phần mở đầu và kết luận, luận văn kết cấu gồm 3 chƣơng - Chƣơng 1: Cơ sở lý luận về chất lƣợng đội ngũ cán bộ, công chức chức quận (huyện) - Chƣơng 2: Thực trạng chất lƣợng đội ngũ cán bộ, công chức khối cơ quan, Văn phòng Ủy ban nhân dân Quận 9, TPHCM. - Chƣơng 3: Một số giải pháp nâng cao chất lƣợng đội ngũ cán bộ, công chức khối cơ quan, Văn phòng Ủy ban nhân dân Quận 9, TPHCM. 3 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHẤT LƢỢNG ĐỘI NGŨ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP QUẬN, HUYỆN 1. Khái niệm và phân loại công chức 1.
Khái niệm cán bộ, công chức a. Khái niệm cán bộ - Theo nguyên nghĩa thì “cán” là đảm đang, “bộ” là bộ phận; “cán bộ” là phần tử hoạt động trọng yếu của một tổ chức, có khả năng đảm đang, gánh vác một bộ phận công việc nhất định. Nhƣ vậy, thời nào mà có sự phân công tổ chức sinh hoạt tập thể thì cũng có những ngƣời này với những tên gọi khác nhau. Từ “cán bộ” cũng có lai lịch riêng của nó.
Ở Việt Nam, từ “cán bộ” du nhập vào nƣớc ta có thể vào thời kỳ Đệ nhị Thế chiến, thời điểm thành lập các tổ chức cách mạng bí mật chống Pháp, chống Nhật (khoảng năm 1940-1941). Những phần tử phụ trách trong lĩnh vực chính trị, quân sự của các tổ chức cách mạng ấy đƣợc gọi là “cán bộ”. Nhƣ vậy, “cán bộ” lúc đầu đƣợc tổ chức bởi các đoàn thể, đảng phái. Họ công tác không có lãnh lƣơng mà chỉ hƣởng sinh hoạt phí của tổ chức mình mà thôi.
Kể từ Cách mạng Tháng Tám 1945, sau khi giành đƣợc chính quyền, các cán bộ cách mạng đƣợc bố trí vào đội ngũ quản lý cầm quyền. Trƣớc đây, cán bộ và công chức đƣợc định nghĩa chung tại Điều 1 Pháp lệnh Về cán bộ và công chức ngày 26 2 1998 (không thấy có sự phân biệt giữa hai khái niệm này) là “công dân Việt Nam, trong biên chế và hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc”, bao gồm: + Những ngƣời do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ quan nhà nƣớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; + Những ngƣời đƣợc tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc đƣợc giao nhiệm vụ thƣờng xuyên làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; + Những ngƣời đƣợc tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thƣờng xuyên, đƣợc phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, đƣợc 4 xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp trong các cơ quan nhà nƣớc; mỗi ngạch thể hiện chức và cấp về chuyên môn nghiệp vụ, có chức danh tiêu chuẩn riêng; + Thẩm phán Toà án nhân dân, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân; + Những ngƣời đƣợc tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc đƣợc giao nhiệm vụ thƣờng xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp.” Sau này, Luật Cán bộ, công chức ngày 13 11 2008 có phân biệt giữa cán bộ và công chức theo quy định tại Điều 4 của Luật Cán bộ, công chức: Cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Khái niệm công chức Công chức là khái niệm đƣợc sử dụng phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới, dùng để chỉ những ngƣời đƣợc tuyển dụng vào làm việc thƣờng xuyên trong các cơ quan của Nhà nƣớc, do ngân sách nhà nƣớc trả lƣơng. Khái niệm công chức tƣơng tự nhƣ những phạm trù khác, cũng mang tính lịch sử, xã hội; nội dung của nó phụ thuộc vào từng giai đoạn lịch sử cụ thể của mỗi quốc gia, đặc thù của từng nƣớc.
Do đó, trong thực tế rất khó có một khái niệm chung về công chức cho tất cả các quốc gia, thậm chí ngay trong một quốc gia ở từng thời kỳ khác nhau, thuật ngữ này cũng có thể mang những nội dung khác nhau. Có nƣớc chỉ giới hạn công chức trong phạm vi những ngƣời tham gia hoạt động quản lý nhà nƣớc. Một số nƣớc khác có quan niệm rộng hơn, cho rằng công chức không chỉ bao gồm những ngƣời trực tiếp 5 thực hiện các hoạt động quản lý nhà nƣớc mà còn bao gồm cả những ngƣời làm việc trong các cơ quan dịch vụ công. Ở nƣớc ta, khái niệm công chức đƣợc hình thành, phát triển và ngày càng hoàn thiện, gắn với sự phát triển của nền hành chính nhà nƣớc.
