Chương I CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH XÃ 1. Tổng quan về Ngân sách Nhà nước 1.1 Khái niệm ngân sách nhà nước Ngân sách nhà nước là phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử. Sự hình thành và phát triển của NSNN gắn liền với sự xuất hiện và phát triển của kinh tế hàng hóa – tiền tệ trong các phương thức sản xuất của các cộng đồng và nhà nước của từng cộng đồng. Nói cách khác, sự ra đời của nhà nước, sự tồn tại của nền kinh tế hàng hóa – tiền tệ là những tiền đề cho sự phát triển của NSNN.
“Ngân sách nhà nước” là một thuật ngữ đã được dùng từ lâu và phổ biến trong xã hội, NSNN đã xuất hiện cùng với sự hiện diện của Nhà nước. Như vậy, NSNN luôn gắn liền với Nhà nước, nó dùng để chỉ các khoản thu, chi của Nhà nước được thể chế hóa bằng pháp luật. “Quốc hội thực hiện quyền lập pháp về NSNN, còn quyền hành pháp giao cho Chính Phủ thực hiện”. Từ xưa đến nay đã có rất nhiều quan niệm về khái niệm NSNN, tuy nhiên chỉ có ba quan điểm khá phổ biến đó là: Quan điểm thứ nhất cho rằng: NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, là kế hoạch tài chính cơ bản của Nhà nước.
Quan điểm thứ hai cho rằng: NSNN là bản dự toán thu, chi tài chính của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định thường là một năm. Quan điểm thứ ba cho rằng: NSNN là những quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính khác nhau. Từ những quan điểm trên về ngân sách nhà nước thấy rằng các quan điểm này có những nhân tố hợp lý song vẫn chưa đầy đủ, nó mới cho thấy được mặt cụ thể, mặt vật chất của NSNN mà chưa thấy hết được các mặt về kinh tế - xã hội của NSNN. Nếu nhìn một cách đơn giản thì NSNN là các hoạt động thu chi tài chính của Nhà nước.
Khái niệm về NSNN phải thể hiện được nội dung kinh tế xã hội của 3 NSNN, phải được xem xét trên các mặt hình thức, thực thể và quan hệ kinh tế chứa đựng trong ngân sách nhà nước. Nếu xét về hình thức: NSNN là một bản dự toán thu và chi của Chính Phủ lập ra, được trình lên Quốc hội phê chuẩn và giao cho Chính Phủ tổ chức thực hiện. Nếu xét về thực thể: NSNN bao gồm những nguồn thu cụ thể, những khoản chi cụ thể và được định lượng. Các nguồn thu đều được nộp vào quỹ tiền tệ gọi là quỹ NSNN và các khoản chi đều được lấy từ quỹ tiền tệ này.
Trong quá trình thực hiện thu và chi quỹ này có mối quan hệ ràng buộc với nhau được gọi là cân đối. Cân đối thu, chi NSNN là một cân đối lớn trong nền kinh tế thị trường. Chính vì vậy mà có thể khẳng định NSNN là một quỹ tiền tệ lớn của Nhà nước. Nếu xét về các quan hệ kinh tế chứa đựng trong NSNN: Các khoản thu, chi từ quỹ NSNN đều phản ánh những quan hệ kinh tế nhất định giữa Nhà nước với người nộp, giữa Nhà nước với các cơ quan, đơn vị thụ hưởng từ quỹ NSNN.
Hoạt động thu, chi NSNN là hoạt động tạo lập, sử dụng NSNN làm cho vốn tiền tệ, nguồn tài chính vận động giữa một bên là Nhà nước và một bên là các chủ thể phân phối và ngược lại trong quá trình phân phối các nguồn tài chính. Trên thực tế thì hoạt động của NSNN rất đa dạng và vô cùng phong phú, nó thực hiện ở rất nhiều lĩnh vực và có sự tác động đến tất cả các chủ thể kinh tế - xã hội. Những quan hệ về thu nộp và cấp phát NSNN là những quan hệ được xác định trước, được định lượng và Nhà nước sử dụng chúng làm công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế. Từ đó người ta rút ra: “NSNN phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện chức năng của Nhà nước trên cơ sở Luật định”.
Đối với nước ta, năm 1996 Luật NSNN chính thức ra đời. Luật NSNN được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 20/03/1996 [25] (sau này được sửa đổi bổ sung năm 1998 và được thay thế bằng Luật NSNN ban hành năm 2002). Luật NSNN ra đời đã đánh dấu một bước ngoặt quan trọng trong quản lý và điều hành về tài chính, ngân sách của nước ta. 4 Để phù hợp với điều kiện thực tế của đất nước ta trong quá trình hội nhập và phát triển của giai đoạn hiện nay, năm 2002 nước ta đã ban hành Luật NSNN mới, tại Điều 1 của Luật này đã đưa ra rằng: “Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước”.
