Chương 1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ CÔNG TÁC QUẢN LÝ TÀI CHÍNH TRONG ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1. Khái quát về cơ quan hành chính nhà nước 1. Khái niệm Bộ máy nhà nước là một chỉnh thể thống nhất, được tạo thành bởi các cơ quan nhà nước. Bộ máy nhà nước Việt Nam gồm ba hệ thống cơ quan chính: cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp.
Hệ thống các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng hành pháp là cơ quan hành chính nhà nước (HCNN), đó là cơ quan quản lý chung hay từng mặt công tác, có nhiệm vụ chấp hành pháp luật và chỉ đạo thực hiện chủ trương, kế hoạch của Nhà nước. Cơ quan HCNN là một cơ quan trong hệ thống các cơ quan nhà nước, được thành lập theo quy định của pháp luật (Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh), có tổ chức và hoạt động theo quy định của pháp luật; sử dụng quyền lực nhà nước thực thi chức năng, nhiệm vụ trong phạm vi thẩm quyền do pháp luật quy định.[14] Cơ quan HCNN hoạt động chấp hành và điều hành tức là thực hiện các quyết định của cơ quan quyền lực nhà nước; trực tiếp chỉ đạo, điều khiển các cơ quan, tổ chức, công dân và điều hành các hoạt động đó hàng ngày. Các cơ quan HCNN được các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước (NN) thành lập, hoạt động trên cơ sở của pháp luật, nên luật điều chỉnh các hoạt động của các cơ quan HCNN, đó là những luật công. Các cơ quan NN thực hiện các công việc trên cơ sở chấp hành các nhiệm vụ được giao, các chỉ đạo theo chủ trương kế hoạch của NN.
Các cơ quan này có thể trực tiếp hoặc gián tiếp trực thuộc cơ quan quyền lực của NN, chịu sự lãnh đạo, giám sát, kiểm tra của các cơ quan quyền lực NN, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước cơ quan quyền lực đó. Các cơ quan HCNN hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận mà hoạt động 5 vì mục đích chung phục vụ cho lợi ích cộng đồng. Nguồn tài chính phục vụ cho hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nước có thể do ngân sách Nhà nước (NSNN) cấp toàn bộ hoặc cấp một phần. Để duy trì các hoạt động cho sự tồn tại và phát triển của các cơ quan Nhà nước đòi hỏi phải có các nguồn tài chính đảm bảo.
Trong khi đó, hoạt động của các cơ quan đơn vị này thực hiện mục đích phục vụ lợi ích công cho xã hội, không đòi hỏi người nhận những dịch vụ và hàng hóa do tổ chức mình cung cấp phải trả tiền. Do đó, NSNN sẽ phải cấp phát kinh phí để duy trì hoạt động của các tổ chức công. Hiện nay, các tổ chức công được phép thu một số khoản thu như phí, lệ phí và các khoản thu khác theo Luật pháp quy định nhằm bổ sung nguồn kinh phí hoạt động nhưng xét tổng thể thì nguồn kinh phí hoạt động chủ yếu vẫn do NN cấp. Các cơ quan, đơn vị NN hoạt động theo dự toán được cấp có thẩm quyền giao, dựa trên nguồn kinh phí do NSNN cấp toàn bộ hoặc một phần và các nguồn khác dựa nguyên tắc không bồi hoàn trực tiếp.
Cơ quan, đơn vị NN với nhiều loại hình hoạt động đa dạng, phức tạp và hoạt động chủ yếu không vì mục tiêu lợi nhuận. Các cơ quan, đơn vị của NN phải thực hiện việc lập dự toán thu chi hàng quý, hàng năm căn cứ trên các định mức, chế độ, tiêu chuẩn do NN quy định và dựa trên quy chế chi tiêu nội bộ đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt (đối với một số khoản chi thường xuyên). Trong quá trình hoạt động của mình, các cơ quan đơn vị NN phải tuyệt đối tôn trọng dự toán năm đã được duyệt. Trong trường hợp cần điều chỉnh dự toán thì phải được cơ quan có thẩm quyền cho phép nhưng không làm thay đổi tổng mức dự toán do cấp có thẩm quyền phê duyệt.
Việc đảm bảo kinh phí hoạt động thường xuyên theo đúng chế độ định mức và tiêu chuẩn nhằm mục đích cho các cơ quan, đơn vị NN hoạt động liên tục cũng là một nguyên tắc quan trọng trong quản lý tài chính của tổ chức công. 6 Hiện nay, có nhiều cách phân loại các cơ quan HCNN tùy thuộc vào mục đích nghiên cứu: - Theo lãnh thổ: Căn cứ vào tác động theo quy mô lãnh thổ để phân chia. Đó là hệ thống cơ quan hành chính trung ương, hoạt động trên quy mô cả nước và hệ thống các cơ quan hành chính hoạt động trên từng địa bàn lãnh thổ nhất – hệ thống cơ quan HCNN ở địa phương. - Theo thẩm quyền: Đó là hệ thống các cơ quan HCNN có thẩm quyền chung, quản lý hoạt động trong tất cả các lĩnh vực trên lãnh thổ nhất định và hệ thống các cơ quan HCNN có thẩm quyền riêng.
