Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ TÀI CHÍNH TRONG ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP 1. Đặc điểm của đơn vị sự nghiệp công lâp 1. Khái niệm đơn vị sự nghiệp công lập 1. Khái niê ̣m hoạt động sự nghiệp do các tổ chức công lập thực hiện Hoạt động sự nghiệp là những hoạt động do các tổ chức công lập thực hiện nhằm cung cấp những dịch vụ có lợi ích chung và lâu dài cho cộng đồng xã hội.
Hoạt động sự nghiệp không trực tiếp tham gia vào quá trình tái sản xuất ra của cải vật chất, nhưng nó tác động đến lực lượng sản xuất và xã hội thông qua việc nâng cao trình độ học vấn và kỹ năng lao động cho nhân dân, cải thiện chất lượng sống của con người, duy trì, bảo tồn và phát triển các giá trị văn hóa, nghệ thuật, tinh thần của dân tộc, phát triển khoa học… Kết quả hoạt động sự nghiệp ảnh hưởng đến không chỉ phát triển kinh tế mà còn đến sự phát triển xã hội và đất nước. [3] Việc thụ hưởng dịch vụ công cộng là quyền của mọi công dân, Nhà nước phải đảm bảo để mọi công dân được hưởng quyền lợi đó. Tuy nhiên, khả năng chi trả của người dân cho các dịch vụ không giống nhau, chi phí cho việc cung cấp dịch vụ cũng không giống nhau ở các địa bàn khác nhau. Để người dân được thụ hưởng quyền lợi và người cung ứng dịch vụ không bị thua thiệt thì cần có sự can thiệp của nhà nước.
Chính bằng cách này, nhà nước đã hạn chế được những khiếm khuyết của cơ chế thị trường. Theo quan điểm của Quỹ Tiền tệ quốc tế, Chính phủ của một quốc gia bao gồm cơ quan công quyền và các đơn vị trực thuộc, thực hiện chức năng kinh tế chủ đạo là: Thứ nhất: Cung cấp hàng hóa và dịch vụ cho cộng đồng để tiêu dùng tập thể hoặc cá nhân, trên cơ sở phi thị trường. Thứ hai: Tái phân phối thu nhập và của cải bằng các phương tiện thanh toán, chuyển giao. Các hoạt động trên chủ yếu được tài trợ thông qua thuế hoặc các khoản chuyển giao bắt buộc khác.
Chất lượng của các dịch vụ công đặc biệt là dịch vụ giáo dục và y tế đối với người dân nói chung và người nghèo nói riêng sẽ quyết định đến hiệu quả và những LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 5 tiến bộ trong công cuộc giảm nghèo của đất nước. Việc chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường mở ra một khả năng đa dạng hoá những nhà cung cấp các dịch vụ này, đưa khu vực tư nhân tham gia và tăng cường khả năng lựa chọn cho người dân. Song Chính phủ vẫn giữ trách nhiệm kiểm định chất lượng các nhà cung cấp dịch vụ, điều tiết các dịch vụ và định giá trong một số trường hợp. Chính phủ cũng chịu trách nhiệm cung cấp dịch vụ y tế và giáo dục cơ bản cho người dân nói chung.
Trách nhiệm cung cấp dịch vụ cũng bao gồm việc bảo đảm cho người nghèo tiếp cận được với dịch vụ y tế với chi phí hợp lý. Có thể thấy, Chính phủ vừa là người cung cấp dịch vụ chủ yếu, cung cấp các dịch vụ công, đồng thời cũng vừa là người có vai trò quản lý nhà nước đối với các nhà sản xuất tư nhân cung cấp các dịch vụ công. Như vậy, Nhà nước có trách nhiệm bảo đảm các dịch vụ này cho xã hội, ngay cả khi các dịch vụ này được chuyển giao cho khu vực tư nhân cung cấp thì nhà nước vẫn có vai trò điều tiết đặc biệt, bảo đảm sự công bằng trong phân phối các dịch vụ này tới người dân. Khái niê ̣m đơn vị sự nghiệp công lập Trong nền kinh tế-xã hội, để thực hiện các hoạt động sự nghiệp cần có các tổ chức tiến hành các hoạt động đó, các tổ chức này được gọi là đơn vị sự nghiệp (ĐVSN).
