CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ CÔNG TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tư công từ ngân sách nhà nước (NSNN) 1. Khái niệm đầu tư Đầu tư là khoản đầu tư vốn dài hạn vào một lĩnh vực cụ thể (thăm dò, khai thác, chế biến, sản xuất, kinh doanh, dịch vụ, v.) và là vốn đầu tư vào hoạt động kinh doanh của công ty trong nhiều năm. Các khoản đầu tư sau khi hoàn vốn sẽ mang lại lợi ích cho nhà đầu tư và lợi ích kinh tế - xã hội cho nước sở tại (Ngân hàng Thế giới, 2005).
Bên cạnh đó, đầu tư cũng được xem là việc nhà đầu tư bỏ vốn vào tài sản hữu hình hoặc tài sản vô hình để tạo ra tài sản cho hoạt động đầu tư (Luật Đầu tư, 2014). Các hoạt động xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế (đường giao thông, nước thải thành phố, v.) sử dụng tài nguyên được gọi là hoạt động đầu tư phát triển. Theo nghĩa hẹp, nguồn của đầu tư phát triển là vốn. Nguồn lực đầu tư theo nghĩa rộng bao gồm vốn, đất đai, lao động, máy móc, tài nguyên, khoa học công nghệ.
Vì vậy, đầu tư là hoạt động sử dụng các nguồn lực và tạo ra lợi nhuận cho nền kinh tế trong một thời kỳ nhất định và phúc lợi trong tương lai. Khái niệm đầu tư công Khái niệm đầu tư công có nhiều quan điểm đang tranh luận khác nhau của nhiều nhà nghiên cứu kinh tế trong nước và trên thế giới. Đầu tư công được định nghĩa bởi nhiều nhà nghiên cứu khác nhau, có người cho rằng đây là vấn đề không liên quan đến các đối tượng thuộc tư nhân không có quyền và không thể tham gia vào vấn đề kiến tạo cấu trúc hạ tầng kinh tế xã hội. Nhà nghiên cứu khác lại có cái nhìn từ phía gốc độ Nhà nước và cho rằng đầu tư công là hoạt động mà nguồn vốn đầu tư là từ ngân sách nhà nước (Nguyễn Thị Ái Liên, 2018).
Mặc dù phần lớn vốn sử dụng cho đầu tư công chủ yếu đến từ nhà nước. Do các quan điểm khác nhau dẫn đến việc đánh giá và quản lý hoạt động đầu tư công không thống nhất vốn đầu tư công ảnh hưởng đến huy động và hiệu quả sử dụng vốn đầu tư 8 công. Nếu khái niệm đầu tư công của người đánh giá tập trung vào lĩnh vực đầu tư, thì việc chỉ xem xét việc sử dụng vốn nhà nước cho đầu tư công có thể gây hiểu lầm. Vì vậy, cần thống nhất khái niệm đầu tư công làm cơ sở cho việc nghiên cứu đầu tư công và quản lý hiệu quả hoạt động đầu tư công.
Trích dẫn từ Điều 4 Luật Đầu tư công (2019), “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.” Khái niệm đầu tư công do Luật Đầu tư công đưa ra có thể được chia thành hai phần. Một là đầu tư quốc gia, hai là đầu tư cho các công trình, dự án hạ tầng kinh tế, xã hội - phát triển kinh tế. Phần thứ hai gồm các chương trình, dự án phát triển kinh tế - xã hội. Các dự án không đóng góp trực tiếp hoặc gián tiếp vào phát triển kinh tế - xã hội, do đó, cần xem xét bao gồm tất cả các dự án do quốc gia đầu tư.
Vì vậy, theo Điều 4 Luật Đầu tư công, đầu tư công có thể hiểu là đầu tư của quốc gia. Về phạm vi điều chỉnh được quy định tại điều 1 của Luật Đầu tư công, “Luật này quy định việc quản lý và sử dụng vốn đầu tư công; quản lý nhà nước về đầu tư công; quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động đầu tư công.” “Vốn đầu tư công quy định tại Luật này gồm: Vốn ngân sách nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư.” Đối với phạm vi và mức vốn đầu tư theo quy định của Luật này, vốn đầu tư công là nguồn vốn do Nhà nước quản lý. Kết hợp khái niệm đầu tư công và vốn đầu tư công, có thể hiểu đầu tư công được quy định trong Luật Đầu tư công là hoạt động đầu tư của quốc gia do nhà nước đầu tư kinh phí và do nhà nước cấp vốn. Trong bối cảnh đó, Luật Đầu tư công đánh đồng khái niệm vốn đầu tư công với vốn sở hữu nhà nước, hạn chế tính hấp dẫn của các nguồn vốn khác đối với đầu tư công.
