CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ CÔNG VÀ VAI TRÒ CỦA ĐẦU TƯ CÔNG VỚI PHÁT TRIỂN KINH TẾ 1. Tổng quan về đầu tư công 1. Khái niệm và đặc điểm đầu tư công 1. Khái niệm đầu tư và đầu tư công “Đầu tư, trong kinh tế học vĩ mô chỉ việc gia tăng tư bản nhằm tăng cường lực lượng sản xuất trong tương lai.
Đầu tư, vì thế, còn được gọi là hình thành tư bản hoặc tích lũy tư bản”. Theo cách hiểu đơn giản, đầu tư được biểu hiện thông qua việc thống kê chỉ tiêu “tổng tài sản tích lũy” theo thời gian. Vốn đầu tư là chỉ tiêu được sử dụng trong thống kê kinh tế được hiểu là toàn bộ số tiền bỏ ra để thực hiện các hoạt động đầu tư của một chủ thể nhằm tăng cường năng lực sản xuất kinh doanh. Như vậy, dù khái niệm “đầu tư” và “vốn đầu tư” có sự khác biệt, “đầu tư” có xuất phát từ “tích lũy tư bản”, lấy thước đo là giá trị, còn “vốn đầu tư” lại lấy thước đo là tiền nhưng đầu đi đến một mục đích là tăng cường năng lực sản xuất kinh doanh.
Đầu tư công là các khoản chi tiêu, đầu tư hoặc thanh toán định kỳ của chính phủ để cung ứng hàng hóa công cộng như đường sa, cầu cống, quân sự, trường học…. Theo kinh tế học Keynes, đầu tư công là một thành phần quan trọng trong tổng cầu, có tác động thúc đẩy tổng cầu thông qua số nhân tài chính. Tuy nhiên trên thực tế có rất nhiều các quan điểm và cách hiểu khác nhau về đầu tư công. Có ý kiến cho rằng đầu tư công là việc Nhà nước bỏ tiền vào các khu vực công, cũng có ý kiến cho rằng đầu tư công là đầu tư của Nhà nước vì mục tiêu lợi ích công cộng.
Một số chuyên gia kinh tế lại cho rằng đầu tư công là việc Nhà nước sử dụng nguồn vốn NSNN đầu tư vào phát triển kinh tế - xã hội. Khái niệm đầu tư công được quy định tại khoản 15 Điều 4 Luật Đầu tư công năm 2019: “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án và đối 6 tượng đầu tư công khác theo quy định của Luật này”. Như vậy, dù xét trên khía cạnh khác nhau nhưng các quan điểm, ý kiến về đầu tư công đều có điểm chung là găn liền với yếu tố “công”: chủ thể đầu tư – là Nhà nước, nguồn vốn sử dụng – nguồn vốn Ngân sách, mục tiêu – vì lợi ích công cộng hoặc thực hiện chính sách công. Từ các quan điểm trên, PGS.
Đinh Dũng Sỹ, Vụ trưởng Vụ Tổng hợp, Văn phòng Chính phủ và ThS. Phạm Thúy Hạnh, Phó Vụ trưởng Vụ Pháp luật, Văn phòng chính phủ khuyến nghị nên hiểu đầu tư công như sau: đầu tư công là hoặt động đầu tư do Nhà nước quyết định từ nguồn vốn NSNN (các khoản vay, bảo lãnh của Nhà nước cũng là NSNN), vì mục tiêu đầu tư vào các dự án mà Nhà nước thấy nhất thiết phải thực hiện, nhưng các tổ chức kinh tế không làm hoặc không có khả năng làm được. Bài luận nghiên cứu đầu tư công theo quan điểm “Đầu tư công là việc sử dụng các nguồn vốn của Nhà nước vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội không vì mục tiêu lợi nhuận (trừ những Doanh nghiệp có vốn Nhà nước)”. Đặc điểm đầu tư công Thứ nhất, đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước, từ các tổ chức, cơ quan có chức năng đầu tư theo quy định của pháp luật hiện hành.
