ liệt kê "công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức", bỏ sót cụm từ "viên chức".
    • Việc giao thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu cho chính người đứng đầu đã ban hành quyết định (Điều 14 Luật Viên chức năm 2010) làm giảm tính khách quan do tâm lý ngại thừa nhận sai lầm.
    • Điều 48 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định thời hiệu khiếu nại lần hai (10 ngày, buộc thôi việc là 30 ngày) chỉ tính từ ngày nhận được quyết định giải quyết lần đầu. Trường hợp người giải quyết lần đầu không giải quyết hoặc không gửi quyết định, viên chức rơi vào bế tắc, không có căn cứ thực hiện khiếu nại lần hai.

2. Về thủ tục tố tụng dân sự: Tác giả phân tích sự bất cập khi đồng nhất quan hệ "hợp đồng làm việc" mang đậm tính mệnh lệnh hành chính của viên chức với "hợp đồng lao động" tư nhân, cũng như xem hình thức "buộc thôi việc" tương đương hình thức "sa thải". Tòa án chỉ thụ lý xét xử hành vi đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc là chỉ giải quyết phần "ngọn", không giải quyết được phần "gốc" là tính hợp pháp của quyết định kỷ luật hành chính đã ban hành trước đó.

Kết quả và đóng góp

Kết quả chính và số liệu thực tế trong văn bản

  • Hệ thống hóa các mốc thời hiệu pháp lý: Thời hiệu khiếu nại lần hai đối với quyết định kỷ luật thông thường là 10 ngày, đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc là 30 ngày (Điều 48 Luật Khiếu nại năm 2011); thời hiệu khởi kiện vụ án lao động tại Tòa án là 01 năm kể từ ngày phát hiện hành vi vi phạm (khoản 3 Điều 190 Bộ luật Lao động năm 2019).
  • Phản ánh thực trạng dịch chuyển việc làm từ khu vực công sang khu vực tư tại Thành phố Hồ Chí Minh (hơn 6.000 cán bộ, công chức, viên chức nghỉ việc/chuyển việc từ 01/01/2020 đến 30/06/2022), chứng minh sự cần thiết phải hoàn thiện cơ chế giải quyết tranh chấp kỷ luật.

Giải pháp và kiến nghị hoàn thiện pháp luật

  1. Hoàn thiện pháp luật khiếu nại: Bổ sung chủ thể "viên chức" vào Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011; bổ sung quy định rõ ràng về quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại đối với quyết định kỷ luật viên chức; sửa đổi quy định tại Điều 48 Luật Khiếu nại theo hướng cho phép viên chức khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện khi hết thời hạn quy định mà khiếu nại lần đầu không được giải quyết.
  2. Cải cách cơ chế tài phán: Xem xét điều chỉnh thẩm quyền của Tòa án nhân dân theo hướng cho phép Tòa án hành chính thụ lý xét xử trực tiếp tính hợp pháp của quyết định kỷ luật buộc thôi việc viên chức, hoặc xây dựng cơ chế tố tụng lao động đặc thù điều chỉnh hợp đồng làm việc nhằm giải quyết triệt để phần "gốc" của tranh chấp.
  3. Nâng cao năng lực quản trị nội bộ: Tăng cường tính công khai, minh bạch và năng lực chuyên môn của người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập trong việc ban hành quyết định kỷ luật và xử lý khiếu nại lần đầu.

Đóng góp của đề tài

Tác giả tự xác định khóa luận là công trình nghiên cứu tổng thể, đồng bộ và chuyên biệt đầu tiên về chế định giải quyết tranh chấp quyết định kỷ luật viên chức cả trên phương diện lý luận, phân tích quy phạm và thực tiễn áp dụng; khắc phục sự phân tán, nhỏ lẻ của các công trình nghiên cứu trước đó vốn chỉ tập trung vào chế độ hợp đồng làm việc hoặc thủ tục khiếu nại chung.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Phạm vi nghiên cứu của khóa luận được giới hạn trong việc tìm hiểu, đánh giá các quy định pháp luật thực định tại Luật Viên chức năm 2010 (sửa đổi năm 2019), Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Tố tụng hành chính năm 2015, Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 trong khoảng thời gian nghiên cứu 04 tháng (tháng 02/2023 đến tháng 06/2023). Đề tài chưa khảo sát toàn diện số liệu xét xử án lao động thực tế liên quan đến hợp đồng làm việc trên phạm vi tất cả các Tòa án nhân dân cấp tỉnh trên cả nước.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Mở rộng nghiên cứu thực tiễn xét xử của Tòa án đối với các vụ án đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc sau khi bị buộc thôi việc; nghiên cứu chuyên sâu về khả năng thành lập các cơ quan tài phán chuyên biệt hoặc mô hình thanh tra chuyên ngành giải quyết tranh chấp dịch vụ công theo kinh nghiệm quốc tế.