Khái niệm công chức ở Việt Nam đầu tiên là việc Chủ tịch nƣớc Việt Nam Dân chủ Cộng hoà ban hành Sắc lệnh số 76 SL ngày 20 05 1950 về Quy chế công chức. Theo Quy chế này, phạm vi công chức là rất hẹp, chỉ những ngƣời đƣợc tuyển dụng giữ một chức vụ thƣờng xuyên trong các cơ quan của Chính phủ. Sau đó, suốt một thời gian khá dài (từ đầu những năm 1960 đến cuối những năm 1980), khái niệm công chức ít đƣợc sử dụng, thay vào đó là khái niệm công nhân viên chức nhà nƣớc. Trong khái niệm này bao gồm cả công nhân.
Cùng với việc bắt đầu công cuộc đổi mới, Đảng ta đã nhìn thẳng vào công tác cán bộ và chỉ rõ: “Những sai lầm, khuyết điểm trong lãnh đạo kinh tế, xã hội bắt nguồn từ những khuyết điểm trong hoạt động tƣ tƣởng, tổ chức và công tác cán bộ …. Đây là nguyên nhân của mọi nguyên nhân”. Trƣớc yêu cầu khách quan của tiến trình cải cách nền hành chính nhà nƣớc và đòi hỏi phải chuẩn hoá đội ngũ cán bộ, công chức nhà nƣớc, thuật ngữ công chức lại đƣợc sử dụng trở lại. Ngày 25 5 1991, Hội đồng Bộ trƣởng (nay là Chính phủ) đã ban hành Nghị định số 169 HĐBT quy định nhƣ sau: “Công chức là công dân Việt Nam đƣợc tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thƣờng xuyên trong một công sở của Nhà nƣớc từ trung ƣơng đến địa phƣơng, ở trong nƣớc hay ngoài nƣớc đã đƣợc xếp vào một ngạch, hƣởng lƣơng do ngân sách nhà nƣớc cấp”.
Khái niệm trên đã nêu khá đầy đủ các dấu hiệu cơ bản về công chức trong nền hành chính hiện đại, phù hợp với quan niệm chung của nhiều quốc gia trên thế giới. Đây là một bƣớc chuyển quan trọng để tiến tới xây dựng chế độ công vụ, công chức trong trong thời kỳ đổi mới. 6 Đến năm 1998, Uỷ ban Thƣờng vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh cán bộ, công chức, trong đó quy định: “Cán bộ, công chức là công dân Việt Nam, trong biên chế và hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc …”. Quy định về cán bộ, công chức của Pháp lệnh này có bƣớc tiến rõ rệt, phù hợp với đặc điểm lịch sử hình thành và phát triển của đội ngũ công chức Việt Nam tại thời điểm đó, thể hiện quan điểm và nhận thức mới của Đảng và Nhà nƣớc về đội ngũ công chức trong giai đoạn mới.
Tuy nhiên, ở góc độ khác, cần phải thừa nhận rằng đối tƣợng điều chính của Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998 còn thiếu rõ ràng, chƣa có sự phân biệt giữa công chức với các loại nhân sự khác đang hoạt động trong khu vực công. Đến năm 2003, để khắc phục những nhƣợc điểm nêu trên, Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998 đã đƣợc sửa đổi, bổ sung và phân định rõ hơn các đối tƣợng cán bộ, công chức gồm: cán bộ, công chức hành chính; cán bộ, viên chức sự nghiệp; cán bộ, công chức xã, phƣờng, thị trấn và công chức dự bị. Trên cơ sở đó, Nghị định số 117 2003 NĐ-CP ngày 10 10 2003 của Chính phủ hƣớng dẫn Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 2003 quy định: Công chức là những ngƣời đƣợc tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao nhiệm vụ thƣờng xuyên làm việc trong các cơ quan nhà nƣớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ƣơng, cấp tỉnh, cấp huyện hoặc cơ quan, đơn vị thuộc quân đội nhân dân hay công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, đƣợc phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, đƣợc xếp vào một ngạch hành chính, trong biên chế và hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc. Tuy nhiên đến nay, mặc dù Pháp lệnh cán bộ, công chức đã đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2003 đã phân định rõ hơn các đối tƣợng cán bộ, công chức, viên chức nhƣng ngay trong tên của Pháp lệnh cũng chƣa rõ ràng, cụ thể là chƣa tách riêng khái niệm cán bộ và công chức.
Do vậy, đối tƣợng điều chỉnh của Pháp lệnh vẫn bao gồm cả những ngƣời đƣợc bầu cử; những ngƣời làm ở các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; những ngƣời không hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc …. 7 Ngày 28 tháng 11 năm 2008, Chủ tịch nƣớc ban hành Lệnh số 20/2008/L-CTN về việc công bố Luật cán bộ, công chức đã đƣợc Quốc hội nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 13 tháng 11 năm 2008. Luật cán bộ, công chức số 22 2008 QH12 có hiệu lực thực hiện kể từ ngày 01 tháng 01 năm 2010. Luật này chỉ điều chỉnh cán bộ, công chức làm việc trong cơ quan của Đảng, Nhà nƣớc và tổ chức chính trị - xã hội mà không điều chỉnh viên chức trong các đơn vị sự nghiệp công lập.