Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu

Đất đai là nguồn tài nguyên quốc gia quý giá, tư liệu sản xuất đặc biệt không thể thay thế, đồng thời là thành phần quan trọng trong cấu trúc không gian đô thị. Trong tiến trình công nghiệp hóa và hiện đại hóa, nhu cầu chuyển đổi mục đích sử dụng đất để xây dựng hạ tầng kỹ thuật, khu đô thị và phát triển kinh tế tăng cao. Tuy nhiên, do quỹ đất có hạn, công tác quản lý và khai thác nguồn lực đất đai tại nhiều đô thị bộc lộ những bất cập: hiệu quả sử dụng đất chưa cao, việc phân bổ quy hoạch chưa đồng bộ, tình trạng lãng phí đất đai và tranh chấp, khiếu kiện phức tạp vẫn diễn ra.

Quận Hoàng Mai được thành lập theo Nghị định số 132/2003/NĐ-CP ngày 06/11/2003 của Chính phủ, là một quận cửa ngõ phía Nam của Thành phố Hà Nội có tốc độ đô thị hóa nhanh chóng. Địa bàn được hình thành từ việc sáp nhập 9 xã thuộc huyện Thanh Trì và 5 phường thuộc quận Hai Bà Trưng, tạo ra sự chênh lệch lớn về hạ tầng, tính chất phức tạp trong lịch sử quản lý hồ sơ địa chính và áp lực giải phóng mặt bằng phục vụ các dự án hạ tầng trọng điểm. Trước bối cảnh đó, tác giả Hà Khắc Bách đã thực hiện chuyên đề tốt nghiệp nhằm làm rõ thực trạng và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về đất đai tại địa phương.

Văn bản xác định các mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:

  1. Nghiên cứu, phân tích và đánh giá thực trạng tình hình sử dụng đất đai cũng như công tác quản lý nhà nước về đất đai trên địa bàn quận Hoàng Mai, Thành phố Hà Nội.
  2. Đưa ra hệ thống giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý sử dụng đất, hướng đến việc sử dụng đất hợp lý, hiệu quả, đúng pháp luật, tiết kiệm, bảo vệ môi trường sinh thái và giảm thiểu sai phạm quy hoạch.
  3. Rút ra các thành tựu, hạn chế để kiến nghị với chính quyền quận Hoàng Mai và Ủy ban nhân dân Thành phố Hà Nội nhằm nâng cao hiệu lực quản lý trong giai đoạn tiếp theo.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:

  • Đối tượng nghiên cứu: Quỹ đất đai và toàn bộ các hoạt động trong công tác quản lý nhà nước về đất đai trên địa bàn quận Hoàng Mai.
  • Phạm vi không gian: Địa bàn hành chính quận Hoàng Mai, Thành phố Hà Nội (gồm 14 phường trực thuộc).
  • Phạm vi thời gian: Số liệu và thực tiễn quản lý được khảo sát từ thời điểm thành lập quận (năm 2003 - 2004) đến giai đoạn 2010 - 2014, cập nhật đến quý I năm 2015.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp

Chuyên đề vận dụng các nguyên lý quản lý kinh tế đô thị và quy định pháp luật đất đai của Nhà nước Việt Nam. Khung lý luận dựa trên nguyên tắc: Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý; người sử dụng đất được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất theo quy định.

Hệ thống cơ sở pháp lý và văn bản quy phạm pháp luật được tác giả trích dẫn làm căn cứ thẩm định bao gồm:

  • Luật Đất đai năm 2003 và Luật Đất đai năm 2013 (đặc biệt là Điều 201 về thanh tra chuyên ngành đất đai, Điều 202 về hòa giải và giải quyết tranh chấp đất đai).
  • Nghị định số 132/2003/NĐ-CP ngày 06/11/2003 của Chính phủ về việc điều chỉnh địa giới hành chính thành lập quận Hoàng Mai.
  • Nghị định số 64/NĐ-CP của Chính phủ về việc giao đất lâu dài, ổn định cho nhân dân.
  • Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về hướng dẫn thi hành Luật Đất đai năm 2003.
  • Thông tư số 17/2009/TT-BTNMT ngày 21/10/2009 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.

