Tổng quan nghiên cứu

Tiến trình cải cách nền hành chính quốc gia tại Việt Nam luôn gắn liền với việc kiện toàn bộ máy chính quyền cấp cơ sở. Theo số liệu triển khai Nghị quyết số 26/2008/NQ-QH12 ngày 15/11/2008 của Quốc hội, việc thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân đã diễn ra tại 67 huyện, 32 quận và 483 phường thuộc 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương từ ngày 25/4/2009. Thực tiễn này cho thấy mô hình tổ chức và phương thức vận hành của chính quyền cấp phường đang đứng trước những đòi hỏi cấp bách về mặt lý luận và thực tiễn nhằm khắc phục tình trạng cào bằng giữa thiết chế đô thị và nông thôn.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn là làm rõ những bất cập trong tổ chức và hoạt động của chính quyền phường, nơi đang phải chịu sự chi phối của cơ chế quản lý vốn dĩ tương đồng với cấp xã ở nông thôn, từ đó xác lập cơ sở khoa học để đổi mới toàn diện thiết chế hành chính cơ sở đô thị. Luận văn đặt mục tiêu cụ thể là hệ thống hóa các vấn đề lý luận về chính quyền địa phương, phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp phường thông qua khảo sát thực tiễn tại phường Lam Sơn, thành phố Thanh Hóa trong giai đoạn 2005 - 2010.

Ý nghĩa khoa học và ứng dụng của nghiên cứu thể hiện qua việc cung cấp luận cứ thực chứng để tái cơ cấu bộ máy quản lý đô thị. Đề tài mở ra định hướng giúp tinh gọn tối thiểu 30% đầu mối trung gian, giảm bớt sự trùng lặp về thẩm quyền quyết định, đồng thời gia tăng hiệu suất giải quyết thủ tục hành chính cho hơn 10.000 cư dân trên địa bàn đô thị loại I và loại II.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Bên cạnh đó, tác giả vận dụng sâu sắc hai khung lý thuyết hiện đại:

Thứ nhất, học thuyết về phân cấp, phân quyền trong quản lý hành chính nhà nước. Học thuyết này chỉ rõ sự cần thiết phải phân định thẩm quyền giữa cơ quan hành chính trung ương với các cấp chính quyền địa phương nhằm tối ưu hóa nguồn lực công vụ.

Thứ hai, lý thuyết quản trị đô thị hiện đại và mô hình chính quyền đô thị tự quản. Khung lý thuyết này khẳng định tính chất liền mạch, đồng bộ của hạ tầng kỹ thuật và đời sống kinh tế - xã hội đô thị đòi hỏi một cơ chế điều hành tập trung, xuyên suốt, khác biệt căn bản với đặc trưng tự quản làng xã truyền thống tại khu vực nông thôn.

Luận văn làm sáng tỏ bốn khái niệm then chốt:

Chính quyền địa phương theo nghĩa hẹp: Thiết chế bao gồm cơ quan quyền lực nhà nước (Hội đồng nhân dân) và cơ quan hành chính nhà nước (Ủy ban nhân dân) tại các đơn vị hành chính lãnh thổ.

Chính quyền cấp cơ sở: Cấp quản trị cuối cùng trong hệ thống 4 cấp hành chính tại Việt Nam, trực tiếp thực thi chính sách pháp luật và tiếp xúc với nhân dân.

Đơn vị hành chính đô thị: Không gian tập trung dân cư mật độ cao, hoạt động kinh tế phi nông nghiệp chiếm tỷ trọng chi phối và có mạng lưới hạ tầng thống nhất.

Pháp nhân công quyền: Tư cách pháp lý độc lập của cơ quan quản lý trong việc thực thi quyền hạn, quản lý ngân sách và chịu trách nhiệm trước pháp luật.

Nghiên cứu cũng đối chiếu mô hình 2 cấp địa phương của Nhật Bản theo Luật Phân quyền năm 2000 và mô hình đơn vị cơ sở Barangay của Philippines theo Luật Chính quyền địa phương năm 1991, nơi hội đồng lập pháp chỉ gồm 7 thành viên nhưng vận hành với thẩm quyền rõ ràng và sự giám sát trực tiếp từ cộng đồng.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn được tổng hợp từ hệ thống văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X năm 2006, các văn bản quy phạm pháp luật từ Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945, Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980 đến Hiến pháp năm 1992 sửa đổi bổ sung năm 2001, cùng các báo cáo tổng kết giai đoạn 2004 - 2011 của Đảng ủy, HĐND và UBND phường Lam Sơn, thành phố Thanh Hóa.

Phương pháp nghiên cứu kết hợp giữa phân tích - tổng hợp, so sánh luật học và lịch sử - cụ thể. Cỡ mẫu nghiên cứu được thiết lập bao gồm 100% cán bộ công chức thuộc UBND phường Lam Sơn (21 cán bộ, công chức) cùng mẫu khảo sát gồm 150 phiếu trưng cầu ý kiến từ đại biểu HĐND, bí thư chi bộ và đại diện cử tri tại 10 tổ dân phố trên địa bàn. Phương pháp chọn mẫu phân tầng ngẫu nhiên được lựa chọn nhằm bảo đảm tính đại diện đầy đủ cho các nhóm công chức lãnh đạo, công chức chuyên môn và các tầng lớp cư dân đô thị. Lý do lựa chọn phương pháp phân tích định tính kết hợp định lượng là nhằm bóc tách toàn diện giữa quy định pháp luật trên văn bản và hiệu quả vận hành thực tế của bộ máy hành chính cơ sở trong khung thời gian từ năm 2008 đến năm 2011.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, sự bất hợp lý trong việc cào bằng quy chế pháp lý giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn. Dù mật độ dân số tại phường Lam Sơn cao gấp 8 đến 10 lần so với các xã ngoại thành và cơ cấu kinh tế có tới trên 90% là thương mại - dịch vụ, thẩm quyền và mô hình tổ chức của UBND phường vẫn bị rập khuôn giống hệt UBND xã theo Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003.

Thứ hai, tính hình thức trong hoạt động của HĐND cấp phường. Qua khảo sát thực tế tại phường Lam Sơn, khoảng 85% các nghị quyết do HĐND phường ban hành chỉ mang tính chất sao chép, rập khuôn lại các chỉ tiêu kinh tế - xã hội của HĐND thành phố Thanh Hóa mà không có tính sáng tạo hay đột phá địa phương. Thêm vào đó, hơn 70% đại biểu HĐND phường là cán bộ kiêm nhiệm từ các đoàn thể, làm suy giảm nghiêm trọng tính độc lập và hiệu lực giám sát.

Thứ ba, sự quá tải và bất cập trong tổ chức của UBND phường. Đội ngũ cán bộ chuyên môn chỉ có 21 người nhưng phải quản lý địa bàn đông dân cư với số lượng hồ sơ hành chính tăng từ 15% đến 20% mỗi năm. Tình trạng thiếu chức danh chuyên trách về quản lý trật tự đô thị, địa chính và môi trường đã dẫn đến hiệu suất giải quyết công việc chưa tương xứng với yêu cầu quản trị hiện đại.

Thứ tư, hiệu quả tích cực từ thực tiễn thí điểm không tổ chức HĐND phường theo Nghị quyết số 26/2008/NQ-QH12. Dữ liệu từ các địa phương thí điểm cho thấy việc tinh giản thiết chế HĐND cấp phường giúp giảm bớt từ 2 đến 3 khâu trung gian trong phê duyệt văn bản, rút ngắn khoảng 25% thời gian xử lý thủ tục hành chính, trong khi quyền làm chủ của nhân dân vẫn được đảm bảo thông qua sự giám sát của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của các hạn chế trên xuất phát từ tư duy quản lý nhà nước chậm đổi mới, chưa nhìn nhận đầy đủ tính chất kinh tế - xã hội đặc thù của đô thị như tính liền khối của hạ tầng, nhịp sống công nghiệp và mức độ luân chuyển dân cư cao. So sánh với các mô hình quốc tế, tại Nhật Bản, chính quyền cơ sở chỉ tập trung vào cung cấp dịch vụ công và được phân định quyền lực minh định với tỉnh trưởng và thị trưởng do cử tri trực tiếp bầu ra; hay tại Philippines, mô hình tự quản Barangay với cơ cấu tinh gọn 7 thành viên giúp phản ứng mau lẹ với mọi bức xúc dân sinh.

Các phát hiện nghiên cứu có thể được hệ thống hóa trực quan thông qua bảng đối sánh chức năng 4 cấp chính quyền và biểu đồ cột thể hiện tỷ lệ cắt giảm văn bản hành chính trung gian, minh chứng cho việc mức độ hài lòng của người dân có thể đạt trên 90% khi chuyển đổi từ mô hình quản lý phân mảnh sang chính quyền đô thị một cấp đại diện duy nhất ở thành phố.

Đề xuất và khuyến nghị

Chấm dứt tổ chức HĐND tại các phường thuộc đô thị loại I, loại II và loại III. Quốc hội và Chính phủ cần sửa đổi Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân theo hướng chỉ tổ chức cơ quan quyền lực nhà nước ở cấp thành phố, quận; UBND phường chuyển thành cơ quan hành chính đại diện thuần túy nhằm tinh giản 100% các kỳ họp hình thức, hoàn thành trước năm 2015.

Thực hiện cơ chế Nhân dân trực tiếp bầu Chủ tịch UBND phường. Bộ Nội vụ và Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa cần xây dựng đề án thí điểm bầu cử trực tiếp người đứng đầu cơ quan hành chính phường, đặt mục tiêu nâng tỷ lệ tín nhiệm thực chất của lãnh đạo cơ sở lên trên 85% trong nhiệm kỳ 2011 - 2016.

Triển khai mô hình nhất thể hóa chức danh Bí thư Đảng ủy đồng thời là Chủ tịch UBND phường. Thành ủy Thanh Hóa chỉ đạo thực hiện mô hình kiêm nhiệm này nhằm rút ngắn tối thiểu 30% thời gian ban hành và triển khai các quyết định quản lý hành chính, nâng cao vai trò chịu trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu từ năm 2012.

Đổi mới công tác tuyển dụng, đào tạo và tiêu chuẩn hóa đội ngũ công chức cơ sở. Sở Nội vụ tỉnh Thanh Hóa phối hợp với UBND thành phố đặt mục tiêu đến năm 2015 có 100% cán bộ chuyên môn phường đạt trình độ đại học đúng chuyên ngành và hoàn thành chứng chỉ quản lý nhà nước ngạch chuyên viên.

Xây dựng và phát huy mô hình tự quản tại 100% các tổ dân phố. UBND phường Lam Sơn cần củng cố quy chế dân chủ cơ sở, phân định rõ thẩm quyền hòa giải, tự quản cộng đồng cho các tổ dân phố, phấn đấu nâng tỷ lệ hòa giải thành công ở cơ sở đạt trên 90% vào năm 2014.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Cơ quan lập pháp và cơ quan hoạch định chính sách công: Cán bộ nghiên cứu tại Ủy ban Pháp luật của Quốc hội, Viện Nghiên cứu Lập pháp và Bộ Nội vụ có thể sử dụng các số liệu thực chứng của luận văn để làm luận cứ xây dựng Luật Tổ chức chính quyền địa phương sửa đổi, giúp chuẩn hóa quy trình phân cấp cho hơn 700 đơn vị hành chính cấp huyện, thị và hàng nghìn phường trên cả nước.

Lãnh đạo cấp ủy và chính quyền các đô thị: Thường trực Thành ủy, UBND thành phố Thanh Hóa và các đô thị tương đương có thể áp dụng trực tiếp 5 nhóm giải pháp tinh gọn tổ chức bộ máy, nâng cao hiệu lực kiểm tra giám sát và quản lý đô thị.

Giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học: Các nhà khoa học thuộc chuyên ngành Lí luận và lịch sử nhà nước và pháp luật, Luật Hành chính, Hành chính công có thể khai thác khung lý thuyết đối chiếu quốc tế (Nhật Bản, Philippines) và hệ thống tư liệu lịch sử hành chính từ năm 1945 đến nay phục vụ công tác giảng dạy, nghiên cứu.

Đội ngũ cán bộ, công chức cấp cơ sở: Chủ tịch, Phó Chủ tịch và công chức chuyên môn tại các phường, xã, thị trấn có thể tham khảo để nâng cao kỹ năng điều hành công vụ, đổi mới quy trình tiếp công dân và vận hành hiệu quả cơ chế một cửa điện tử tại địa phương.

Câu hỏi thường gặp

Tại sao cần phân định mô hình quản trị giữa phường và xã? Khu vực đô thị có mật độ dân cư cao gấp nhiều lần nông thôn, cơ cấu kinh tế phi nông nghiệp chiếm trên 90% và hạ tầng giao thông, cấp thoát nước mang tính liên thông thống nhất. Do đó, việc duy trì một thiết chế chính quyền khép kín, phân tán như mô hình cấp xã ở nông thôn sẽ gây ách tắc dòng chảy quản lý hành chính đô thị.

Việc không tổ chức HĐND phường có làm suy giảm quyền dân chủ của người dân? Không làm suy giảm quyền dân chủ. Thực tiễn thí điểm tại 483 phường cho thấy quyền làm chủ của cử tri được tăng cường thực chất hơn thông qua các cuộc tiếp xúc đối thoại trực tiếp với Chủ tịch UBND phường, đồng thời phát huy vai trò giám sát, phản biện xã hội của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể quần chúng.

Mô hình nhất thể hóa Bí thư Đảng ủy kiêm Chủ tịch UBND phường mang lại lợi ích gì? Mô hình này giúp tập trung nguồn lực lãnh đạo, loại bỏ sự chồng chéo, đùn đẩy trách nhiệm giữa cấp ủy và cơ quan điều hành. Kết quả thực tiễn chỉ ra rằng thời gian ban hành nghị quyết và chuyển hóa thành quyết định hành chính được rút ngắn khoảng 30%, đồng thời nâng cao trách nhiệm người đứng đầu.

Việt Nam có thể học hỏi điều gì từ mô hình chính quyền địa phương Nhật Bản? Việt Nam có thể tiếp thu mô hình hành chính địa phương 2 cấp tinh gọn, Luật Phân quyền minh bạch năm 2000 và cơ chế kiềm chế đối trọng giữa Hội đồng và Thị trưởng do cử tri trực tiếp bầu ra, giúp bảo đảm quyền tự quản địa phương và nâng cao chất lượng dịch vụ công.

Tổ dân phố đóng vai trò như thế nào trong thiết chế quản lý đô thị mới? Tổ dân phố không phải là một cấp hành chính mà là cánh tay nối dài mang tính tự quản cộng đồng. Đây là nơi tiếp nhận, phản ánh trên 80% các vướng mắc đời sống dân sinh hàng ngày, hỗ trợ chính quyền phường giải quyết nhanh chóng các tranh chấp dân sự thông qua biện pháp hòa giải cơ sở.

Kết luận

Luận văn đã khái quát toàn diện tiến trình phát triển của chính quyền cấp cơ sở từ năm 1945 đến giai đoạn thí điểm theo Nghị quyết số 26/2008/NQ-QH12.

Nghiên cứu chỉ rõ tính hình thức của HĐND cấp phường và khẳng định sự cấp thiết phải thiết kế khung pháp lý riêng cho mô hình chính quyền đô thị.

Khảo sát thực tiễn tại phường Lam Sơn, thành phố Thanh Hóa mang lại hệ thống dữ liệu xác thực về năng lực, biên chế và sự quá tải của 21 cán bộ công chức cơ sở.

Đề tài kiến nghị 5 giải pháp trọng tâm: bỏ HĐND phường, trực tiếp bầu Chủ tịch UBND, nhất thể hóa chức danh lãnh đạo, chuẩn hóa công chức và tăng cường tự quản tổ dân phố.

Lộ trình đổi mới cần được thể chế hóa đồng bộ vào các văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội và Chính phủ trong giai đoạn 2011 - 2015.

Công trình khoa học này là nguồn tài liệu tham khảo có giá trị cao cho các nhà quản lý, cán bộ nghiên cứu và học viên chuyên ngành luật học. Bạn đọc quan tâm hãy tiếp tục nghiên cứu, ứng dụng các luận điểm của luận văn vào thực tiễn cải cách nền hành chính công tại địa phương mình.