Các khoản thu NSNN bao gồm: Các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí, các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước, các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân, các khoản viện trợ, các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. Các khoản chi NSNN bao gồm: Các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo đảm các hoạt động của bộ máy Nhà nước, chi trả nợ Nhà nước, chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.2 Đặc điểm của ngân sách nhà nước NSNN có một số đặc điểm chung như sau: Thứ nhất: NSNN là một bộ phận chủ yếu của hệ thống tài chính quốc gia. NSNN bao gồm những mối quan hệ tài chính nhất định trong tổng thể các quan hệ tài chính quốc gia. Thứ hai: Các quan hệ tài chính thuộc NSNN gồm những đặc điểm: - Các hoạt động thu, chi của NSNN luôn gắn chặt với quyền lực về kinh tế, chính trị của Nhà nước, nó được thể hiện bằng thể chế, bằng luật định và những công cụ hành chính.
- NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nước, luôn chưa đựng lợi ích chung, lợi ích công cộng. Toàn bộ các hoạt động thu, chi của NSNN chứa đựng bao hàm các nội dung về kinh tế, xã hội và chứa đựng tổng thể các mặt lợi ích của các đối tượng liên quan. Các mối quan hệ lợi ích đó luôn được hài hoà và đảm bảo công bằng giữa các đối tượng. Nhưng vấn đề lợi ích của quốc gia, lợi ích của tập thể vẫn phải được đặt lên hàng đầu, nó thực hiện việc chi phối tất cả các mặt lợi ích khác.
5 - NSNN cũng có những đặc điểm như các quỹ tiền tệ khác. Nét riêng của NSNN là một quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước được chia thành nhiều quỹ nhỏ, có tác dụng riêng và được dùng cho những mục đích đã định trước. - Hoạt động thu, chi của NSNN được thực hiện theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu.3 Chức năng của ngân sách Nhà nước NSNN có một vai trò quan trọng trong toàn bộ hoạt động kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng và đối ngoại của đất nước. Chức năng, vai trò của NSNN luôn gắn liền với chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước và nó tuỳ thuộc vào từng thời kỳ, từng giai đoạn khác nhau mà có những biểu hiện khác nhau và luôn thể hiện ba chức năng chính: - Chức năng thứ nhất là chức năng phân phối: đây là công cụ chủ yếu phân bổ trực tiếp hoặc gián tiếp các nguồn tài chính của quốc gia; Cung cấp các phương tiện vật chất cho sự tồn tại và hoạt động của bộ máy Nhà nước từ Trung ương đến địa phương, đảm bảo an ninh quốc gia, giữ vững trật tự an toàn xã hội, đảm bảo phát triển đời sống kinh tế - xã hội của đất nước.
- Chức năng thứ hai là chức năng điều tiết: đây là công cụ điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế xã hội. Là công cụ tài chính quan trọng để quản lý điều chỉnh các hoạt động kinh tế xã hội của đất nước; Định hướng phát triển nền kinh tế, sản xuất, điều tiết thị trường, bình ổn giá cả, điều chỉnh trong lĩnh vực thu nhập nhằm đem lại sự công bằng và thực hiện việc giải quyết những vấn đề, những mâu thuẫn nảy sinh trong xã hội. - Chức năng thứ ba là chức năng kiểm tra: xuất phát từ mối quan hệ mật thiết của NSNN với các khâu trong hệ thống tài chính quốc gia, xuất phát từ lợi ích chung, NSNN kiểm tra các hoạt động tài chính trong việc làm nghĩa vụ nộp thuế, các khoản phải nộp, việc sử dụng các nguồn tài chính Nhà nước, sử dụng các tài sản quốc gia và việc thực hiện luật pháp, chính sách về ngân sách cũng như các pháp luật, chính sách có liên quan khác. Kiểm tra của NSNN gắn chặt với quyền lực của hệ thống hành chính Nhà nước; nó là một loại kiểm tra đơn phương theo hệ thống 6 thứ bậc cơ quan quyền lực và cơ quan hành chính Nhà nước các cấp về nghĩa vụ phải thực hiện đối với ngân sách cũng như việc sử dụng vốn, kinh phí, tài sản của Nhà nước.
Như vậy, kiểm tra của NSNN đối với hoạt động tài chính khác là một mặt trong hoạt động quản lý và kiểm tra của Nhà nước, có tác động sâu sắc tới các hoạt động tài chính khác và có vai trò quan trọng góp phần xây dựng một xã hội công bằng, văn minh, dân chủ.4 Tổ chức hệ thống và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 1.1 Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước Hệ thống NSNN: là tổng thể các cấp NSNN gắn bó hữu cơ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi của mỗi cấp ngân sách. Nguyên tắc tổ chức hệ thống NSNN: - Nguyên tắc thống nhất và tập trung dân chủ: Hệ thống NSNN được xây dựng căn cứ vào Hiến pháp của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Đối với nước ta, theo quy định của Hiến pháp, Việt Nam là một quốc gia thống nhất, quyền lực Nhà nước thống nhất, do đó chỉ có NSNN thống nhất do Quốc hội phê chuẩn, dự toán và quyết toán NSNN; Chính Phủ thống nhất quản lý NSNN; Nguyên tắc tổ chức bộ máy Nhà nước ta là nguyên tắc tập trung dân chủ.