Phương pháp nghiên cứu thực tế:

  • Phương pháp thu thập và thống kê mô tả: Khai thác các báo cáo tổng kết, biểu mẫu số liệu định kỳ từ Phòng Tài nguyên và Môi trường, Phòng Quản lý Đô thị, Ban Bồi thường Giải phóng mặt bằng (GPMB) quận Hoàng Mai và Ủy ban nhân dân các phường.
  • Phương pháp phân tích - tổng hợp: Đánh giá các chỉ số diện tích, cơ cấu sử dụng đất, phân loại các dự án đầu tư và đối chiếu tiến độ cấp giấy chứng nhận, giải phóng mặt bằng.
  • Phương pháp so sánh liên thời gian: Đối chiếu số liệu phát triển kinh tế, biến động quỹ đất và kết quả cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCN QSDĐ) qua các mốc năm 2003, 2008, 2010 và 2014.

Nội dung chính theo từng chương

Chương I: Cơ sở lý luận của công tác quản lý nhà nước về đất đai

Chương I tập trung làm rõ bản chất quản lý nhà nước đối với đất đai trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Tác giả chỉ ra rằng khi tham gia vào nền kinh tế thị trường, đất đai không chỉ là tư liệu sản xuất và điều kiện sống mà còn mang yếu tố sản xuất hàng hóa, là nguồn vốn quan trọng cần sự điều tiết vĩ mô của Nhà nước để hạn chế các khiếm khuyết thị trường.

Khung nội dung quản lý nhà nước về đất đai được chuẩn hóa qua 7 nội dung nghiệp vụ:

  1. Điều tra, khảo sát, đo đạc và lập bản đồ địa chính: Xác định ranh giới, diện tích, hình dạng và tính chất pháp lý của từng thửa đất làm cơ sở quản lý.
  2. Lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất: Phân bổ và tái phân bổ quỹ đất đô thị có cơ sở khoa học, đáp ứng nhu cầu phát triển ngắn hạn (kế hoạch 5 năm, hàng năm) và dài hạn.
  3. Giao đất, cho thuê đất: Thực hiện quyền của chủ sở hữu nhà nước bằng các quyết định hành chính hoặc hợp đồng thuê đất có thời hạn.
  4. Đăng ký và cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: Xác lập tính pháp lý, bảo vệ quyền lợi hợp pháp của người sử dụng và cập nhật biến động địa chính.
  5. Chuyển quyền sử dụng đất: Quản lý 6 hình thức chuyển quyền theo pháp luật gồm: chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê/cho thuê lại, thế chấp, thừa kế và góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất.
  6. Thu hồi đất và đền bù khi thu hồi đất: Cơ chế hành chính thu hồi đất phục vụ an ninh quốc phòng, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế và bồi thường thiệt hại về đất, tài sản trên đất.
  7. Thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm pháp luật đất đai: Hoạt động duy trì kỷ cương pháp luật theo Điều 201 và Điều 202 Luật Đất đai năm 2013.

Tác giả phân tích 3 nhóm nhân tố tác động đến hiệu lực quản lý: Hệ thống cơ chế, chính sách pháp luật; Trình độ phát triển kinh tế - xã hội (gồm các vấn đề việc làm, an sinh xã hội, sự chuyển dịch cơ cấu ngành kinh tế làm giảm quỹ đất nông nghiệp); và Trình độ, năng lực chuyên môn của đội ngũ cán bộ quản lý.

Chương II: Thực trạng công tác quản lý đất đai trên địa bàn quận Hoàng Mai

Chương này đi sâu vào điều kiện tự nhiên, tình hình kinh tế - xã hội và đánh giá toàn diện 7 nội dung quản lý đất đai trên thực tế quận Hoàng Mai.

1. Khái quát tự nhiên và kinh tế - xã hội:

  • Quận có diện tích tự nhiên 4.104,1 ha, dân số 214.000 người, gồm 14 phường: Định Công, Đại Kim, Hoàng Liệt, Thịnh Liệt, Thanh Trì, Vĩnh Hưng, Lĩnh Nam, Trần Phú, Yên Sở, Mai Động, Tương Mai, Tân Mai, Giáp Bát, Hoàng Văn Thụ.
  • Tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân đạt 17,47%/năm. Tổng giá trị sản xuất tăng từ 6.919 tỷ đồng (năm 2008) lên 12.377 tỷ đồng (năm 2014), tăng 79%. Thu ngân sách tăng từ 90,175 tỷ đồng (năm 2008) lên 653,091 tỷ đồng (năm 2014), gấp 7,2 lần.

