CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ CÔNG TÁC LẬP QUY HOẠCH VÀ QUẢN LÝ QUY HOẠCH XÂY DỰNG 1.1 Khái quát chung về công tác lập quy hoạch và quản lý quy hoạch xây dựng Trước hết, cần phải hiểu Quy hoạch xây dựng là gì ? Quy hoạch xây dựng là việc tổ chức không gian của đô thị, nông thôn và khu chức năng đặc thù; tổ chức hệ thống công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội; tạo lập môi trường thích hợp cho người dân sống tại các vùng lãnh thổ, bảo đảm kết hợp hài hòa giữa lợi ích quốc gia với lợi ích cộng đồng, đáp ứng mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu. Quy hoạch xây dựng được thể hiện thông qua đồ án quy hoạch xây dựng gồm sơ đồ, bản vẽ, mô hình và thuyết minh. Từ trước đến nay, quy hoạch xây dựng giữ vai trò quan trọng, kết nối quy hoạch các ngành và cụ thể hóa quy hoạch kinh tế xã hội. Đây là quy hoạch duy nhất làm cho đất nước phát triển hợp lý về kinh tế, không gian kiến trúc cảnh quan và môi trường.
Hệ thống các đồ án quy hoạch xây dựng hiện nay bao gồm 4 loại: Quy hoạch xây dựng vùng, Quy hoạch đô thị, Quy hoạch khu chức năng đặc thù, Quy hoạch xây dựng nông thôn. Để lập quy hoạch xây dựng, các chuyên gia phải dựa trên các quy hoạch khác như sau: 1. Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội, do ngành Kế hoạch Đầu tư chịu trách nhiệm 2. Quy hoạch sử dụng đất, hay là quy hoạch sử dụng tài nguyên đất có tính “tổng thể”, “tính lâu dài” và “tính chiến lược” do ngành Tài nguyên Môi trường chịu trách nhiệm.
Quy hoạch bảo vệ môi trường do ngành Tài nguyên Môi trường chịu trách nhiệm. Quy hoạch cơ sở hạ tầng kỹ thuật: giao thông, cấp điện, cấp nước, thoát nước, xử lý chất thải… do các cơ quan chuyên ngành chịu trách nhiệm. 6 Quy hoạch xây dựng phải hợp nhất các quy hoạch ngành nói trên để đảm bảo các đối tượng quy hoạch đáp ứng được yêu cầu của chiến lược phát triển, tạo động lực kinh tế, tạo lập xã hội hài hòa, môi trường lành mạnh, cảnh quan đẹp và có bản sắc. Tuy nhiên trên thực tế hiện nay ngoài quy hoạch xây dựng mang tính tổng hợp nêu trên thì mỗi bộ, ngành đều thực hiện lập quy hoạch chuyên ngành mình.
Mỗi quy hoạch trước khi ban hành đều có một hội đồng tham gia đóng góp ý kiến đến từ cơ quan của Chính phủ, các bộ, ngành, các hội nghề nghiệp và các cơ quan địa phương. Tuy nhiên, các chuyên gia vẫn nhận định, các bộ ngành không để tâm đến các lĩnh vực của bộ ngành khác. Các kết quả, số liệu của các bộ, ngành không hoàn toàn thống nhất, không đủ điều kiện, không là cơ sở tin cậy để sử dụng cho các nghiên cứu của nhau. Bởi vì, thiếu sự phối kết chặt chẽ giữa các ngành cho nên nhiều quy hoạch chồng chéo, đã có quy hoạch này lại lập quy hoạch khác gây lãng phí và mâu thuẫn khi thực hiện quy hoạch.