Tuy nhiên, theo ngôn ngữ quen dùng ở Việt Nam, ĐVSN thường phải là các cơ quan của Nhà nước. “Chương trình đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với các cơ quan hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công giai đoạn 2004-2005”, ban hành theo Quyết định số 08/2004/QĐ-TTg ngày 15/01/2004 của Thủ tướng Chính phủ đã xác định: ĐVSN là một loại hình đơn vị được Nhà nước ra quyết định thành lập, thực hiện nhiệm vụ chuyên môn nhất định nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội do Nhà nước giao trên lĩnh vực quản lý, thực hiện các hoạt động sự nghiệp. Đó là đơn vị thuộc sở hữu nhà nước, hoạt động trong các lĩnh vực giáo dục, đào tạo, văn hóa, thông tin, nghiên cứu khoa học, y tế,. không theo nguyên tắc hạch toán kinh doanh [20].
Đơn vị sự nghiệp công lập là những tổ chức được thành lập để thực hiện các hoạt động sự nghiệp, không nằm trong những ngành sản xuất ra của cải vật chất những hoạt động này nhằm duy trì và đảm bảo sự hoạt động bình thường của xã hội, mang tính chất phục vụ là chủ yếu, không vì mục tiêu lợi nhuận [10]. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 6 TẬP QUYỀN THỂ CHẾ PHÂN QUYỀN THIẾT CHẾ TẢN QUYỀN CHIẾN NH À LƯỢC PHÁT NƯỚC TRIỂN TỰ QUẢN (TỰ TRỊ) Chức năng Nhà nước Chính CHÍNH PHỦ sách Cơ công quan quyền Chính phủ Tài Khu lực QUYỀN điện tử chính vực Nhà LỰC NHÀ công công nước NƯỚC Khu vực tư Cơ Xã hội quan hóa Nhà Công Đơn vị nước sản sự nghiệp PHÂN CÔNG Ủy quyền Phân cấp HÀNH CHÍNH Sơ đồ 1.1: Đơn vị sự nghiệp công lập ĐVSN thuộc khu vực phi lợi nhuận, sự chi tiêu của các đơn vị này, theo con mắt của các nhà quản lý tài chính nhà nước, mất đi, không thu hồi lại được vốn gốc, mặc dù các đơn vị này vẫn tính khấu hao tài sản cố định. Trong quá trình hoạt động, các ĐVSN được Nhà nước trang trải kinh phí đáp ứng nhu cầu chi tiêu từ ngân sách nhà nước hoặc được bổ sung từ các nguồn khác. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 Sự khác biệt với cơ quan hành chính ĐVSN có những đặc điểm khác với cơ quan hành chính: - Về lĩnh vực hoạt đông: Cơ quan hành chính là những tổ chức cung cấp trực tiếp các dịch vụ hành chính công cho người dân khi thực hiện chức năng quản lý Nhà nước của mình.
Các dịch vụ hành chính công được cung cấp theo luật định, với chất lượng đồng nhất cho mọi người tiêu dùng và được chi trả trực tiếp bằng ngân sách nhà nước. Trong khi đó, dịch vụ của Đơn vị sự nghiệp công lập cung ứng giống như dịch vụ của doanh nghiệp, có thể cạnh tranh với khu vực tư nhân. - Về trách nghiệm và nghĩa vụ: Dịch vụ hành chính công là chức năng của cơ quan hành chính Nhà nước, là trách nhiệm và nghĩa vụ của bộ máy Nhà nước với nhân dân và chỉ có Nhà nước (chứ không có một tổ chức tư nhân nào khác) có đủ thẩm quyền thực hiện chức năng đó. Nhà nước với tư cách là một tổ chức công quyền phải có nghĩa vụ cung cấp các dịch vụ này cho nhân dân, còn người dân có nghĩa vụ đóng góp cho Nhà nước dưới hình thức thuế.