Bảng: Các chỉ tiêu kinh tế - xã hội chủ yếu của quận Hoàng Mai (2008 - 2014)

Chỉ tiêu Năm 2008 Năm 2014 Mức tăng trưởng / Đánh giá
Tổng giá trị sản xuất 6.919 tỷ đồng 12.377 tỷ đồng Tăng 79%
Thu ngân sách nhà nước 90,175 tỷ đồng 653,091 tỷ đồng Gấp 7,2 lần (Đạt 154% kế hoạch 2014)
Giá trị SX CN - TTCN 653,6 tỷ đồng (2004) Đạt trên 1.300 tỷ đồng Tăng gấp hơn 2 lần
Giá trị Thương mại - Dịch vụ 445,6 tỷ đồng (2004) 875,8 tỷ đồng Tăng gần 2 lần
Số lượng doanh nghiệp hoạt động - > 4.562 doanh nghiệp Gồm 31 DN nhà nước, 4.151 DN ngoài nhà nước, 16 DN FDI

2. Hiện trạng các loại đất trên địa bàn tính đến năm 2014:

  • Cơ quan, trường đào tạo, viện nghiên cứu: 44 đơn vị với quy mô diện tích 15,43 ha.
  • Công trình di tích, tín ngưỡng: 79 công trình.
  • Đất sản xuất công nghiệp: 175 cơ sở với tổng diện tích 150,27 ha, tập trung tại Mai Động, Thanh Trì, Vĩnh Hưng, Thịnh Liệt, Hoàng Liệt.
  • Đất nông nghiệp và bãi sông Hồng: Phân bố lớn tại khu vực phía Tây và Nam (Hoàng Liệt, Lĩnh Nam, Trần Phú, Yên Sở); khu vực bãi ngoài đê có thôn Thúy Lĩnh (khoảng 60 ha, dân số trên 7.000 người), dự án Nhà máy đóng tàu Hà Nội quy mô 10 ha, Cảng Khuyến Lương.

Bảng: Danh mục một số dự án khu đô thị và công trình lớn đã phê duyệt trên địa bàn quận

STT Tên dự án Quy mô diện tích (ha)
1 Quy hoạch chi tiết Công viên Yên Sở 326,75
2 Quy hoạch chi tiết Khu dịch vụ tổng hợp và nhà ở hồ Linh Đàm 160,09
3 Quy hoạch chi tiết mở rộng phía Bắc và Tây Bắc KĐT mới Đại Kim - Định Công 137,20
4 Khu đô thị mới Pháp Vân - Tứ Hiệp 50,39
5 Quy hoạch chi tiết Khu đô thị mới Thịnh Liệt 40,78
6 Quy hoạch chi tiết khu xây dựng tập trung Định Công 35,00
7 Quy hoạch chi tiết Khu đô thị mới Đại Kim - Định Công (tỷ lệ 1/500) 24,44
8 Quy hoạch chi tiết Khu nhà ở Bắc Linh Đàm (tỷ lệ 1/500) 24,00
9 Quy hoạch chi tiết Khu di dân Đền Lừ II 20,53
10 Quy hoạch chi tiết Khu công nghiệp Vĩnh Tuy 13,77

3. Kết quả thực hiện các nội dung quản lý đất đai:

  • Đo đạc và bản đồ: Đã xây dựng bản đồ địa chính dạng giấy và dạng số cho 14 phường. Tồn tại bất cập do không đồng nhất tỷ lệ giữa phường cũ (1/200) và phường mới (1/1.000, khu dân cư 1/50); từ năm 2003 đến 2014 có 52 trường hợp khiếu kiện tranh chấp liên quan đến bản đồ và hồ sơ địa chính.
  • Giao đất, cho thuê đất: Quận đã giao đất không thu tiền sử dụng đất cho 235 tổ chức với diện tích 362 ha; giao đất có thu tiền sử dụng đất cho 65 tổ chức với diện tích 187 ha.
  • Đăng ký và cấp GCN QSDĐ: Tiến độ cấp giấy chứng nhận cho hộ gia đình, cá nhân tăng nhanh qua các năm.

Bảng: Kết quả cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất giai đoạn 2010 – 2014 tại quận Hoàng Mai

Năm 2010 2011 2012 2013 2014
Số lượng GCN cấp được 425 594 798 1.030 3.563

(Tính đến tháng 4/2015, số GCN cấp được trong năm là 3.562 giấy, đạt 38% kế hoạch đề ra).

  • Thu hồi đất và bồi thường GPMB: Năm 2014, quận phê duyệt 4.100 phương án, chi trả trên 120 tỷ đồng tiền bồi thường, thu hồi 49.900 m2 đất, phục vụ các dự án trọng điểm: đường vành đai 2,5 (đoạn Đền Lừ - Trương Định, Giáp Bát), dự án thoát nước giai đoạn II (khu A Công viên Yên Sở), khu đô thị Ao Sào, đường Tam Trinh, Lĩnh Nam. Giải ngân vốn xây dựng cơ bản đạt 400 tỷ đồng cho 63 dự án (đạt tỷ lệ 95%).

