Chương 1: Cơ sở lý luận về đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị Chương 2: Thực trạng đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong lĩnh vực xử 6 lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị tại Việt Nam giai đoạn 2011-2017 Chương 3: Một số kiến nghị và giải pháp tăng cường hoạt động đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong lĩnh vực xử lý chất thải rắn sinh hoạt đô thị tại Việt Nam. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƢ THEO HÌNH THỨC ĐỐI TÁC CÔNG TƢ TRONG LĨNH VỰC XỬ LÝ CHẤT THẢI RẮN SINH HOẠT ĐÔ THỊ 1. Đầu tƣ theo hình thức đối tác côngtƣ (PPP) 1. Khái niệm Khoản 1 Điều 3 NĐ15/CP của Chính phủ quy định: Đầu tư theo hình thứcđối tác công tư (PPP) là hình thức đầu tư được thực hiện trên cơ sở hợp đồng giữa CQNN có thẩm quyền và NĐT, doanh nghiệp dự án để thực hiện, QLVH dự án kết cấu hạ tầng, dịch vụ công.
Theo Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB), thuật ngữ “mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân (Public Private Partnership – PPP)” hay ngắn gọn là “hợp tác côngtư” miêu tả các hoạt động giữa Nhà nước và Tư nhân trong các lĩnh vực hạ tầng và các lĩnh vực dịch vụ khác. PPP thể hiện một hình thức có sự tham gia của khu vực tư nhân nhưng vẫn có vai trò của nhà nước đảm bảo đáp ứng các nghĩa vụ xã hội và đạt được cải cách của khu vực nhà nước và đầu tư công. Qua hai khái niệm có thể thấy một số mặt chính như:Hình thức đầu tư này thu hút sự tham của NĐT tư nhân (qua công tác quản lý, nguồn vốn,.) thay thế cho hình thức đầu tư công của Nhà nước (là hình thức đầu tư truyền thống) vào các nhiệm vụ xã hội, hàng hóa công cộng. Sự tham gia của CQNN và NĐT (hay Doanh nghiệp dự án) được thể hiện bằng hợp đồng.Hình thức đầu tư này chỉ đầu tư vào các lĩnh vực hạ tầng, dịch vụ công.Trong khi đảm bảo đáp ứng các dịch vụ xã hội cho người dân và hoàn thành trách nhiệm của khu vực nhà nước và đầu tư công, thì hình thức đầu tư này vẫn đảm bảo quyền, lợi ích của NĐT một cách hợp lý.
Phát triển hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ thì nhu cầu về nguồn lực tài chính là rất lớn.Do đó, thông qua việc đẩu tư theo hình thức PPP, nguồn lực từ khu vực tư nhân có thể được huy động để bù đắp nguồn lực thiếu hụt, đồng thời thu hút được các công nghệ và trình độ quản lý hiện đại, các dự án được triển khai có hiệu quả cao. Bản chất, mô hình đầu tư vàđặc điểm của đầu tư theo hình thức PPP 1. Bản chất của đầu tư theo hình thức PPP Sơ đồ 1. Bản chất của đầu tƣ theo hình thức PPP Nguồn: Ngô Thế Vinh (2015) [10] Thuật ngữ “hợp táccông tư ” phản ánh tổng hợp nhiều mối quan hệ có thể có giữa các CQNN và NĐT tư nhân liên quan đến đầu tưhạ tầng và dịch vụ công cho xã hội, trong đó thể hiện một khuôn khổ pháp lý có sự tham gia của khu vực tư nhân nhưng vẫn cần vai trò của nhà nước, đảm bảo đáp ứng các nghĩa vụ xã hội.
Do vậy, bản chất của Hình thức PPP là các bên (Nhà nước và Tư nhân) cùng tham gia thực hiện dự án, dịch vụ công phục vụ người dân (đối tượng hưởng lợi) với mục tiêu đạt hiệu quả đầu tư cao nhất – là quan hệ ba bên, như Sơ đồ 1. Tuy nhiên, cùng là sự đầu tư của NĐT tư nhân vào các lĩnh vực mà Nhà nước đang cung cấp, giữa ĐT PPP và “xã hội hóa” đầu tư có sự khác biệt. Xã hội hóa đầu tư và ĐT PPP có sự tương đồng nên cần được phân biệt rõ. Nếu phân chia về các công tác và các bên liên quan thì ta có: Bảng 1.
