Chương I: NỢ CÔNG VÀ KHỦNG HOẢNG NỢ CÔNG Ở CÁC QUỐC GIA TRÊN THẾ GIỚI.1 Những vấn đề lý luận về nợ công 1.1 Khái niệm Trong giai đoạn hiện nay kinh tế thế giới vẫn đang phát triển mạnh mẽ và tiềm ẩn những rủi ro lớn với những chuyển biến khó lường, điển hình như cuộc khủng hoảng tài chính ở Mỹ năm 2008, khủng hoảng nợ công ở Hy Lạp năm 2009 đã lan sang các nước trong khối Liên minh châu Âu mà nguyên nhân xuất phát từ việc quản lý nợ công lỏng lẻo của Chính phủ các quốc gia. Với tham vọng kích thích tăng trưởng kinh tế nhanh chóng, trong nhiều thập kỷ qua các quốc gia đặc biệt là các quốc gia đang phát triển đã liên tục sử dụng công cụ đòn bẩy tài chính (vay nợ). Trong nền kinh tế tài chính hiện đại, việc sử dụng công cụ này đã góp phần không nhỏ trong việc kích thích kinh tế tăng trưởng, tuy nhiên, công cụ tài chính nào cũng có những mặt lợi và bất lợi của nó. Hậu quả của việc sử dụng đòn bẩy tài chính này là vấn đề nợ của các quốc gia càng nóng hơn, đặc biệt từ sau cuộc khủng hoảng nợ công ở châu Âu trong thời gian qua.
Theo thông lệ quốc tế, nợ quốc gia bao gồm: Nợ khu vực công và nợ khu vực tư nhân không được bảo lãnh. Nợ khu vực công bao gồm: Nợ Chính phủ, nợ doanh nghiệp nhà nước (DNNN), nợ được Chính phủ bảo lãnh (nợ của DNNN và nợ của chính quyền địa phương được Chính phủ bảo lãnh; nợ tư nhân được Chính phủ bảo lãnh). Tuy nhiên, khái niệm nợ quốc gia nên được hiểu rộng hơn là nợ của các đối tượng mang quốc tịch của một quốc gia nào đó. Trong trường hợp này, phải tính đến các khoản nợ của các đối tượng có quốc tịch ở một nước nhưng lại sinh sống ở một quốc gia khác.
Do đó, việc kiểm soát các khoản nợ này rất phức tạp, hơn nữa khái niệm nợ quốc gia có rất ít ý nghĩa kinh tế. Chính vì vậy, hiện nay các quốc gia chủ yếu đề cập đến khoản nợ công, vì nợ công có ảnh hưởng lớn tới nền kinh tế. TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com 4 Trong nợ công có phần nợ công nước ngoài phản ánh mức nợ của một quốc gia đối với nước ngoài; nó có khả năng gây ra khủng hoảng nợ công nếu một quốc gia mất khả năng chi trả. Có rất nhiều khái niệm khác nhau về nợ công được các Chính phủ, các chuyên gia kinh tế đưa ra, nhìn chung các khái niệm này chủ yếu tùy thuộc vào mục đích và phạm vi sử dụng nợ của mỗi tổ chức, mỗi quốc gia.
Nợ công xuất phát từ nhu cầu chi tiêu của Chính phủ; khi chi tiêu của Chính phủ lớn hơn số thuế, phí, lệ phí thu được, Nhà nước phải đi vay (trong hoặc ngoài nước) để trang trải thâm hụt ngân sách. Các khoản vay này sẽ phải hoàn trả gốc và lãi khi đến hạn, Nhà nước sẽ phải thu thuế tăng lên để bù đắp. Vì vậy, xét cho cùng nợ công chỉ là sự lựa chọn thời gian đánh thuế. Vay nợ thực chất là cách đánh thuế dần dần, được hầu hết Chính phủ các nước sử dụng để tài trợ cho các hoạt động chi ngân sách.
