Tổng quan nghiên cứu

Quản lý nhà nước về đất đai nói chung và đất nông nghiệp nói riêng giữ vai trò then chốt đối với sự ổn định kinh tế - xã hội, bảo đảm an ninh lương thực và định hình không gian phát triển bền vững của mỗi địa phương. Tại huyện Quỳnh Phụ, tỉnh Thái Bình - một địa bàn thuần nông thuộc vùng đồng bằng châu thổ sông Hồng với tổng diện tích tự nhiên đạt 20.998,50 ha, đất nông nghiệp chiếm vị trí đặc biệt quan trọng với quy mô 14.720,61 ha, tương đương 70,10% tổng diện tích đất tự nhiên toàn huyện. Nguồn lực đất đai này là sinh kế trực tiếp của lực lượng lao động nông nghiệp đông đảo, chiếm tới 72,50% tổng số lao động trên địa bàn.

Tuy nhiên, dưới tác động mạnh mẽ của tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa và đô thị hóa giai đoạn 2014 - 2016, diện tích đất nông nghiệp của huyện đã suy giảm 52,37 ha, thu hẹp từ mức 14.772,98 ha năm 2014 xuống còn 14.720,61 ha vào năm 2016. Thực tế này kéo theo hàng loạt áp lực lớn: việc thực hiện quy hoạch còn chậm, chuyển mục đích sử dụng đất nội bộ phát sinh nhiều phức tạp, công tác giải phóng mặt bằng gặp nhiều trở ngại và thủ tục hành chính địa chính vẫn còn rườm rà.

Trước bối cảnh đó, nghiên cứu "Giải pháp tăng cường quản lý nhà nước về đất nông nghiệp trên địa bàn huyện Quỳnh Phụ, tỉnh Thái Bình" được tác giả Vũ Ngọc Anh thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của Tiến sĩ Hồ Ngọc Ninh tại Học viện Nông nghiệp Việt Nam thuộc chuyên ngành Quản lý kinh tế (mã số 8340410). Đề tài hướng tới mục tiêu hệ thống hóa cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng công tác quản lý giai đoạn 2014 - 2016, phân tích các nhân tố ảnh hưởng và đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ. Kết quả nghiên cứu có ý nghĩa thực tiễn to lớn trong việc nâng cao hiệu lực thực thi chính sách pháp luật, giải quyết hài hòa xung đột lợi ích và bảo đảm tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân 12,50%/năm của huyện Quỳnh Phụ một cách bền vững.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng lý thuyết quản lý xã hội hiện đại và các quan điểm điều khiển học kinh điển. Theo lý thuyết quản lý của Hoàng Anh Đức (1995) và Uông Chu Lưu (2005), quản lý là sự tác động có định hướng, có tổ chức của chủ thể lên hệ thống nhằm đưa hệ thống vận hành theo đúng quy luật khách quan và đạt mục tiêu tối ưu. Vận dụng vào khu vực công, quản lý nhà nước là quá trình sử dụng quyền lực công, hệ thống pháp luật và chính sách để điều chỉnh các quan hệ xã hội trên tất cả các mặt kinh tế, chính trị, đời sống nhằm phục vụ nhân dân (Nguyễn Hữu Hải, 2010).

Về lĩnh vực đất đai, đề tài tích hợp lý thuyết quản lý nhà nước về đất đai của Nguyễn Khắc Thái Sơn (2007) và Đỗ Thị Đức Hạnh (2013), khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu thống nhất quản lý. Quản lý nhà nước về đất nông nghiệp bao hàm việc quản lý toàn bộ quỹ đất phục vụ sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản và điều chỉnh các mối quan hệ phát sinh thông qua công cụ pháp lý, quy hoạch và kinh tế. Khung phân tích của luận văn bám sát Điều 22 Luật Đất đai năm 2013, được cô đọng thành 7 nhóm nội dung quản lý cốt lõi cấp huyện:

  1. Ban hành và thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về đất đai.
  2. Lập, quản lý và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp.
  3. Giao đất, cho thuê đất và cho phép chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp.
  4. Thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất.
  5. Đăng ký đất đai, lập và chỉnh lý hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
  6. Thanh tra, kiểm tra, giám sát, giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm.
  7. Quản lý tài chính đất đai, giá đất và hệ thống thông tin, dữ liệu đất nông nghiệp.