Đặc biệt là trong công tác quy hoạch sử dụng đất đai, những quy định sử dụng đất của ngành Tài nguyên môi trường không thống nhất với sử dụng đất của quy hoạch xây dựng tạo điều kiện phát sinh các hành vi trục lợi về đất, thông qua việc lập phương án hoặc điều chỉnh phương án quy hoạch đô thị, quy hoạch điểm dân cư nông thôn. Lợi dụng các chương trình, dự án của Nhà nước để bao chiếm ruộng đất, chia chác đất đai, nhất là đối với chương trình trồng rừng, các dự án phát triển khu dân cư, các dự án tái định cư dẫn đến hậu quả nghiêm trọng, là nguyên nhân của các khiếu kiện dân sự kéo dài gây bức xúc trong nhân dân. Trong điều kiện của nước ta, khi pháp luật chưa chặt chẽ, đồng bộ và đủ hiệu lực để điều phối tổng thể sẽ tạo điều kiện cho những tổ chức, cá nhân lợi dụng để mưu cầu lợi ích. Quy hoạch là một công cụ pháp lý được các cơ quan nhà nước ưa dùng, do đó, để tránh sự lạm dụng thì cần thu hẹp đối tượng của quy hoạch, giảm số lượng các loại quy hoạch, tích hợp theo hướng đa ngành và liên ngành, đồng thời ban hành hệ thống các quy định tổ chức thực hiện kèm theo cho mọi đối tượng.Vì vậy Luật Quy hoạch 21/2017/QH14 đã ra đời ngày 24 tháng 11 năm 2017.
Luật này quy định việc lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, công bố, thực hiện, đánh giá, điều chỉnh quy hoạch trong hệ thống quy hoạch quốc gia; trách nhiệm quản lý nhà nước về quy hoạch. 7 Tuy nhiên đề nghị tích hợp các nội dung về quy hoạch xây dựng vùng, quy hoạch xây dựng khu chức năng đặc thù trong nội dung của quy hoạch vùng và quy hoạch tỉnh (quy hoạch tổng thể) đồng thời quy định quy hoạch này do Bộ Xây dựng làm, đưa sang Bộ Kế hoạch và Đầu tư thẩm định phê duyệt thực sự sẽ gây nhiều bất cập. Quy hoạch xây dựng hướng đến tổ chức không gian vật thể trong khi quy hoạch kinh tế xã hội là không gian phi vật thể, thực chất đó là các kế hoạch, những chỉ tiêu kinh tế, xã hội trong những khoảng thời gian nhất định. Việc trao quá nhiều quyền lực cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư trong phê duyệt quy hoạch của các bộ, ngành đã tạo nên những rào cản cho chính các bộ ngành đó.
Nhiều năm qua, có thể thấy những chỉ tiêu đề ra trong các quy hoạch kinh tế xã hội phần nhiều mang tính thành tích, chủ quan, rất hiếm khi thực hiện được. Tích hợp và hợp nhất hệ thống quy hoạch là xu hướng tất yếu, đây sẽ là một cuộc “giải phẫu đau đớn”động chạm đến nhiều bộ, ngành mà Nhà nước có thẩm quyền và trách nhiệm phải tiến hành với tư cách là nhà quản trị quốc gia. Đặc biệt trong điều kiện Việt Nam, khi Nhà nước còn là chủ sở hữu đại diện về đất đai, mọi thứ hữu hình của các cá nhân và tổ chức đều tồn tại trên đất. Thống nhất một loại hình quy hoạch, tập trung quy hoạch những gì cần quy hoạch, cần quản lý đó là không gian và đất đai, tránh quy hoạch tràn lan, chồng chéo, lãng phí và cản trở lẫn nhau.