Nợ Chính phủ thể hiện sự chuyển giao của cải từ thế hệ sau (thế hệ phải trả thuế cao) cho thế hệ hiện tại (thế hệ được giảm thuế). Có thể nói mỗi khái niệm mang đặc trưng riêng và nó phù hợp với từng hoàn cảnh của mỗi quốc gia trong quá trình thực hiện các mục tiêu của chính sách tài khóa. Mặc dù vậy, các khai niệm vẫn có những điểm chung như: nợ công là khoản nợ do Chính phủ vay, được sử dụng để bù đắp cho những thiếu hụt của ngân sách nhà nước (NSNN); dùng để tài trợ cho các mục tiêu của quốc gia… Do đó, để đơn giản hơn trong vấn đề nợ công và nghiên cứu khủng hoảng nợ công, có thể hiểu nợ công thông qua khái niệm sau: Nợ công là tổng giá trị các khoản tiền mà Chính phủ thuộc mọi cấp từ Trung ương đến địa phương đi vay nhằm tài trợ cho các khoản thâm hụt ngân sách hoặc các mục tiêu của quốc gia. Đối với Việt Nam, do đặc thù của nền kinh tế là nước đang phát triển, một số các thành phần kinh tế vẫn còn chịu sự bao cấp của nhà nước, đặc biệt là khối các doanh nghiệp cổ phần do nhà nước quản lý.
Nguồn vốn hoạt động của các doanh nghiệp này phần lớn được đầu tư từ NSNN, mà chủ yếu là từ các khoản vay của TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com 5 Chính phủ để hỗ trợ cho hoạt động đầu tư theo mục tiêu quốc gia. Chính vì vậy, có thể nói Việt Nam đang xây dựng nền kinh tế thị trường chứ thực chất chưa được coi là một nền kinh tế thị trường, cho nên các khoản nợ của khối DNNN do Chính phủ vay đầu tư cũng được coi là một phần nợ công của Việt Nam. Và như vậy, trong phần thực trạng về nợ công của Việt Nam sẽ có đề cập đến nợ của khối các DNNN này.2 Phân loại Dựa vào các tiêu chí phân loại khác nhau, nợ công có thể được chia thành nhiều bộ phận riêng biệt, cứ mỗi tiêu chí có một ý nghĩa khác nhau trong việc quản lý và sử dụng nợ công. Trong phạm vi của đề tài, nợ công được phân loại theo nguồn gốc địa lý của khoản vay nợ.
Theo tiêu chí này, nợ công được chia thành 02 loại: + Nợ trong nước: gồm các khoản vay từ nhà đầu tư trong nước. + Nợ nước ngoài: gồm các khoản vay từ nhà đầu tư nước ngoài. Trong thực tế, khi tiến hành thống kê và tính toán giá trị nợ công ở một số nước, trong đó có Việt Nam, người ta thường chỉ quan tâm đến khoản nợ nước ngoài mà mặc nhiên bỏ qua các khoản nợ trong nước. Đây là một hạn chế cần sửa đổi; bởi lẽ, thiếu sót này nhiều khi đưa đến kết quả không chính xác cho giá trị nợ công của một quốc gia, gây khó khăn cho các nhà quản lý trong việc nắm bắt đúng đắn tình trạng nợ của đất nước mình để hoạch định các chính sách ứng phó kịp thời và hợp lý.
Việc phân loại này có ý nghĩa quan trọng trong quản lý nợ công. Về mặt thông tin sẽ giúp xác định chính xác hơn tình hình cán cân thanh toán quốc tế. Và ở một số khía cạnh, việc quản lý nợ nước ngoài còn nhằm đảm bảo an ninh tiền tệ của Nhà nước Việt Nam, vì các khoản vay nước ngoài chủ yếu bằng ngoại tệ tự do chuyển đổi hoặc các phương tiện thanh toán quốc tế khác.3 Các nhân tố ảnh hưởng đến nợ công TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com 6 Với cách hiểu như khái niệm trên thì nợ công sẽ bao gồm cả nợ trong nước và nợ nước ngoài của khu vực công. Nhưng như vậy là chưa đủ, cần phải nghiên cứu đến các nhân tố ảnh hưởng đến nợ công để đảm bảo tỷ lệ nợ công so với tổng sản phẩm nội địa (GDP) là ổn định.