Ngoài ra, hoạt động đầu tư 9 công là hoạt động đầu tư của quốc gia, các tác nhân kinh tế khác của nền kinh tế bị hạn chế hoạt động đầu tư công cũng ảnh hưởng đến việc thu thuế, thu hút các nguồn lực xã hội và các nguồn tài trợ khác cho đầu tư công của mình. Khái niệm về vốn đầu tư công từ ngân sách nhà nước Ngân sách Quỹ đầu tư hay quỹ ngân sách là tất cả các nguồn vốn được tính toán trên cơ sở thu, chi thuế quốc gia, bao gồm cả nguồn từ ngân sách trung ương đến ngân sách địa phương. Các nguồn thu phục vụ cho vốn thuộc ngân sách Nhà nước được quy định tại Khoản 1, Điều 5 theo Luật Ngân sách Nhà nước (2015) nêu rõ như sau: “Toàn bộ các khoản thu thuộc phạm vi là lệ phí và thuế; Tất cả các khoản phí do các cơ quan Chính phủ tính cho các hoạt động dịch vụ sẽ được khấu trừ vào phí vận hành theo hợp đồng. Phí do tổ chức sự nghiệp công lập và doanh nghiệp nhà nước thu, nộp ngân sách Nhà nước theo quy định của pháp luật; Tài trợ của các Chính phủ, tổ chức, cá nhân nước ngoài cho chính quyền địa phương và Việt Nam; Những khoản phí phải thu theo quy định Nhà nước; Việc phân bổ ngân sách quốc gia do cấp có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong năm ngân sách.
Vốn chỉ đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.” Theo quy định tại Điều 5 Khoản 2 Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, nguồn vốn của Ngân sách Nhà nước được sử dụng cho các hoạt động, dự án sau: “Chi đầu tư phát triển; Chi dự trữ nhà nước; Luôn trả lãi; Chi viện trợ; Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.” Đối với dự án đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước, dự án phải được quản lý, sử dụng theo quy định tại Nghị định số 15/2021/NĐ-CP. Cụ thể, Mục 16 (2) của Nghị định 15 nêu rõ: “Đối với dự án sử dụng vốn ngân sách nhà nước, vốn nhà nước ngoài ngân sách, hình thức tổ chức quản lý dự án được áp dụng là Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng chuyên ngành, Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng khu vực theo quy định tại Điều 63 của Luật Xây dựng năm 2014 và Điều 17 Nghị định này. 10 Trường hợp nếu người quyết định đầu tư giao cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng vốn để đầu tư xây dựng công trình là chủ đầu tư dự án thì người quyết định đầu tư giao chủ đầu tư có trách nhiệm ký hợp đồng thuê Ban quản lý dự án chuyên ngành hoặc Ban quản lý dự án khu vực để thực hiện quản lý dự án theo quy định”. Khái niệm về quản lý đầu tư công Mặc dù có một số khác biệt về chi tiết, nhưng nhìn chung, OECD, Ngân hàng Thế giới và Quỹ Tiền tệ Quốc tế đồng ý rằng quản lý đầu tư công (PIM) là một hệ thống tổng thể, bắt đầu từ các định nghĩa về nguyên tắc định hướng của chính sách đầu tư công, lên đánh giá, lựa chọn, lập ngân sách, thực hiện và đánh giá các dự án đầu tư cụ thể nhằm đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của các khoản đầu tư nhằm đạt được các mục tiêu tăng trưởng và phát triển kinh tế chung (Đỗ Thiện Anh Tuấn, 2018).
Quản lý đầu tư công là một quá trình trong đó bao gồm 12 bước sau: nội dung được phê duyệt, chủ trương đầu tư, dự án được phê duyệt, lên kế hoạch đầu tư, lập danh mục các khoản đầu tư dự án, tổ chức thực hiện, theo dõi, đánh giá, kiểm tra, thanh tra, kiểm tra tiến độ, chương trình, dự án đầu tư công (Đỗ Thiên Anh Tuấn, 2018). Xây dựng, thẩm định và phê duyệt các chương trình, dự án đầu tư công: Tính đúng đắn, chính xác của chính sách đầu tư công là yếu tố chi phối quyết định sự thành bại của đầu tư công và hiệu quả của các đối tượng đầu tư. Kế hoạch, dự án đầu tư công phải được cấp có thẩm quyền lập, thẩm định và phê duyệt về mọi mặt theo quy trình chặt chẽ, bảo đảm thực hiện có hiệu quả các mục tiêu đã đề ra. Kiểm tra, giám sát là hoạt động thường xuyên của các chủ đầu tư mục tiêu, các nhà đầu tư và toàn xã hội.
Công tác kiểm tra, giám sát nhằm đảm bảo kế hoạch, dự án đầu tư công được thực hiện nghiêm túc, hiệu quả, đạt mục tiêu đã được phê duyệt. Để quản lý hoạt động đầu tư công, Nhà nước cần nghiên cứu xây dựng phương hướng đầu tư công, lĩnh vực đầu tư công, xây dựng kế hoạch đầu tư công. Nhà nước xây dựng danh mục các dự án xúc tiến đầu tư trên các vùng, miền và cả nước. Nhà nước cần xây dựng và công bố các chính sách để thu hút các nguồn lực, vốn và đầu tư công cho những người thực hiện.
11 Căn cứ vào khả năng huy động và thu hút vốn đầu tư của cả nước, cả nước xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn và hàng năm để bảo đảm bố trí đủ vốn theo tiến độ và cân đối nhu cầu đầu tư trong từng thời kỳ. Hoạt động đầu tư công tạo điều kiện để thu hút và thực hiện các hoạt động đầu tư công khác. Hoạt động đầu tư kinh tế nhằm thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế. Đặc điểm, vai trò của đầu tư công đối với phát triển kinh tế - xã hội 1.