Phương pháp nghiên cứu

Để bảo đảm tính khoa học, khách quan và độ tin cậy cao, nghiên cứu kết hợp chặt chẽ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp qua quy trình khảo sát nghiêm ngặt:

  • Nguồn dữ liệu thứ cấp: Thu thập các số liệu thống kê định lượng về hiện trạng sử dụng đất, tình hình chuyển dịch cơ cấu kinh tế, báo cáo thường niên của Phòng Tài nguyên và Môi trường, Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Chi cục Thống kê huyện Quỳnh Phụ trong giai đoạn 2014 - 2016.
  • Nguồn dữ liệu sơ cấp và cỡ mẫu điều tra: Tiến hành khảo sát thực địa trong năm 2017 với tổng quy mô 102 mẫu điều tra bằng phiếu câu hỏi cấu trúc. Cỡ mẫu được phân tầng thành 2 nhóm đối tượng cụ thể: nhóm 1 gồm 12 cán bộ quản lý, công chức địa chính tại cấp huyện và cấp xã; nhóm 2 gồm 90 hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sử dụng đất nông nghiệp tại 3 xã tiêu biểu đại diện cho các tiểu vùng sản xuất của huyện gồm xã Quỳnh Hải (vùng thâm canh rau màu chuyên canh), xã Quỳnh Trang (vùng sản xuất lúa và cây vụ đông truyền thống) và xã An Mỹ (vùng chuyển đổi đa canh lúa - thủy sản).
  • Phương pháp phân tích dữ liệu: Luận văn sử dụng phương pháp thống kê mô tả, phân tổ thống kê và phương pháp so sánh đối chiếu nhằm chỉ rõ các chiều hướng biến động của chỉ tiêu sử dụng đất, đối chiếu ý kiến đánh giá giữa cán bộ quản lý và người dân. Việc lựa chọn các phương pháp này giúp lượng hóa chính xác mức độ hài lòng, nhận diện các điểm nghẽn hành chính và làm sáng tỏ bức tranh toàn cảnh về hiệu lực quản lý trong khung thời gian triển khai từ tháng 5/2017 đến tháng 5/2018.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Qua quá trình phân tích số liệu thứ cấp và dữ liệu điều tra thực địa 102 phiếu khảo sát, luận văn đã xác lập 4 phát hiện căn bản:

Thứ nhất, quỹ đất nông nghiệp có xu hướng thu hẹp liên tục trước áp lực chuyển dịch cơ cấu kinh tế. Tổng diện tích đất nông nghiệp toàn huyện Quỳnh Phụ đã giảm từ 14.772,98 ha năm 2014 xuống còn 14.720,61 ha năm 2016 (giảm 52,37 ha). Trong khi đó, diện tích đất phi nông nghiệp tăng tương ứng lên mức 6.237,35 ha và đất chưa sử dụng giảm từ 64,72 ha xuống còn 40,54 ha nhằm phục vụ mở rộng hạ tầng giao thông và các cụm công nghiệp.

Thứ hai, cơ cấu kinh tế nội ngành có sự chuyển dịch rõ nét nhưng tỷ trọng nông nghiệp vẫn ở mức cao. Tỷ trọng ngành nông nghiệp trong cơ cấu kinh tế huyện giảm từ 40,50% năm 2014 xuống 38,50% năm 2015 và đạt 34,60% năm 2016. Trong nội bộ ngành nông nghiệp, tỷ trọng trồng trọt giảm từ 45,52% xuống 40,65%, nhường chỗ cho sự gia tăng của ngành chăn nuôi từ 54,48% lên 59,35%. Ngành công nghiệp - xây dựng tăng trưởng nhanh, chiếm 44,45% vào năm 2016, hỗ trợ duy trì tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân 12,50%/năm.

Thứ ba, công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất còn bộc lộ nhiều điểm nghẽn. Việc phân bổ chỉ tiêu đất đai phần lớn thực hiện theo cơ chế áp đặt từ trên xuống, chưa phản ánh đầy đủ nhu cầu thực tế của từng tiểu vùng sản xuất tại 38 xã, thị trấn. Tiến độ xây dựng hồ sơ địa chính chính quy và cấp đổi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp diễn ra chậm chạp, gây khó khăn cho việc tích tụ ruộng đất quy mô lớn.