Giá trị tham khảo

  • Đối tượng sử dụng: Sinh viên, học viên cao học chuyên ngành Luật Hành chính, Luật Lao động; cán bộ quản lý, người đứng đầu và viên chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập; cán bộ phụ trách công tác tổ chức cán bộ, thanh tra pháp chế và luật sư tham gia tư vấn, bảo vệ quyền lợi cho viên chức.
  • Phần nội dung đáng tham khảo:
    • Mục phân tích 04 đặc điểm và quan hệ pháp luật giải quyết tranh chấp quyết định kỷ luật viên chức tại Chương 1.
    • Phần đối chiếu, mổ xẻ xung đột thẩm quyền giữa tố tụng hành chính và tố tụng dân sự đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc.
    • Đánh giá 08 bất cập trong thủ tục khiếu nại và các kiến nghị sửa đổi Luật Khiếu nại, Luật Viên chức tại Chương 2.

Câu hỏi thường gặp

1. Viên chức bị xử lý kỷ luật bằng hình thức khiển trách, cảnh cáo hoặc cách chức có quyền khởi kiện ra Tòa án hay không? Không. Theo quy định pháp luật hiện hành và phân tích trong khóa luận, các quyết định kỷ luật khiển trách, cảnh cáo, cách chức không thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính theo Luật Tố tụng hành chính năm 2015, cũng không làm chấm dứt hợp đồng làm việc để khởi kiện vụ án lao động. Viên chức chỉ có quyền thực hiện việc khiếu nại theo thủ tục hành chính.

2. Quyết định kỷ luật buộc thôi việc viên chức được khởi kiện tại Tòa án theo thủ tục tố tụng nào? Được giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự (vụ án lao động) theo Điều 32 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 và Điều 30 Luật Viên chức năm 2010. Viên chức không khởi kiện trực tiếp quyết định kỷ luật buộc thôi việc mà khởi kiện hành vi đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc của đơn vị sự nghiệp công lập.

3. Bất cập lớn nhất về thời hiệu khiếu nại lần hai theo Điều 48 Luật Khiếu nại năm 2011 đối với viên chức là gì? Điều 48 quy định thời hiệu khiếu nại lần hai chỉ được tính từ ngày viên chức nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu (10 ngày đối với kỷ luật thông thường, 30 ngày đối với buộc thôi việc). Do đó, nếu người có thẩm quyền giải quyết lần đầu không thụ lý, không giải quyết hoặc không gửi văn bản quyết định giải quyết thì viên chức bị tước mất cơ sở pháp lý để thực hiện quyền khiếu nại lần hai.

4. Thẩm quyền xử lý kỷ luật viên chức quản lý và viên chức không giữ chức vụ quản lý được phân định thế nào theo Nghị định số 112/2020/NĐ-CP? Theo Điều 31 Nghị định số 112/2020/NĐ-CP, đối với viên chức quản lý, người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị có thẩm quyền bổ nhiệm tiến hành xử lý kỷ luật; đối với viên chức giữ chức vụ do bầu cử thì cấp có thẩm quyền phê chuẩn kết quả bầu cử xử lý; đối với viên chức không giữ chức vụ quản lý, người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập quản lý viên chức tiến hành xử lý kỷ luật.

5. Vì sao tác giả cho rằng khởi kiện tranh chấp hợp đồng làm việc tại Tòa án chỉ giải quyết phần "ngọn"? Vì bản chất mối quan hệ giữa viên chức và đơn vị sự nghiệp công lập chịu sự điều chỉnh của quyết định tuyển dụng và các nguyên tắc hành chính. Việc khởi kiện hành vi đơn phương chấm dứt hợp đồng làm việc tại Tòa dân sự chỉ xem xét hệ quả chấm dứt hợp đồng, không thể hủy bỏ được quyết định kỷ luật buộc thôi việc hành chính mang tính mệnh lệnh ở phần "gốc".

Kết luận

Khóa luận tốt nghiệp của tác giả Nguyễn Anh Thư đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và phân tích sâu sắc thực trạng pháp luật điều chỉnh việc giải quyết tranh chấp quyết định kỷ luật viên chức tại Việt Nam. Công trình làm rõ các vướng mắc nổi cộm trong cơ chế khiếu nại nội bộ và sự thiếu tương thích khi giải quyết hậu quả của quyết định buộc thôi việc theo thủ tục tố tụng dân sự. Các nhóm giải pháp hoàn thiện Luật Khiếu nại, Luật Viên chức và đổi mới cơ chế tài phán được đề xuất có tính thực tiễn cao, đóng góp thiết thực cho công tác hoàn thiện thể chế và nâng cao hiệu quả quản lý đội ngũ viên chức.