Chương III: Một số giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý đất đai trên địa bàn quận Hoàng Mai

Dựa trên các hạn chế thực tế, tác giả đề xuất định hướng và giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước:

1. Bốn quan điểm quản lý chủ đạo:

  • Kết hợp giữa quyền sở hữu toàn dân với quyền sử dụng đất, bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất của Nhà nước.
  • Quản lý đất đai gắn liền với nhiệm vụ bảo vệ môi trường sinh thái và giải quyết các vấn đề xã hội đô thị.
  • Đảm bảo tính hệ thống, đồng bộ, xuyên suốt từ cấp quận đến cấp phường.
  • Chủ động xây dựng và quản lý lành mạnh thị trường bất động sản, ngăn chặn hành vi đầu cơ.

2. Nhóm giải pháp hoàn thiện công cụ và phương pháp quản lý:

  • Kiện toàn tổ chức bộ máy quản lý địa chính cấp quận và phường, đào tạo nâng cao chuyên môn và phẩm chất cán bộ địa chính.
  • Hiện đại hóa hệ thống thông tin đất đai, số hóa đồng bộ cơ sở dữ liệu địa chính, khắc phục sự sai lệch tỷ lệ bản đồ giữa các phường cũ và mới.
  • Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong kiểm kê, lưu trữ và theo dõi biến động đất đai.

3. Nhóm giải pháp hoàn thiện nội dung quản lý và kiến nghị:

  • Nâng cao chất lượng lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; kiên quyết xử lý các trường hợp chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp trái phép hoặc lấn chiếm đất công.
  • Đơn giản hóa thủ tục hành chính để giải quyết hồ sơ cấp GCN QSDĐ còn tồn đọng đối với các trường hợp phức tạp về nguồn gốc đất.
  • Hoàn thiện quy trình bồi thường GPMB công khai, minh bạch, đảm bảo quỹ nhà và đất tái định cư đồng bộ hạ tầng kỹ thuật trước khi di dời dân.
  • Kiến nghị UBND Thành phố Hà Nội và các Sở ngành sớm phê duyệt điều chỉnh cục bộ quy hoạch chi tiết các dự án chưa phù hợp, hỗ trợ kinh phí chỉnh lý bản đồ địa chính toàn quận.

Kết quả và đóng góp

Văn bản tổng hợp và lượng hóa chi tiết các thành tựu quản lý đất đai tại một địa bàn đô thị mới thành lập:

  • Ghi nhận sự phát triển kinh tế nhanh chóng của quận Hoàng Mai (tăng trưởng 17,47%/năm, thu ngân sách năm 2014 đạt 653,091 tỷ đồng).
  • Thống kê toàn diện diện tích giao đất (giao không thu tiền 362 ha cho 235 tổ chức; giao có thu tiền 187 ha cho 65 tổ chức) và danh mục hàng chục dự án khu đô thị, công viên quy mô lớn (Công viên Yên Sở 326,75 ha, Hồ Linh Đàm 160,09 ha).
  • Phản ánh bước đột phá trong công tác cấp GCN QSDĐ khi số lượng cấp tăng từ 425 giấy (năm 2010) lên 3.563 giấy (năm 2014).
  • Phản ánh kết quả công tác bồi thường GPMB năm 2014 với 4.100 phương án được phê duyệt, chi trả trên 120 tỷ đồng, thu hồi 49.900 m2 đất và giải ngân 400 tỷ đồng vốn đầu tư xây dựng cơ bản.

Về mặt đóng góp học thuật và thực tiễn, chuyên đề đã hệ thống hóa mô hình quản lý đất đai trong giai đoạn chuyển đổi từ mô hình quản lý nông thôn (huyện Thanh Trì) sang quản lý chính quyền đô thị (quận Hoàng Mai), chỉ rõ những xung đột trong hồ sơ địa chính, quy hoạch đất đai xen kẹt và đề xuất khung giải pháp mang tính ứng dụng trực tiếp cho chính quyền địa phương.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Chuyên đề ghi nhận số liệu thống kê tổng diện tích của nhiều dự án quy hoạch lớn trên địa bàn có đầy đủ nhưng chưa bóc tách triệt để từng thành phần đất chức năng cụ thể do các dự án đang trong quá trình triển khai; một số nội dung quản lý thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng đất mới được thiết lập cán bộ chuyên trách nên dữ liệu theo dõi chưa hoàn chỉnh.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Cần tiếp tục theo dõi, đánh giá việc thực thi Luật Đất đai năm 2013 đối với công tác giải quyết tranh chấp, khiếu nại đất đai và đo lường hiệu quả chuyển đổi chức năng các cơ sở công nghiệp di dời sang phát triển hạ tầng xã hội trên địa bàn quận sau năm 2015.

