CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẤU THẦU TRONG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận về đấu thầu trong đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước 1. Đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nước 1. Khái niệm về đầu tư Đầu tư là một thuật ngữ phổ biến thường được sử dụng trong các lĩnh vực kinh tế, xây dựng hoặc pháp lý.
Trong mỗi lĩnh vực, đầu tư lại được tiếp cận dưới các góc độ khác nhau nên cách hiểu về thuật ngữ này khá đa dạng. Trên phương diện kinh tế vĩ mô, William F.Flower cho rằng: đầu tư (investment) có nghĩa là sự hy sinh giá trị chắc chắn ở hiện tại để đạt được giá trị (có thể không chắc chắn) trong tương lai. Giá trị ở hiện tại có thể là tiền, tài nguyên thiên nhiên, sức lao động và trí tuệ. Giá trị tương lai là sự gia tăng lợi ích trực tiếp về tài sản, cơ sở vật chất hoặc là sự gia tăng lợi ích gián tiếp như giải quyết việc làm cho nguồn lao động.
Quan điểm của các học giả trên tương đồng với cách định nghĩa trong Từ điển tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học. Theo đó đầu tư là “bỏ nhân lực, tài lực, vật lực vào công việc gì, trên cơ sở tính toán hiệu quả kinh tế, xã hội”. Như vậy, theo nghĩa rộng, đầu tư được tiếp cận là một hoạt động sử dụng các nguồn lực hiện tại để tạo ra những tài sản vật chất hoặc trí tuệ mới cho xã hội, là động lực để phát triển nền kinh tế - xã hội. Theo nghĩa hẹp, trong mỗi lĩnh vực chuyên ngành, khái niệm về đầu tư được tiếp cận cụ thể hơn.
Dưới góc độ tài chính, đầu tư là một chuỗi các hoạt động chi và chuỗi hoạt động thu của chủ đầu tư, theo đó, chủ đầu tư sẽ bỏ vốn, 6 mua nguyên vật liệu, thuê nhân lực và sau một thời gian nhất định, họ thu về lợi nhuận. Còn dưới góc độ xây dựng, đầu tư là quá trình bỏ vốn nhằm tạo ra các tài sản vật chất dưới dạng các công trình xây dựng. Dưới góc độ pháp lý, đầu tư là hoạt động được thực hiện bởi các nhà đầu tư theo những cách thức do pháp luật quy định nhằm mục tiêu lợi nhuận hoặc phi lợi nhuận (không có khả năng hoàn vốn trực tiếp). Sự khác biệt về mục tiêu của chủ thể bỏ vốn đã phân chia đầu tư thành hai nhóm có bản chất pháp lý khác nhau: đầu tư có tính chất thương mại và đầu tư phi thương mại.
Mặc dù nội hàm thuật ngữ đầu tư được nhìn nhận dưới các góc độ khác nhau nhưng đều thể hiện quan điểm chung là một quá trình sử dụng các nguồn lực (vật chất, phi vật chất) để làm gia tăng giá trị tài sản, gia tăng năng lực sản xuất và năng lực phục vụ của nền kinh tế. Thông qua đầu tư, nhà đầu tư hay Nhà nước đều có sự phát triển về chất và lượng. Khái niệm về đầu tư công Việc gia tăng vốn xã hội được gọi là đầu tư công. Việc tăng vốn xã hội thuộc chức năng của Chính phủ, vì vậy đầu tư công thường được đồng nhất với đầu tư mà Chính phủ thực hiện.
Đầu tư công bao gồm: Đầu tư từ ngân sách (phân cho các Bộ ngành Trung ương, các địa phương); Đầu tư theo các chương trình hỗ trợ có mục tiêu (thường là các chương trình mục tiêu trung và dài hạn), cũng được thông qua trong kế hoạch ngân sách hằng năm, tín dụng đầu tư (vốn cho vay) của Nhà nước có mức độ ưu đãi nhất định; Đầu tư của các doanh nghiệp Nhà nước, mà phần vốn quan trọng của doanh nghiệp có nguồn gốc từ ngân sách Nhà nước. Khái niệm “đầu tư công” còn được hiểu là việc sử dụng nguồn vốn Nhà nước để đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không nhằm mục đích kinh doanh như: Chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh; các dự án đầu tư không có điều kiện xã hội hoá thuộc các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, y tế, khoa học, giáo dục, đào tạo, .; chương trình 7 mục tiêu, dự án phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp; các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp được hỗ trợ từ vốn nhà nước theo quy định của pháp luật; chương trình mục tiêu, dự án đầu tư công khác theo quyết định của Chính phủ. Hiện tại đầu tư công vẫn được quan niệm một cách khá đơn giản: nó bao gồm tất cả các khoản đầu tư do chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực kinh tế nhà nước tiến hành. Đầu tư công được xét không phải từ góc độ mục đích mà từ góc độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu tư.