- Theo hình thức thành lập: Mỗi cơ quan HCNN được thành lập theo những căn cứ pháp lý khác nhau, do đó có những quyền hạn cũng như quy mô khác nhau. Hệ thống các cơ quan HCNN thành lập theo quy định của Hiến pháp (Chính phủ, các Bộ, Ủy ban nhân dân); cũng có những cơ quan HCNN được thành lập theo quy định của Luật như cơ quan thuộc Chính phủ; Sở, Ban, Ngành; cũng có những cơ quan được thành lập theo văn bản pháp quy. - Theo tính chất hoạt động: Cơ quan HCNN là cơ quan có chức năng thực hiện quyền hành pháp theo lãnh thổ và lĩnh vực của NN, có nhiệm vụ chấp hành pháp luật và chỉ đạo thực hiện các chủ trương kế hoạch của NN. Các cơ quan HCNN gồm có: Chính phủ; các Bộ, cơ quan ngang Bộ; UBND và các cơ quan chuyên môn.
- Theo nguồn tài chính được sử dụng: Đó là những cơ quan HCNN có tài chính cấp 1, 2, hoặc đó là những cơ quan hành chính nhà nước được phê chuẩn ngân sách trực tiếp từ Quốc hội. Tất cả các cơ quan quản lý hành chính hoạt động dựa vào ngân sách của Nhà nước, nhưng nguồn tài chính được phân bổ trực tiếp từ Bộ Tài chính hoặc cũng có thể phân bổ qua cơ quan hành chính cấp trên. Đặc điểm, vai trò của cơ quan hành chính Nhà nước 1. Đặc điểm của cơ quan hành chính Nhà nước *Những đặc điểm chung của các cơ quan Nhà nước Cơ quan HCNN là bộ phận của bộ máy NN nên cũng có các đặc điểm chung của cơ quan NN như sau: Cơ quan HCNN cơ quyền nhân danh NN khi tham gia vào các quan hệ pháp luật nhằm thực hiên các quyền và nghĩa vụ pháp lý với mục đích hướng tới lợi ích công.
Biểu hiện của tính quyền lực NN đó là: Cơ quan HCNN có quyền ban hành các văn bản pháp luật như nghị định,quyết định, chỉ thị và có thể được áp dụng những biện pháp cưỡng chế HCNN nhất định. Hệ thống cơ quan HCNN có cơ cấu tổ chức phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định. Nói cách khác, cơ quan HCNN có tính độc lập tương đối về cơ cấu – tổ chức (có cơ cấu bộ máy, và quan hệ công tác bên trong của cơ quan được quy định trước hết quy định trước hết nhiệm vụ, chức năng, thể hiện vai trò độc lập)…Cơ cấu tổ chức của cơ quan HCNN được quy định cụ thể trong các văn bản pháp luật như Luật tổ chức Chính phủ năm 2015, Luật tổ chức hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân năm 2015… Các cơ quan HCNN được thành lập và hoạt động dựa trên quy định của pháp luật, có chức năng nhiệm vụ, thẩm quyền riêng và có những mối quan hệ phối hợp trong thực thi công việc được giao với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước mà quan hệ đó được quy định bởi thẩm quyền nhất định do pháp luật quy định – đó là tổng thể những quyền, nghĩa vụ chung và những quyền hạn cụ thể mang tính quyền lực – pháp lý mà nhà nước trao cho để thực hiện nhiệm vụ, chức năng của NN. Đây là đặc điểm cơ bản để phân biệt cơ quan NN với cơ quan không phải của NN, vì những cơ quan, tổ chức không phải của NN, vì những cơ quan, tổ chức đó không có thẩm quyền được quy định trong pháp luật.
8 Nguồn nhân sự chính của cơ quan HCNN là đội ngũ cán bộ, công chức CBCC), được hình thành từ tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc bầu cử theo quy định của pháp lệnh cán bộ, công chức. Ngoài những đặc điểm chung của cơ quan nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước có các đặc trưng được quyết định bởi chính bản chất hoạt động chấp hành – điều hành thông qua các đặc trưng này, có thể phân biệt cơ quan hành chính nhà nước với các cơ quan nhà nước khác. • Đặc điểm riêng của cơ quan hành chính Nhà nước Thứ nhất, cơ quan hành chính nhà nước là cơ quan quản lý hành chính nhà nước. Các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoạt động chấp hành - điều hành (đó là những hoạt động được tiến hành trên cơ sở luật và để thi hành luật) nhằm thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước.
Như vậy, hoạt động chấp hành - điều hành hay còn gọi là hoạt động quản lý hành chính nhà nước là phương diện hoạt động chủ yếu của cơ quan hành chính nhà nước. Các cơ quan nhà nước khác cũng thực hiện những hoạt động quản lý hành chính nhà nước nhưng đó không phải là phương diện hoạt động chủ yếu mà chỉ là hoạt động được thực hiện nhằm hướng tới hoàn thành chức năng cơ bản của cơ quan nhà nước đó như: Chức năng lập pháp của Quốc hội, chức năng xét xử của tòa án nhân dân, chức năng kiểm sát của viện kiểm sát nhân dân. Chỉ có cơ quan hành chính nhà nước mới thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước trên tất cả các lĩnh vực như kinh tế, văn hóa, xã hội…Việc thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước là nhằm hoàn thành chức năng quản lý hành chính nhà nước. Thứ hai, hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước được thành lập từ Trung ương đến cơ sở, đứng đầu là Chính phủ, tạo thành một chỉnh thể thống nhất, được tổ chức theo hệ thống thứ bậc, có mối quan hệ mật thiết phụ thuộc nhau về tổ chức và hoạt động nhằm thực thi quyền quản lý hành chính nhà nước.
9 Thứ ba, thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước được pháp luật quy định trên cơ sở lãnh thổ, ngành hoặc lĩnh vực chuyên môn mang tính tổng hợp.