Giá trị tham khảo

Chuyên đề tốt nghiệp là tài liệu tham khảo hữu ích cho:

  • Sinh viên, học viên các ngành Kinh tế Đô thị, Quản lý Đô thị, Quản lý Đất đai, Bất động sản tại Trường Đại học Kinh tế Quốc dân và các cơ sở đào tạo liên quan khi nghiên cứu đề tài về quản lý nhà nước cấp quận/huyện.
  • Cán bộ làm công tác địa chính, quy hoạch, bồi thường giải phóng mặt bằng tại các đô thị đang trong quá trình chuyển đổi địa giới hành chính, mở rộng không gian nội đô.
  • Phần đáng tham khảo nhất là số liệu tổng hợp hiện trạng quản lý 7 nội dung nghiệp vụ đất đai tại Chương II và hệ thống biểu mẫu phân tích các dự án giao đất thực tế tại quận Hoàng Mai.

Câu hỏi thường gặp

1. Quận Hoàng Mai được thành lập trên cơ sở địa giới hành chính nào và diện tích tự nhiên là bao nhiêu?
Theo Nghị định số 132/2003/NĐ-CP ngày 06/11/2003 của Chính phủ, quận Hoàng Mai chính thức hoạt động từ ngày 01/01/2004, được thành lập trên cơ sở toàn bộ 9 xã của huyện Thanh Trì (Định Công, Đại Kim, Hoàng Liệt, Thịnh Liệt, Thanh Trì, Vĩnh Tuy/Vĩnh Hưng, Lĩnh Nam, Trần Phú, Yên Sở), một phần xã Tứ Hiệp và 5 phường của quận Hai Bà Trưng (Mai Động, Tương Mai, Tân Mai, Giáp Bát, Hoàng Văn Thụ). Tổng diện tích tự nhiên của quận là 4.104,1 ha.

2. Tình hình cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tại quận Hoàng Mai giai đoạn 2010 - 2014 diễn biến như thế nào?
Số lượng GCN QSDĐ cấp được tăng liên tục qua các năm: năm 2010 đạt 425 giấy; năm 2011 đạt 594 giấy; năm 2012 đạt 798 giấy; năm 2013 đạt 1.030 giấy; và năm 2014 đạt 3.563 giấy. Tính đến tháng 4/2015, quận đã cấp được 3.562 giấy chứng nhận (đạt 38% kế hoạch năm 2015).

3. Kết quả công tác giải phóng mặt bằng và bồi thường thu hồi đất của quận Hoàng Mai trong năm 2014 đạt những con số nào?
Trong năm 2014, quận đã phê duyệt 4.100 phương án bồi thường, thực hiện chi trả trên 120 tỷ đồng, thu hồi 49.900 m2 đất, đồng thời bố trí 400 tỷ đồng vốn xây dựng cơ bản cho 63 dự án với tỷ lệ giải ngân đạt 95%.

4. Những tồn tại chủ yếu trong công tác điều tra, đo đạc và lập bản đồ địa chính tại quận Hoàng Mai được tác giả chỉ ra là gì?
Bản đồ địa chính chưa thống nhất tỷ lệ (phường cũ là 1/200, phường mới là 1/1.000, khu dân cư là 1/50); hình thể, kích thước một số thửa đất đo vẽ sai lệch so với hiện trạng; việc đánh số thửa còn trùng hoặc sót; nhiều thửa đất sau khi tách chưa được tính toán lại diện tích; và đã phát sinh 52 vụ khiếu kiện tranh chấp đất đai liên quan trực tiếp đến hồ sơ, bản đồ địa chính.

Kết luận

Chuyên đề thực tập tốt nghiệp của tác giả Hà Khắc Bách đã phản ánh toàn diện bức tranh quản lý nhà nước về đất đai tại quận Hoàng Mai trong giai đoạn phát triển đô thị hóa mạnh mẽ (2003 - 2015). Nghiên cứu làm rõ 7 nội dung quản lý nghiệp vụ, chỉ ra những kết quả đạt được về cấp giấy chứng nhận, giải phóng mặt bằng cũng như các tồn tại về bản đồ địa chính và quy hoạch đất xen kẹt. Hệ thống giải pháp được đề xuất xuất phát từ thực tiễn địa phương, có giá trị ứng dụng thiết thực cho công tác nâng cao hiệu lực quản lý đất đô thị tại Hà Nội.