Thứ tư, công tác giải phóng mặt bằng, bồi thường, hỗ trợ tái định cư và xử lý vi phạm đất đai còn phát sinh phức tạp. Tình trạng tự ý chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở, đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp trái phép tại một số xã vẫn diễn ra, dẫn tới số lượng đơn thư khiếu nại, phản ánh của công dân cần thụ lý giải quyết còn ở mức cao.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những tồn tại trên bắt nguồn từ cả yếu tố chủ quan lẫn khách quan. Về mặt khách quan, hệ thống cơ chế, chính sách đất đai còn có những điểm chồng chéo, các quy định hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2013 chưa thực sự đồng bộ. Về mặt chủ quan, năng lực chuyên môn và đạo đức công vụ của một bộ phận cán bộ địa chính cấp xã còn hạn chế, chưa được đào tạo bài bản đúng chuyên ngành quản lý đất đai. Mặt khác, công tác thanh tra, giám sát chưa được tiến hành thường xuyên, ý thức chấp hành pháp luật của một bộ phận người dân chưa cao do thói quen canh tác manh mún và tư duy coi trọng lợi ích ngắn hạn.

Khi so sánh với bài học thực tiễn tại huyện Đông Triều (tỉnh Quảng Ninh) - nơi đã cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp đạt tỷ lệ 83,71% diện tích (9.906,70 ha) và đạt 85,03% tổng số hộ dân, cùng mô hình dồn điền đổi thửa, xây dựng cánh đồng lớn tại huyện Diễn Châu (tỉnh Nghệ An), huyện Quỳnh Phụ còn khoảng cách khá lớn về mức độ hoàn thiện cơ sở dữ liệu địa chính và tính chủ động của người nông dân. Các dữ liệu trong nghiên cứu có thể được trực quan hóa sinh động thông qua biểu đồ cơ cấu sử dụng đất năm 2016 (với tỷ trọng 70,10% đất nông nghiệp và 29,70% đất phi nông nghiệp), biểu đồ đường thể hiện biến động suy giảm 52,37 ha đất canh tác, cùng các bảng tổng hợp so sánh mức độ hài lòng của 90 hộ dân đối với thủ tục hành chính. Những phát hiện này nhấn mạnh sự cần thiết phải tái cấu trúc toàn diện phương thức quản trị đất đai cấp huyện.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên các phân tích thực trạng và thảo luận nguyên nhân, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về đất nông nghiệp tại huyện Quỳnh Phụ:

  1. Chuẩn hóa và nâng cao năng lực chuyên môn cho đội ngũ cán bộ công chức địa chính: UBND huyện Quỳnh Phụ phối hợp cùng Phòng Nội vụ và Phòng Tài nguyên và Môi trường tổ chức các khóa đào tạo, bồi dưỡng định kỳ 100% cán bộ địa chính cấp xã về chuyên môn quản lý đất đai, kỹ năng số hóa và kiến thức pháp luật trong giai đoạn 2018 - 2020. Mục tiêu hướng tới 100% cán bộ công chức địa chính tại 38 xã, thị trấn đạt trình độ chuyên ngành từ đại học trở lên, nâng cao tinh thần trách nhiệm và đạo đức công vụ.

  2. Đẩy nhanh tiến độ đăng ký đất đai, hoàn thiện hồ sơ địa chính và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: Chi nhánh Văn phòng Đăng ký Đất đai huyện Quỳnh Phụ chủ trì phối hợp với UBND các xã tập trung hoàn thành đo đạc bản đồ địa chính chính quy tỷ lệ 1/1.000 trên toàn bộ địa bàn huyện, phấn đấu nâng tỷ lệ cấp đổi và cấp mới giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp đạt trên 95% diện tích trước năm 2022. Thiết lập hệ thống cơ sở dữ liệu địa chính điện tử đồng bộ, kết nối liên thông giữa cấp huyện và 38 xã, thị trấn để rút ngắn 40% thời gian xử lý thủ tục hành chính.

