Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC CỦA ĐỀ TÀI 1. Cơ sở lý luận về quản lý sử dụng vốn ngân sách nhà nước 1. Khái niệm ngân sách nhà nước 1. Khái niệm về ngân sách nhà nước Trong tiến trình lịch sử phát triển của nhân loại, ngân sách nhà nước đã xuất hiện và tồn tại, khái niệm về NSNN là phạm trù kinh tế - lịch sử gắn liền với sự ra đời của nhà nước, gắn với kinh tế hàng hóa - tiền tệ, NSNN chính là khoản tiền của nhà nước dùng để chi tiêu trong một thời gian nhất định.
Theo từ điển Bách khoa toàn thư kinh tế của Pháp định nghĩa: “Ngân sách là văn kiện được Nghị viện hoặc Hội đồng thảo luận và phê chuẩn mà trong đó các nghiệp vụ tài chính (thu, chi) của một tổ chức công (Nhà nước, chính quyền, địa phương, đơn vị công hoặc tư (doanh nghiệp, hiệp hội) được dự kiến và cho phép”. Theo từ điển thuật ngữ tài chính tín dụng của Viện Nghiên cứu Tài chính (1996) cho rằng: “Ngân sách được hiểu là dự toán và thực hiện mọi khoản thu nhập (tiền thu vào) và chi tiêu (tiền xuất ra) của bất kỳ một cơ quan, xí nghiệp, tổ chức, gia đình hoặc cá nhân trong một khoảng thời gian nhất định (thường là một năm)”. Theo Luật NSNN đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII thông qua năm 2015, cho rằng: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước”. Như vậy có thể hiểu, NSNN là dự toán (kế hoạch) thu chi bằng tiền của nhà nước trong một thời gian nhất định (thường là một năm) để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.
Bản chất và chức năng của ngân sách nhà nước a. Bản chất của ngân sách nhà nước: Những khái niệm hoặc định nghĩa trên về NSNN chỉ thể hiện về tính pháp lý hoặc hình thức hoạt động của NSNN mà chưa đi sâu vào nội dung khoa học của NSNN với tư cách nó là phạm trù kinh tế, lịch sử và gắn với bản chất, chức năng của 5 Nhà nước đương quyền. Dựa trên cơ sở phân tích khoa học về quá trình phát sinh, tồn tại và phát triển của tài chính - ngân sách, hầu hết các nhà nghiên cứu đều thừa nhận tài chính nói chung và ngân sách nói riêng là phạm trù kinh tế - lịch sử. Là phạm trù kinh tế vì gắn với phát triển kinh tế hàng hóa, là phạm trù lịch sử vì gắn với sự ra đời và phát triển của nhà nước và trở thành công cụ kinh tế của nhà nước.
Thông qua nhà nước sử dụng ngân sách để thực hiện các quan hệ phân phối dưới hình thái giá trị các nguồn lực tài chính, bằng việc huy động một bộ phận thu nhập của xã hội dưới hình thức thuế và các hình thức động viên khác để đáp ứng nhu cầu các nhiệm vụ kinh tế xã hội của Nhà nước. Việc thực hiện các quan hệ phân phối nói trên, chủ yếu thông qua quyền lực chính trị của Nhà nước, bằng thể chế hóa của pháp luật, để động viên các nguồn tài chính có tính chất bắt buộc và hình thành quỹ tiền tệ tập trung, phục vụ cho các chức năng của Nhà nước đương quyền. Do vậy, nếu nhìn về hình thức hoạt động của NSNN, chắc chắn có nhiều điểm khác nhau về bản chất của NSNN. Bên cạnh đó, khi xem xét từ góc độ kinh tế xã hội thì NSNN phản ánh tổng thể các quan hệ kinh tế - xã hội thông qua quan hệ động viên các nguồn lực tài chính và phân phối các nguồn lực tài chính đó cho các mục tiêu kinh tế xã hội.
Xem xét trên góc độ nội dung vật chất thì NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất, được sử dụng để thực hiện các chức năng của Nhà nước. Xem xét từ góc độ quản lý thì NSNN là kế hoạch tài chính cơ bản của Nhà nước hay là bảng cân đối thu chi chủ yếu của nhà nước. Xem xét từ góc độ pháp lý thì NSNN là đạo luật tài chính cơ bản trong năm tài chính. Như vậy, bản chất sâu sa của NSNN là hệ thống (tổng thể) các quan hệ kinh tế, gắn liền với quá trình phân phối các nguồn lực tài chính của xã hội để hình thành quỹ tiền tệ tập trung nhằm thực hiện các chức năng và nhiệm vụ kinh tế xã hội của nhà nước trong từng thời kỳ nhất định.
Chức năng của ngân sách nhà nước: Chức năng phân phối của NSNN không chỉ dừng ở khâu phân phối thu nhập mà bao gồm cả phân phối các yếu tố đầu vào, phân bổ các nguồn lực tài chính cho các đối tượng sử dụng. 6 Đối tượng phân phối của NSNN là các nguồn lực tài chính do thu nhập quốc dân mới sáng tạo thuộc các thành phần kinh tế cùng với các khoản vay, mượn của Chính phủ, gắn với việc hình thành, sử dụng các quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước trong quá trình thực hiện chức năng phân phối. Phạm vi phân phối của NSNN được giới hạn ở các nghiệp vụ có liên quan đến quyền sở hữu và quyền lực chính trị của nhà nước, cụ thể: (1) Phân phối nguồn lực tài chính và tài trợ vốn cho các doanh nghiệp, thường là các doanh nghiệp mà nhà nước chủ sở hữu toàn bộ hay một bộ phận dưới hình thức liên doanh, liên kết hoặc chi cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội bằng nguồn vốn tập trung từ NSNN. (2) Phân phối thu nhập cho nhu cầu của các cơ quan và tổ chức kinh tế nằm trong cơ cấu bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương.