Phân biệt xã hội hóa đầu tƣ và đầu tƣ theo hình thức PPP Hình thức Nhà đầu tƣ Nhà nƣớc Ngƣời dân thụ xã hội hóa hƣởng Xã hội hóa - Khu vực tư nhân sản - Chủ yếu quản lý như - Người dân trả tiền đầu tư xuất và bán hàng hóa, hoạt động đầu tư tư cho NĐT để sử dụng dịch vụ (HHDV). nhân, thị trường hàng HHDV, hoặc - Chỉ cần lập đề xuất đề hóa, dịch vụ. Nhà nước thanh toán đầu tư, không cần đấu - Nhà nước cấp giấy cho NĐT. thầu để được thực hiện.
9 Hình thức Nhà đầu tƣ Nhà nƣớc Ngƣời dân thụ xã hội hóa hƣởng - Sau khi đầu tư đưa vào - Sau khi NĐT đầu tư, vận hành, thì ký hợp đồng đưa vào vận hành. Ký với Nhà nước theo công hợp đồng với CQNN. việc Nhà nước giao. Đầu tư theo - Khu vực tư nhân đầu tư - Nhà nước thu hút đầu Tùy theo loại hợp hình thức đối hàng hóa, dịch vụ.
tư vào các lĩnh vực đồng (BOT, BT, tác công tư - Các lĩnh vực thường có HTKT, dịch vụ công.), người dân (PPP) lợi ích không cao hoặc Nhà nước phê duyệt báo sử dụng hàng hóa, thời gian thu hồi vốn dài. cáo khả thi để lựa chọn dịch vụ bằng cách: - Lập đề xuất dự thầu, NĐT. + Trả tiền trực tiếp - Ký hợp đồng với Nhà - Nhà nước là một bên cho NĐT, hoặc nước khi trúng thầu; thực trong hợp đồng, ngang + Đóng phí dịch vụ hiện dự án. (ký hợp đồng hàng với NĐT.
cho Nhà nước. trước khi đầu tư) - Nhà nước thúc đẩy, hỗ + Nhà nước thanh trợ NĐT thực hiện dự toán cho NĐT từ án. Nguồn: Tổng hợp của tác giả. Về xã hội hóa, sau khi CQNN đã chuyển giao công việc kinh doanh (ĐTXD, vận hành công trình và phân phối dịch vụ) cho tư nhân thì CQNN chỉ còn làm công việc QLNN thông qua các công cụ luật pháp, hành chính, tài chính (thuế), mọi rủi ro kinh doanh đều do tư nhân gánh chịu.
Về ĐT PPP, ngoài trách nhiệm QLNN CQNN còn là một bên đối tác tham gia có quyền lợi, trách nhiệm rõ ràng. Có thể nói thực chất mối quan hệ đó là “quan hệ ba chia sẻ”, tức là cùng chia sẻ lợi ích, cùng chia sẻ trách nhiệm và cùng chia sẻ rủi ro. Mức độ chia sẻ trong từng mặt có thể nhiều ít khác nhau tùy theo mô hình PPP được lựa chọn áp dụng, nhưng tựu trung vẫn phải bao gồm cả ba mặt đó. Các mô hình đầu tư và hợp đồngtheo hình thức PPP Mối quan hệ giữa Nhà nước và Tư nhân trong ĐT PPP thường được xác định thông qua hợp đồng dự án.
Tùy theo đặc điểm của dự án, điều kiện kinh tế - xã hội, thể chế nhà nước, chính sách, pháp luật và mức độ phát triển của từng quốc gia để chia thành các mô hình ĐT PPP khác nhau. Việc lựa chọn mô hình PPP phải phù hợp với mục tiêu quản lý ĐTXD công trình HTKT đô thị ở từng giai đoạn phát triển dự án như: giai đoạn xây dựng công trình, giai đoạn QLVH hoặc là toàn bộ vòng đời của DAĐT. Bên cạnh 10 đó, các công trình HTKT đô thị cũng có những đặc điểm khác nhau về tính chất công trình, về khả năng thu phí hoàn vốn đầu tư. Lựa chọn mô hình hợp lý sẽ phát huy tối đa thế mạnh của các bên tham gia DAĐT PPP.