Như vậy, quan hệ trao đổi các dịch vụ hành chính công không phản ánh quan hệ thị trường, mà phản ánh quan hệ nghĩa vụ của Nhà nước và phương tiện thực hiện nghĩa vụ do xã hội công dân cung cấp. Người sử dụng dịch vụ có thể trả một phần hoặc không phải trả tiền cho việc sử dụng dịch vụ đó, nhưng phải đóng thuế để chi trả cho chóng. Trong khi đó, đơn vị sự nghiệp công lập ngoài đáp ứng các dịch vụ theo yêu cầu của nhà nuwóc, còn có thể được phép khai thác và mở rộng nguồn thu từ các hoạt động sự nghiệp của mình. - Về quản lý tài chính: Cơ quan hành chính chỉ được tự chủ tài chính trong phần kinh phí ngân sách nhà nước cấp (cơ chế khoán chi), không được tự do mở rộng dịch vụ và nguồn thu.
Dịch vụ và nguồn thu là cố định theo luật. Trong khi đó, Đơn vị sự nghiệp công lạp có thể hoạt động theo nguyên tắc tự chủ tài chính. Sự khác biệt với các loại hình doanh nghiệp ĐVSN có những điểm khác với loại hình doanh nghiệp. - Nguyên tắc hoạch toán kinh doanh: Trong kinh tế thị trường, các doanh nghiệp phải tuân thủ nguyên tắc hạch toán kinh doanh, hướng tới mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận bằng cách tự bù đắp đủ chi phí và có lãi.
Doanh nghiệp phải hoạt động theo quy luật thị trường. ĐVSN không hoàn toàn hoạt động theo cơ chế thị trường và không coi lợi nhuận là mục tiêu hàng đầu của mình. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 - Sản phẩm, dịch vụ cung cấp: Lĩnh vực sự nghiệp tạo ra những sản phẩm đặc biệt vừa mang tính phục vụ chính trị-xã hội, vừa mang tính hàng hóa đòi hỏi phải bù đắp chi phí. Với chức năng phục vụ xã hội, sản phẩm của hoạt động sự nghiệp không thể đo bằng giá trị tiền tệ hữu hình.
Những đơn vị tạo ra sản phẩm đó không thể và càng không hạch toán được lỗ lãi đơn thuần bởi sản phẩm của nó thuộc chức năng phục vụ nhân dân, phục vụ xã hội. Mặt khác, mỗi sản phẩm này đều mang trong nó giá trị đã hao phí để tạo ra nã. Để tái sản xuất giản đơn, các ĐVSN phải thu lại từ ngân sách nhà nước và từ chi trả của người hưởng thụ. - Đánh giá hiệu quả hoạt động: Hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp thường được tính bằng doanh thu, lợi nhuận,.Trong khi đó, đối với đơn vị sự nghiệp công lập, hiệu quả hoạt động không đơn thuần đo đếm bằng tiền, mà thường được tính bằng các giá trị phi tiền tệ.
Chính vì thế, việc đánh giá hiệu quả hoạt động của các ĐVSN thường khó khăn. Phân loại đơn vị sự nghiệp công lập Có rất nhiều tiêu thức để phân loại ĐVSN. Nghiên cứu sẽ tiến hành phân loại dựa vào các tiêu thức sau: * Căn cứ vào vị trí, ĐVSN được phân loại thành: - ĐVSN ở Trung ương là những ĐVSN trực thuộc Chính phủ như TTXVN, Đài Phát thanh Việt Nam, Đài Truyền hình Việt Nam, các bệnh viện, trường học, các nhà xuất bản quốc gia… - ĐVSN ở địa phương như đài phát thanh truyền hình ở địa phương, các bệnh viện, trường học, do địa phương quản lý,.