Đặc trưng của phân phối NSNN: (1) Phân phối dưới hình thức giá trị, chủ yếu sử dụng tiền tệ làm đơn vị tính toán và phương tiện thanh toán; (2) Phân phối và tái phân phối được thực hiện thông qua hệ thống động viên các nguồn lực tài chính hình thanh qua hệ thống NSNN bảo đảm quan hệ cân đối trong nền kinh tế quốc dân; (3) Tham gia không đầy đủ vào quá trình phân phối các yếu tố đầu vào, chủ yếu là Nhà nước đầu tư trực tiếp, cấp vốn kinh doanh, trợ cấp đối với nền kinh tế; (4) Thực hiện phân phối kết quả của quá trình sản xuất, cung ứng hàng hóa, dịch vụ chủ yếu thông qua thuế, phí, lệ phí, thu nhập quyền sở hữu, các khoản chi NSNN cho cộng đồng; (5)Phân phối NSNN tác động đến cả hai bên cung và bên cầu của nền kinh tế, gắn liền với sự hình thành và sử dụng quỹ NSNN của Nhà nước; (6) Nhà nước luôn là chủ thể quyết định trong các quan hệ phân phối có liên quan đến NSNN, Nhà nước sử dụng tối đa quyền lực chính trị thực hiện chức năng phân phối của NSNN. Về cơ bản, quá trình phân phối lại NSNN đa phần mang đặc tính không hoàn trả. Về mục đích, suy cho cùng, phân phối NSNN hướng vào việc giải quyết một cách thỏa đáng mối quan hệ giữa tích lũy và tiêu dùng xã hội, thực hiện tái sản xuất mở rộng, xác lập cơ cấu kinh tế - xã hội hợp lý, làm nền tảng cho quá trình phát triển phù hợp với quy luật khách quan. Chức năng giám đốc là một thuộc tính khách quan vốn có của NSNN.
Giám đốc ở đây được hiểu là giám sát, đôn đốc, kiểm tra bằng đồng tiền, tiến hành một cách 7 thường xuyên, liên tục cùng với quá trình vận động của các đối tượng phân phối NSNN. (Dương Đăng Chinh, 2017) Đặc trưng cơ bản của giám đốc NSNN: (1) Giám đốc của NSNN là giám đốc bằng đồng tiền thông qua quá trình vận động của đồng tiền từ khâu huy động các nguồn lực tài chính đến khâu tái phân phối các nguồn lực đó cho các đối tượng sử dụng. (2) Giám đốc NSNN được thực hành tư khâu đầu đến khâu cuối cùng của chu kỳ phân phối của NSNN, hay nói cách khác là được thực hiện ở tất cả các giai đoạn trước, trong và sau khi thực hiện. Giám đốc trước khi thực hiện là giám đốc ở khâu lập kế hoạch nhằm đảm bảo tính đúng đắn, chính xác, hợp lý hiệu quả của dự toán NSNN trong kế hoạch tài chính của các tổ chức kinh tế, của các dự toán tại các cơ quan đơn vị hành chính sự nghiệp.
Thông qua đó điều tiết các chỉ tiêu kinh tế, bảo đảm ngân sách từ khi lập dự toán. Giám đốc trong khi thực hiện là giám đốc quá trình chấp hành thu - chi NSNN, giám đốc thực hiện kế hoạch tài chính và dự toán kinh phí. Khâu này nhằm giữ vai trò quan trọng nhất trong quản lý NSNN, bởi vì thông qua kiểm tra thực hiện NSNN, nhằm bảo đảm NSNN thường xuyên cân đối và thực hiện điều hành NSNN khi các khoản thu - chi ngân sách không bảo đảm quan hệ cân đối cục bộ hay toàn cục. Giám đốc sau khi thực hiện là giám đốc tiến hành sau khi kết thúc chu kỳ vận động của các quỹ và vốn tiền tệ thông qua các báo cáo quyết toán tài chính, ngân sách, nhằm bảo đảm xác lập cân đối NSNN cho năm kế hoạch.
Trong các giai đoạn của chức năng giám đốc thì giám đốc trong khi thực hiện có vị trí quan trọng nhất vì khâu này là yếu tố quyết định đến việc biến kế hoạch thành hiện thực. (3) Giám đốc NSNN bao gồm giám đốc tuân thủ và giám đốc hiệu quả. Giám đốc tuân thủ là giám đốc quá trình hình thành và sử dụng quỹ NSNN, xem xét trong quá trình đó, công việc thu, chi, tài trợ, cấp vốn. có tuân thủ đúng chế độ, đúng dự toán được phê chuẩn, có nằm trong khuôn khổ luật pháp cho phép hay không.
Giám đốc hiệu quả là thông qua phân phối thu chi NSNN mà xem xét việc 8 phân phối và sử dụng NSNN có mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội và có xảy ra lãng phí NSNN. Về mục đích, giám đốc NSNN là hướng vào việc đảm bảo hiệu quả, tiết kiệm trong việc huy động cũng như sử dụng đồng vốn của NSNN và đảm bảo đúng pháp luật trong sử dụng NSNN. Ý nghĩa của thực hiện tốt chức năng giám đốc NSNN: Đảm bảo tính hợp lý trong mối quan hệ giữa tích tụ và tập trung vốn, cũng như giữa tích lũy và tiêu dùng xã hội. Cho phép khai thác mọi khả năng tiềm tàng sẵn có trong nền kinh tế quốc dân.