Có thể phân chia các mô hình theo 03 tiêu chí chính như sau: (1) Về hiệu quả nếu NĐT QLVH ở giai đoạn vận hành, đặc biệt là khả năng thu phí, hoàn vốn, lợi nhuận. Cụ thể, được tóm lược qua sơ đồ sau đây: Bảng 1. Các mô hình đầu tƣ theo hình thức PPP Tiêu chí phân chia Hình thức Đầu tƣ xây dựng và Hiệu quả Nhà hợp TT Mô hình quản lý vận hành khi NĐT nƣớc hay Thanh Ví dụ công trình QLVH NĐT sở toán cho đồng giai đoạn hữu công NĐT PPP có vận hành trình thể NĐT chỉ đầu tư xây dựng. Nhà nước Mô hình QLVH (hoặc NĐT Nhà Dự án 1 Không Nhà nước BT dịch vụ không thể/không cần nước đường bộ thiết phải QLVH).
Nhà nước thanh toán. Nhà nước đã đầu tư Mô hình QLVH xây dựng. NĐT quản Người 2 Quản lý Có Nhà nước O&M bệnh viện lý vận hành. Người dân vận hành công.
dân trả tiền. Mô hình NĐT đầu tư xây nhượng dựng. NĐT quản lý Người BOT, Dự án 3 Có Nhà nước quyền vận vận hành. Người dân dân BTO đường bộ hành trả tiền.
NĐT đầu tư xây Mô hình ủy dựng. Nhà nước ủy Nhà BTL, Dự án 4 Có Nhà nước thác thác NĐT QLVH. nước BLT Xử lý rác Nhà nước thanh toán. Mô hình Dự án NĐT đầu tư xây dựng nhượng Nhà đầu Người cung cấp 5 và quản lý vận hành.
Có BOO quyền sở tư dân nước Người dân trả tiền. hữu sạch Nguồn: Tổng hợp của tác giả. 11 Để lựa chọn mô hình PPP thì được đánh giá tổng thể trên khía cạnh hiệu quả kinh tế của dự án (đánh giá cả chi phí ĐTXD và chi phí vận hành trong suốt vòng đời của dự án). Trong trường hợp dự án có hiệu quả đầu tư thấp hoặc không có khả năng thu hồi vốn thì căn cứ theo đặc điểm của dự án và phân tích hiệu quả kinh tế theo từng giai đoạn (ĐTXD công trình và QLVH công trình) để có thể áp dụng hình thức mô hình dịch vụ đối với giai đoạn ĐTXD công trình, mô hình QLVH đối với giai đoạn khai thác sử dụng vì Nhà nước có thể tận dụng được công nghệ, kinh nghiệm quản lý công trình của NĐT tư nhân ở từng công việc cụ thể.
* Các hình thức hợp đồng PPP đối với đầu tư theo hình thức PPP Các mô hình ĐT PPP được phán ánh cụ thể qua các hình thức hợp đồng (hay loại hợp đồng). Hợp đồng dự án PPP là căn cứ pháp lý quy định trách nhiệm của các bên tham gia, phân bổ rủi ro, lợi ích tùy theo đặc điểm của DAĐT PPP. Hợp đồng dự án xác định vai trò bình đẳng của các bên đối tác trong việc thực hiện dự án (thường từ 10 - 50 năm) nên việc xây dựng và đàm phán hợp đồng dự án là rất quan trọng nhưng tương đối phức tạp. Việc đàm phán để xác định vai trò, trách nhiệm cũng như quyền lợi và phân bổ rủi ro của các bên trong quá trình thực hiện DAĐT PPP thường tốn nhiều chi phí và thời gian hơn hình thức đầ u tư truyền thống .