Cần phân định cụ thể thẩm quyền của trung ương và địa phương hơn nữa để tránh chồng chéo và lạm quyền. Người dân, các tổ chức xã hội, các nhà chuyên môn phải được tham gia sâu rộng hơn vào quá trình quy hoạch để đảm bảo quy hoạch mang tính thực tiễn, khách quan, đáp ứng các yêu cầu đa dạng của cuộc sống.2 Kinh nghiệm công tác quy hoạch và quản lý quy hoạch xây dựng ngoài nước Đổi mới quy hoạch xây dựng về tầm nhìn dài hạn sẽ từng bước hạn chế tình trạng phát triển theo xu hướng dàn trải, khai thác quỹ đất không có định hướng rõ ràng dẫn đến tình trạng cạn kiệt nguồn đất dự trữ phát triển, đặc biệt quỹ đất dành cho các lĩnh vực giáo dục, cây xanh, thể thao, vui chơi giải trí và các phúc lợi xã hội. Ở các quốc gia phát triển trên thế giới và một số nước trong khu vực có tính tương đồng với hoàn cảnh và điều kiện phát triển của Việt Nam, vẫn luôn quy định tồn tại song song hai lĩnh vực quy hoạch là kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch 8 xây dựng. Ở một số quốc gia phát triển, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội còn bị loại bỏ, trở thành một nội dung lồng ghép trong quy hoạch xây dựng.
Chính vì vậy, rất hiếm có một quy hoạch gộp tổng thể. Khái niệm “Comprehensive planning” hay “quy hoạch tổng thể” là một thuật ngữ được các nhà quy hoạch không gian xây dựng Mỹ hay Canada thường dùng, bắt nguồn từ quy hoạch đô thị, được tham khảo rộng rãi trên toàn thế giới. Các nội hàm để lập quy hoạch xây dựng (quy hoạch không gian) bao gồm các vấn đề về kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Khảo sát việc lập quy hoạch một số nước trên thế giới đã chỉ ra rằng do sự khác biệt giữa kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch đô thị, nên tại các nước phát triển (phương Tây) chỉ có Luật về quy hoạch xây dựng hoặc phân vùng đô thị, quy hoạch sử dụng đất hoặc phân vùng sử dụng đất; trong quy hoạch xây dựng hay quy hoạch sử dụng đất đã có các nội hàm kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.
Liên Xô cũ trước đây, Trung Quốc, Hàn Quốc và một số nước đang phát triển, có vị trí địa lý gần gũi, quy mô kinh tế giống Việt Nam như Thái Lan, Philippines có kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch đô thị. Tuy nhiên, các bản kế hoạch quy hoạch này được làm song hành và có sự phối hợp… 1.1 Công tác quản lý của Singapore Quốc đảo Sư tử từng được vinh danh là TP có quy hoạch “ tỉ mỉ, sâu sắc” nhất trên thế giới nhờ những bước tiến vượt bậc trong quy hoạch, đặc biệt là sự ra đời của Ủy ban phát triển nhà đất (HDB) năm 1960, một nhánh của Bộ phát triển Quốc gia chuyên biệt về phát triển nhà. Kể từ khi bắt đầu hoạt động, HDB đã gây dựng thêm hàng triệu căn hộ, nâng tầm vượt bậc về khái niệm nhà ở xã hội lên mức cao hơn bất kỳ xây dựng nào trên thế giới. Tới nay, hơn 80% dân số Singapore sống trong những tòa nhà HDB xây dựng.
Để đạt được kết quả này, HDB phải xử lý hơn 240 nghìn hộ gia đình nhập cư vẫn còn sống trong các khu nhà tạm mà các nhà quy hoạch nhận thấy cần thiết xóa bỏ những căn hộ ổ chuột làm mất mỹ quan xây dựng như thế. Không chỉ nhà ở, các không gian giành cho phát triển kinh tế, giao thông và môi trường xanh cũng được chính quyền Singapore đặc biệt quan tâm. Ưu tiên phát triển 9 không gian xây dựng cho các hoạt động phát triển kinh tế, thương mại, tài chính, ngân hàng mà trục đường Orchard trung tâm mua sắm phát triển nhất Singapore. Mạng lưới giao thông được quy hoạch đồng bộ đáp ứng yêu cầu sử dụng trong vòng 40 năm tiếp theo.
Khu công nghệ cao, công nghệ sinh học được xây dựng gần các trường đại học lớn nhằm gắn kết giữa lý thuyết và thực hành. Hệ thống giao thông của Singapore khá phong phú và hiệu quả.