  3. Đổi mới quy trình lập, quản lý quy hoạch và hỗ trợ tích tụ đất đai phát triển kinh tế nông nghiệp: UBND huyện Quỳnh Phụ và Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn xây dựng quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp dựa trên phương pháp tiếp cận từ dưới lên, gắn chặt với đề án tái cơ cấu ngành nông nghiệp. Kiên quyết bảo vệ nghiêm ngặt trên 14.500 ha đất trồng lúa và chuyên canh hoa màu chất lượng cao, hạn chế việc chuyển đổi mục đích tùy tiện, đồng thời ban hành cơ chế khuyến khích các hộ gia đình tích tụ ruộng đất để hình thành cánh đồng mẫu lớn, giảm thiểu 80% tình trạng phân tán ruộng đất.

  4. Tăng cường thanh tra, giám sát và đẩy mạnh tuyên truyền phổ biến pháp luật đất đai: Thanh tra huyện phối hợp với Phòng Tài nguyên và Môi trường thiết lập cơ chế kiểm tra định kỳ 2 lần/năm tại các điểm nóng vi phạm trật tự quản lý đất đai; phấn đấu giải quyết dứt điểm trên 90% các vụ việc khiếu nại, tố cáo ngay tại cấp cơ sở. Đồng thời, Trung tâm Văn hóa Thể thao huyện và UBND 38 xã, thị trấn tăng cường phổ biến pháp luật qua hệ thống đài truyền thanh, phấn đấu 100% người dân được tiếp cận đầy đủ các quy định của Luật Đất đai, giảm 50% số vụ vi phạm hành chính về đất đai trong giai đoạn 2018 - 2025.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn thạc sĩ của tác giả Vũ Ngọc Anh mang giá trị ứng dụng cao và là tài liệu tham khảo đắt giá cho 4 nhóm đối tượng chính sau đây:

  1. Cơ quan quản lý nhà nước và cán bộ địa chính cấp huyện, cấp xã: Lãnh đạo UBND cấp huyện, cán bộ Phòng Tài nguyên và Môi trường, công chức địa chính tại 38 xã, thị trấn thuộc tỉnh Thái Bình và các địa phương có điều kiện tương đồng tại Đồng bằng sông Hồng. Tài liệu cung cấp quy trình đánh giá thực trạng, biểu mẫu chỉ tiêu và cẩm nang giải pháp thiết thực để tối ưu hóa công tác cấp giấy chứng nhận, quản lý hồ sơ địa chính và giải quyết tranh chấp đất đai tại cơ sở.

  2. Các cơ quan hoạch định chính sách kinh tế - xã hội và quy hoạch nông nghiệp: Sở Tài nguyên và Môi trường, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn tỉnh Thái Bình. Báo cáo luận văn cung cấp các luận cứ khoa học và số liệu định lượng chi tiết về mức độ suy giảm 52,37 ha đất nông nghiệp và xu hướng chuyển dịch kinh tế, làm căn cứ hoạch định chiến lược bảo vệ an ninh lương thực và quy hoạch phân vùng nông nghiệp hàng hóa.

  3. Giảng viên, nhà nghiên cứu và học viên cao học chuyên ngành kinh tế, quản lý đất đai: Các học viên cao học ngành Quản lý kinh tế, Quản lý công, Địa chính - Quản lý đất đai tại Học viện Nông nghiệp Việt Nam và các cơ sở giáo dục đại học. Công trình là bài học điển hình về phương pháp kết hợp điều tra 102 mẫu khảo sát, khung lý thuyết 7 nhóm nội dung quản lý nhà nước cấp huyện và kỹ thuật phân tích thống kê chuyên sâu.

  4. Hợp tác xã nông nghiệp, doanh nghiệp đầu tư và các chủ trang trại nông thôn: Các hợp tác xã dịch vụ nông nghiệp, doanh nghiệp dự định đầu tư vào nông nghiệp công nghệ cao tại Quỳnh Phụ. Nghiên cứu giúp nắm bắt rõ bức tranh pháp lý, hiện trạng 14.720,61 ha đất sản xuất và định hướng chuyển đổi mục đích sử dụng đất, từ đó xây dựng phương án liên kết tích tụ đất đai và kinh doanh hiệu quả, an toàn về mặt pháp lý.

Câu hỏi thường gặp

Biến động diện tích đất nông nghiệp tại huyện Quỳnh Phụ trong giai đoạn 2014 - 2016 diễn ra như thế nào? Theo số liệu kiểm kê đất đai, diện tích đất nông nghiệp của huyện Quỳnh Phụ đã giảm từ 14.772,98 ha năm 2014 xuống còn 14.720,61 ha vào năm 2016, tương ứng mức giảm 52,37 ha. Nguyên nhân chính là do huyện chuyển đổi đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp (tăng lên 6.237,35 ha) để xây dựng hạ tầng giao thông và các khu, cụm công nghiệp.

Quy mô mẫu khảo sát thực địa trong luận văn được phân bổ như thế nào? Tác giả đã thực hiện khảo sát năm 2017 với tổng quy mô 102 mẫu phiếu điều tra chuẩn hóa. Trong đó gồm 12 cán bộ, công chức quản lý địa chính cấp huyện, cấp xã và 90 hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp được chọn ngẫu nhiên tại 3 xã đại diện: Quỳnh Hải, Quỳnh Trang và An Mỹ.

Những khó khăn lớn nhất trong công tác quản lý nhà nước về đất nông nghiệp tại Quỳnh Phụ là gì? Các khó khăn nổi cộm gồm thủ tục hành chính còn rườm rà, tiến độ đo đạc và lập hồ sơ địa chính chính quy còn chậm. Công tác quy hoạch đất đai mang tính áp đặt từ trên xuống chưa sát thực tế, năng lực chuyên môn của một số cán bộ địa chính xã chưa đạt chuẩn và ý thức chấp hành pháp luật của một bộ phận người dân chưa cao.

Luận văn đã rút ra bài học kinh nghiệm quản lý nào từ các địa phương khác? Nghiên cứu đúc kết bài học từ huyện Đông Triều (Quảng Ninh) trong việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đạt tỷ lệ 83,71% diện tích (9.906,70 ha) cho 85,03% số hộ dân, cùng kinh nghiệm dồn điền đổi thửa, xây dựng cánh đồng mẫu lớn và tăng cường thanh tra xử lý vi phạm nghiêm minh tại huyện Diễn Châu (Nghệ An).

Mục tiêu cụ thể của giải pháp cấp giấy chứng nhận và nâng cao chất lượng cán bộ địa chính là gì? Luận văn đặt mục tiêu đến năm 2020 hoàn thành đào tạo chuẩn hóa 100% cán bộ địa chính cấp xã tại 38 đơn vị hành chính đạt trình độ đại học chuyên ngành. Đồng thời, giai đoạn đến năm 2022 hoàn thiện số hóa hồ sơ địa chính và nâng tỷ lệ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp đạt trên 95% diện tích.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa hoàn chỉnh cơ sở lý luận và xác lập khung phân tích 7 nhóm nội dung quản lý nhà nước về đất nông nghiệp cấp huyện theo Luật Đất đai năm 2013.
  • Phân tích sâu sắc thực trạng biến động 14.720,61 ha đất nông nghiệp (chiếm 70,10% diện tích tự nhiên) và xu hướng chuyển dịch cơ cấu kinh tế đạt mức tăng trưởng 12,50%/năm trên địa bàn huyện Quỳnh Phụ giai đoạn 2014 - 2016.
  • Nhận diện toàn diện các nhân tố ảnh hưởng và chỉ ra những nút thắt trong công tác quy hoạch, thủ tục hành chính và năng lực cán bộ thông qua điều tra 102 mẫu thực tế tại 3 xã tiêu biểu.
  • Đề xuất đồng bộ 4 nhóm giải pháp đột phá, có tính khả thi cao gắn với mục tiêu cấp giấy chứng nhận đạt trên 95% và chuẩn hóa 100% cán bộ địa chính trong giai đoạn 2018 - 2025.
  • Cung cấp nguồn tài liệu khoa học, căn cứ thực tiễn tin cậy phục vụ công tác lãnh đạo, điều hành của chính quyền địa phương và định hướng nghiên cứu học thuật chuyên sâu.

Trong giai đoạn 2018 - 2025, chính quyền địa phương cần khẩn trương cụ thể hóa các giải pháp nêu trên vào kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của huyện Quỳnh Phụ. Quý độc giả, các nhà nghiên cứu và nhà quản lý hãy tham khảo ngay toàn văn luận văn thạc sĩ của tác giả Vũ Ngọc Anh để nắm bắt chi tiết phương pháp luận, hệ thống biểu mẫu điều tra và các phân tích định lượng giá trị phục vụ công tác chuyên môn.