Có thể nhận thấy các nhân tố ảnh hưởng đến nợ công bao gồm: + Cân bằng ngân sách cơ bản: Nếu như khoản thâm hụt nhỏ sẽ làm cho các khoản vay giảm đi. + Lãi suất thực tế: khi có sự biến động lãi suất thực tế trên thị trường sẽ ảnh hưởng ngay đến khoản nợ vay của Chính phủ bởi lãi suất được xem như là chi phí của các khoản vay. Chính phủ sẽ phải trả chi phí cao hơn khi lãi suất tăng lên hoặc thấp hơn khi lãi suất giảm đi. Hơn nữa, khi lãi suất tăng lên, các khoản vay của Chính phủ sẽ khó khăn hơn rất nhiều.
Nếu không có kế hoạch vay nợ rõ ràng thì sẽ không đảm bảo vay nợ đúng thời hạn, đáp ứng cho nhu cầu đầu tư của Chính phủ; điều này lại ảnh hưởng đến sự bền vững của chính sách tài khóa. + Tốc độ tăng trưởng thực tế: tốc độ tăng trưởng nhanh hay chậm sẽ có ảnh hưởng không nhỏ tới các khoản vay của Chính phủ, nền kinh tế càng phát triển thì khoản vay của Chính phủ sẽ trở nên dễ dàng hơn khi nền kinh tế tăng trưởng chậm. Ngoài ra khi kinh tế tăng trưởng chậm thì lúc đó người dân cũng như doanh nghiệp thắt chặt chi tiêu hơn, việc tích lũy cũng ít đi và nguồn vay của Chính phủ sẽ giảm đáng kể. Khi tăng trưởng chậm còn có thể đi kèm với lạm phát và thất nghiệp cao.
Lúc này những khoản trả nợ vay của Chính phủ khi đến hạn còn phải “cấp bù” lạm phát. + Lãi suất ngoại tệ: đối với lãi suất ngoại tệ sẽ liên quan đến các khoản vay nợ nước ngoài của Chính phủ, khi lãi suất ngoại tệ thực tế biến động cũng sẽ ảnh hưởng tới khoản vay nợ nước ngoài của Chính phủ. Nếu lãi suất ngoại tệ thực tế tăng lên thì khoản vay của Chính phủ trở nên đắt hơn và ngược lại. + Tỷ giá thực tế: khi có những khoản vay nợ nước ngoài thì sự biến động về tỷ giá sẽ chắc chắn ảnh hưởng tới những khoản vay và trả đối với khoản nợ công.
TIEU LUAN MOI download : skknchat@gmail.com 7 Nếu tỷ giá tăng thì lúc này trả nợ khoản vay đến hạn sẽ bị đắt hơn và ngược lại. Còn khi vay nợ, nếu khi tỷ giá tăng đối với khoản vay nợ các quốc gia sẽ có lợi hơn khi tỷ giá giảm.4 Các hình thức vay nợ và công cụ vay nợ công Hiện nay các tổ chức quốc tế không đề cập cụ thể đến mục đích vay nợ, nhưng các khuyến nghị trong khung pháp lý thường phải xác định rõ mục đích vay; hay nói cách khác là Chính phủ vay để làm gì? Thông thường các khoản vay nợ chủ yếu là: tài trợ thâm hụt ngân sách, tái cơ cấu nợ, cho vay lại… Một số nước cho phép vay để tài trợ cho các chương trình dự án đầu tư quan trọng của Chính phủ (như Bungari, Thái Lan), hay có thể vay để đáp ứng yêu cầu ngoại hối của ngân hàng Trung ương (Rumani)… Vì vậy, căn cứ vào mục đích vay để các quốc gia đưa ra các hình thức và công cụ vay cho phù hợp với điều kiện của từng quốc gia. Hiện nay, về cơ bản các nước đều có hai hình thức vay: vay trong nước và vay nước ngoài. Vay trong nước của Chính phủ Để vay nợ trong nước, các quốc gia trên thế giới sử dụng nhiều công cụ vay nợ khác nhau, nhưng nhìn chung là đảm bảo sự phù hợp với điều kiện của từng quốc gia.