Đầu tư công là đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành, bao gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước và các vốn khác do nhà nước quản lý. Đây là cách hiểu phổ biến hơn cả và cũng là đối tượng của chính sách đầu tư của Nhà nước hiện nay. Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản + Vốn đầu tư: Vốn đầu tư trong nền kinh tế thị trường, việc tái sản xuất giản đơn và tái sản xuất mở rộng các tài sản cố định là điều kiện quyết định đến sự tồn tại của mọi chủ thể kinh tế, để thực hiện được điều này, các tác nhân trong nền kinh tế phải dự trữ tích luỹ các nguồn lực.
Khi các nguồn lực này được sử dụng vào quá trình sản xuất để tái sản xuất ra các tài sản cố định của nền kinh tế thì nó trở thành vốn đầu tư. Vậy vốn đầu tư chính là tiền tích luỹ của xã hội của các cơ sở sản xuất kinh doanh, dịch vụ là vốn huy động của dân và vốn huy động từ các nguồn khác, được đưa vào sử dụng trong quá trình tái sản xuất xã hội 8 nhằm duy trì tiềm lực sẵn có và tạo tiềm lực mới cho nền sản xuất xã hội. (Nguyễn Bạch Nguyệt, 2018) + Vốn đầu tư xây dựng cơ bản Vốn đầu tư xây dựng cơ bản là toàn bộ những chi phí để đạt được mục đích đầu tư bao gồm chi phí cho việc khảo sát thiết kế và xây dựng, mua sắm, lắp đặt máy móc thiết bị và các chi phí khác được ghi trong tổng dự toán. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản được hình thành từ các nguồn sau: Nguồn vốn trong nước là nguồn vốn có vai trò quyết định tới sự phát triển kinh tế của đất nước, nguồn này chiếm tỷ trọng lớn.
Từ vốn tín dụng đầu tư (do ngân hàng đầu tư phát triển và quỹ hỗ trợ phát triển quản lý) gồm: Vốn của nhà nước chuyển sang, vốn huy động từ các đơn vị kinh tế và các tầng lớp dân cư, dưới các hình thức, vốn vay dài hạn của các tổ chức tài chính tín dụng quốc tế và người Việt Nam ở nước ngoài và từ vốn của các đơn vị sản xuất kinh doanh, dịch vụ thuộc các thành phần kinh tế khác. Vốn nước ngoài có vai trò hết sức quan trọng trong quá trình đầu tư xây dựng cơ bản và sự phát triển kinh tế của mỗi quốc gia. Nguồn này bao gồm: Vốn viện trợ của các tổ chức quốc tế như Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB), các tổ chức chính phủ như JBIC (OECF), các tổ chức phi chính phủ (NGO), gọi chung là nguồn vốn ODA. Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài thông qua hình thức 100% vốn nước ngoài, liên doanh, hợp đồng - hợp tác kinh doanh.
Nội dung của vốn đầu tư xây dựng cơ bản là các khoản chi phí gắn liền với hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản, nội dung này bao gồm: - Vốn cho xây dựng và lắp đặt; - Vốn cho hoạt động chuẩn bị xây dựng và chuẩn bị mặt bằng; - Những chi phí xây dựng công trình, hạng mục công trình, nhà xưởng, văn phòng làm việc, nhà kho, bến bãi, …; - Chi phí cho công tác lắp đặt máy móc, trang thiết bị vào công trình và hạng mục công trình; 9 - Chi phí để hoàn thiện công trình. Tuỳ theo từng mục đích mà người ta phân loại vốn đầu tư xây dựng cơ bản thành các tiêu thức khác nhau. Nhưng nhìn chung các cách phân loại này, đều phục vụ cho công tác quản lý tốt hơn đối với hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản như sau: Gồm vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng đầu tư, vốn của các cơ sở sản xuất kinh doanh dịch vụ; vốn vay nước ngoài, vốn hợp tác liên doanh với nước ngoài; vốn của dân. Mức độ huy động của từng nguồn vốn, vai trò của từng nguồn để từ đó đưa ra các giải pháp huy động và sử dụng nguồn vốn cho đầu tư xây dựng cơ bản có hiệu quả hơn.
Vốn cho đầu tư xây dựng cơ bản có các hình thức đầu tư như: vốn đầu tư xây dựng mới, vốn đầu tư khôi phục, vốn đầu tư mở rộng đổi mới trang thiết bị. Theo cách này cho ta thấy, cần phải có kế hoạch bố trí nguồn vốn cho đầu tư xây dựng cơ bản như thế nào cho phù hợp với điều kiện thực tế và tương lai phát triển của các ngành, các cơ sở. Theo nội dung kinh tế: vốn cho xây dựng lắp đặt; vốn cho mua sắm máy móc thiết bị; vốn kiến thiết cơ bản khác. (Nguyễn Bạch Nguyệt, 2018) Như vậy hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản có vai trò rất quan trọng trong quá trình phát triển của mỗi quốc gia nói chung và các cơ sở sản xuất kinh doanh nói riêng.
Để phân tích cụ thể vai trò hoạt động này chúng ta phải sử dụng các chỉ tiêu phản ánh kết quả và hiệu quả của hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản.