Chương 1: Những vấn đề chung nhất về chính quyền đô thị Chương 2: Thực trạng tổ chức của chính quyền đô thị Hà Nội Chương 3: Phương hướng, giải pháp hoàn thiện bộ máy chính quyền đô thị Hà Nội. Mặc dù tác giả đã tập trung công sức nghiên cứu đề tài nhưng luận văn không tránh khỏi thiếu sót. Kính mong các thầy cô, bạn bè và đồng nghiệp cho ý kiến đóng góp để đề tài có thể tiếp tục phát triển hơn nữa. 4 CHƢƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG NHẤT VỀ CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ 1.Khái niệm chính quyền địa phƣơng Hiện nay, trên thế giới theo các tiêu chí khác nhau, chính quyền địa phương được nhận thức dưới nhiều góc độ: Quan điểm truyền thống và được nhiều người thừa nhận là chính quyền địa phương được xây dựng gắn liền với đơn vị hành chính lãnh thổ.
Theo Micheal P Barber, chính quyền địa phương có thẩm quyền quyết định và thực thi các vấn đề trong một giới hạn lãnh thổ và có thẩm quyền thấp hơn thẩm quyền chung của cả nước (Local government means authority to determine and to excute matters with-in a restricted area inside and smaller than the whole state) [42,1] Quan điểm khác lại cho rằng, việc xác định chính quyền địa phương không dựa trên cơ sở lãnh thổ mà dựa vào mức độ cung cấp dịch vụ: “Chính quyền địa phương được hiểu là những đơn vị của chính quyền trực tiếp cung cấp dịch vụ cho các công dân tại cấp trung gian thấp và thấp nhất” [2,198]. Dù được xem xét với nhiều góc độ khác nhau nhưng thông dụng nhất chính quyền địa phương được hiểu là sự tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước trên một đơn vị hành chính lãnh thổ (nhân tạo hoặc tự nhiên) nhằm thực hiện quản lý và điều chỉnh các hoạt động xã hội và cai trị. Chính quyền địa phương lấy đơn vị lãnh thổ là cơ sở nền tảng. + Lãnh thổ hành chính tự nhiên, tức là lãnh thổ được hình thành một cách tự nhiên.
Nhà nước Trung ương bắt buộc phải công nhận các ranh giới hình thành một cách tự nhiên theo các đặc điểm dân cư, địa lý, phong tục tập quán, truyền thống văn hóa, lịch sử. Đó là các cộng đồng dân cư bền vững, Nhà nước cần phải thừa nhận trong quá trình thực hiện sự cai trị – quản lý của mình trên 5 toàn vẹn lãnh thổ quốc gia cũng như đối với từng vùng lãnh thổ hành chính riêng biệt. Thí dụ: Commun của các nước phương Tây; làng xã ở Việt Nam, các thành phố cho dù các thành phố rất lớn, rất đông dân. Việc tổ chức quản lý những vùng lãnh thổ này cần thiết phải tính đến nguyện vọng và ý chí của cộng đồng dân cư.
Các cơ quan quản lý nhà nước ở đây, ngoài cơ quan quản lý hành chính còn có cả các cơ quan do dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra. Việc tổ chức chính quyền ở đây mang nhiều tính tự quản, tự trị (đơn vị hành chính cơ sở). Đặc điểm của các đơn vị hành chính tự nhiên này là được hình thành trên các địa điểm quần cư (xóm làng, thị trấn, thị xã, thành phố), nó liên kết dân cư trong một khối liên hoàn thống nhất. Mọi vấn đề của địa phương đều liên quan chặt chẽ với nhau và cần phải được giải quyết trên cơ sở kết hợp hài hoà các lợi ích nhà nước, dân cư.
Cơ quan chính quyền ở đây không phải chỉ là cơ quan cai trị mà cũng là cơ quan thể hiện lợi ích chung của dân cư- cơ quan tự quản. Nói cách khác, cơ quan chính quyền ở các đơn vị hành chính trung gian có nhiệm vụ bảo đảm triển khai pháp luật, chính sách của Nhà nước Trung ương tới cơ sở, thì cơ quan chính quyền ở đơn vị hành chính cơ sở phải thể hiện lợi ích của dân cư nhiều hơn (mang tính tự quản). + Đơn vị lãnh thổ hành chính nhân tạo, là đơn vị được Nhà nước Trung ương chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính trực thuộc theo nhu cầu quản lý hay nhu cầu “cai trị” của Trung ương. Việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước ở cấp chính quyền này chủ yếu để thực hiện chức năng quản lý, đảm bảo lợi ích của Nhà nước, tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật của Nhà nước.
Ở đây chức năng quản lý lãnh thổ về cơ bản do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện, cơ quan đại diện (nếu có) chỉ đóng vai trò tư vấn. Việc tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trên các lãnh thổ nhân tạo không cần phải tính đến các đặc điểm, đặc thù một cách nặng nề như 6 ở các đơn vị hành chính tự nhiên mà thiên về việc đáp ứng nhu cầu của các cơ quan quản lý nhà nước cấp trên. Ở Việt Nam từ trước đến nay thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử dụng tương đối rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng, các văn bản pháp luật của Nhà nước, các sách báo chính trị pháp lý, cũng như trong các bài phát biểu của lãnh đạo Đảng và Nhà nước ở Trung ương và địa phương. Nhưng quan niệm thế nào là chính quyền địa phương? Trong cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương gồm những cơ quan nào? Có phải chính quyền địa phương gồm cả HĐND và UBND đang là những vấn đề cần phải được làm rõ cả trên góc độ lý luận và thực tiễn.
Sở dĩ có những quan niệm khác nhau về khái niệm chính quyền địa phương ở nước ta như trên, theo chúng tôi là vì mặc dù các văn bản pháp luật sử dụng thuật ngữ này, nhưng không có một văn bản pháp luật hiện hành nào giải thích rõ và đầy đủ về khái niệm “chính quyền địa phương”. Mặt khác, tuy thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử dụng rộng rãi và phổ biến ở nước ta nhưng trong các Từ điển tiếng Việt, Từ điển giải thích các thuật ngữ pháp luật thông dụng cũng không có riêng mục từ này. Ví dụ: Từ điển tiếng Việt (do Hoàng Phê chủ biên) của Viện Ngôn ngữ học thuộc Trung tâm khoa học xã hội và nhân văn quốc gia, xuất bản năm 1995, có đến 38.410 mục từ, nhưng cũng không có mục từ “chính quyền địa phương” mà chỉ có mục từ “chính quyền”. Mục từ “chính quyền” được các tác giả giải thích theo 2 nghĩa: “1.
Quyền điều khiển bộ máy nhà nước. Nắm chính quyền. Chính quyền trong tay nhân dân. Bộ máy điều khiển, quản lý công việc của Nhà nước.
Chính quyền dân chủ. Các cấp chính quyền” (tr. Nếu hiểu theo cách giải thích chung về “chính quyền” như các tác giả của từ điển này thì “chính quyền địa phương” bao gồm tất cả các cơ quan của Nhà nước được tổ chức ra ở địa phương để điều khiển, quản lý công việc của Nhà nước ở địa phương. 7 Trong sách báo pháp lý nước ngoài do xuất phát từ nguyên tắc tổ chức, quản lý địa phương của các Nhà nước khác nhau, theo các mô hình khác nhau, nên thường sử dụng các thuật ngữ như “quản lý địa phương”, “tự quản địa phương” ở các nước TBCN; hoặc “Xô viết địa phương”, “các cơ quan quyền lực và quản lý Nhà nước ở địa phương” ở Liên Xô (cũ) và các nước XHCN trước đây.
Tuy có sự khác nhau về nguyên tắc tổ chức, về cơ cấu, thẩm quyền và mối quan hệ pháp lý giữa các cơ quan, tổ chức… trong việc thực hiện quản lý các công việc ở địa phương của các Nhà nước là khác nhau, nhưng trong khoa học pháp lý và thực tiễn pháp luật ở các nước khái niệm “quản lý địa phương”, “tự quản địa phương”, “Xô viết địa phương”… ở cả các nước TBCN, cũng như các nước XHCN đều không bao hàm tất cả các cơ quan nhà nước được tổ chức và hoạt động ở địa phương (ví dụ: Các cơ quan tư pháp như Tòa án, Viện Công tố hoặc Viện Kiểm sát). Nhưng khái niệm “quản lý địa phương”, “tự quản địa phương” ở Nhà nước tư sản và khái niệm “chính quyền địa phương” ở nước ta là hoàn toàn khác nhau về mặt nguyên tắc. Vì khái niệm “quản lý địa phương” ở các nước TBCN được hiểu là một dạng hoạt động hành chính được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước do chính quyền cấp trên (Chính phủ) bổ nhiệm và các cơ quan tự quản địa phương do dân chúng địa phương bầu ra. Các cơ quan tự quản địa phương ở các nước TBCN bao gồm các cơ quan dân cử (Hội đồng tự quản) và các cơ quan chấp hành của nó.
Trong khoa học pháp lý và thực tiễn pháp luật ở những nước này, các cơ quan tự quản địa phương không được coi là các cơ quan nhà nước, không nằm trong hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước của Nhà nước tư sản. Những người làm việc trong các cơ quan tự quản địa phương không được xếp vào đội ngũ công chức của Nhà nước. Ví dụ: Sau khi Liên Xô tan rã, chế độ nhà nước XHCN Xô viết 8 sụp đổ, Cộng hòa Liên bang Nga và các nước cộng hòa cũ của Liên Xô đã phá vỡ chế độ Xô viết địa phương, thay vào đó là chế độ tự quản địa phương. Và mặc dù trong khoa học pháp lý ở Nga đã có sự phê phán quan điểm “phi nhà nước của tự quản địa phương” mà chính quyền En-xin đưa ra, phê phán việc tước bỏ tính quyền lực nhà nước của các Xô viết địa phương do dân bầu, cho đây là quan điểm chính trị pháp lý đã lỗi thời của phương Tây, nhưng cả Hiến pháp năm 1993 và cả Luật về tự quản địa phương năm 1995 (được sửa đổi, bổ sung năm 1996 và năm 1997) của CHLB Nga đều khẳng định “tính phi nhà nước” của các cơ quan tự quản địa phương.
Điều 12 Hiến pháp năm 1993 của CHLB Nga qui định: “Các cơ quan tự quản địa phương không nằm trong hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước”. Theo Luật về tự quản địa phương của CHLB Nga năm 1995, các cơ quan tự quản địa phương gồm: Các cơ quan dân cử địa phương và các cơ quan chấp hành do các cơ quan dân cử ở địa phương bầu ra, hoặc do cử tri ở địa phương trực tiếp bầu ra. Nhưng Điều 1 của Luật này qui định rõ: Các cơ quan của tự quản địa phương này… không nằm trong hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước. Đối với những người làm việc trong các cơ quan tự quản địa phương, theo Điều 21 của Luật về tự quản địa phương, gọi là “viên chức tự quản địa phương” chứ không được gọi là viên chức nhà nước.