Như vậy, chủ thể bỏ vốn đầu tư là Nhà nước, Nhà nước có thể đầu tư toàn bộ hoặc chỉ đầu tư một phần vốn cùng các chủ đầu tư khác để thực hiện các dự án đầu tư Thứ hai, nguồn vốn cho hoạt động đầu tư công là từ Nhà nước bao gồm: NSNN, các khoản tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, các khoản vay nợ của Chính phủ, chính quyền địa phương…. Hoạt động đầu tư công hiện nay bị chi phối bởi các nguồn vốn chủ yếu là: - Vốn từ nguồn NSNN phân bổ cho các bộ ngành, địa phương. Nguồn vốn này thường được sử dụng cho các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội, phát triển nguồn nhân lực và bảo vệ môi trường – và thường không được hoàn lại. Vốn này đóng vai trò quan trọng đối với sự phát triển kinh tế xã hội của các quốc gia, Nhà nước cung cấp chi phí đầu tư cho cơ sở hạ tầng bằng cách chi ngân sách quốc gia và hình thành các doanh 7 nghiệp ở các lĩnh vực trọng yếu.
Bên cạnh đó, nguồn vốn ngân sách còn là nguồn hỗ trợ các doanh nghiệp đảm bảo chu kỳ sản xuất kinh doanh, ổn định cơ cấu, chuẩn bị cho việc chuyển đổi cơ cấu mới hợp lý. - Vốn đầu tư từ các chương trình hỗ trợ mục tiêu do Chính phủ hoặc cấp địa phương quyết định. - Vốn cho vay (vốn tín dụng đầu tư) của Nhà nước được sử dụng để đầu tư vào các dự án thuộc lĩnh vực ưu tiên của Nhà nước, và được cho vay với lãi suất ưu đãi bằng với nguồn vốn ODA hay nguồn vốn tự có. - Vốn vay trong nước và nước ngoài dùng cho đầu tư: vốn vay trong nước bao gồm trái phiểu chính phủ (tín phiếu kho bạc, trái phiếu kho bạc, trái phiếu ngoại tệ, công trái xây dựng Tổ quốc, trái phiếu đầu tư và trái phiếu công trình trung ương) và trái phiếu địa phương.
- Vốn đầu tư của các DNNN: bao gồm vốn NSNN cấp trực tiếp cho DNNN, vốn có nguồn gốc từ ngân sách và các khoản thu và lợi nhuận của DNNN, vốn vay của doanh nghiệp với sự bảo lãnh của Chính phủ. - Vốn hỗn hợp của Nhà nước và của các chủ thể khác: hợp đồng đối tác công tư (PPP) Nhà nước và tư nhân cùng bỏ vốn đầu tư nhằm thu hút đầu tư vào cơ sở hạ tầng. Thứ ba, mục tiêu của đầu tư công không chỉ dừng lại ở mục đích nhằm phát triển kinh tế - xã hội, theo đuổi các chính sách công như: thu hẹp khoảng cách giàu nghèo giữa các vùng miền, tầng lớp xã hội, phát triển hệ thống an sinh xã hội, nâng cao chất lượng giáo dục, phát triển vũng biên giới, hải đảo, cải thiện an ninh quốc phòng, mà còn vì các mục tiêu kinh doanh, tạo thu nhập cho Nhà nước: đầu tư vào những lĩnh vực then chốt của nền kinh tế để lấp đầy những lỗ hổng của nền kinh tế thị trường, đảm bảo cân đối nền kinh tế, tạo công ăn việc làm cho người lao động. Đối tượng, nội dung và nguyên tắc đầu tư công 1.
Đối tượng đầu tư công Đối tượng của đầu tư công là các loại dự án, chương trình phân theo phạm vi của đầu tư công, có thể bao gồm các loại dự án, chương trình sau đây: 8 - Dự án, chương trình sử dụng vốn NSNN - Dự án sử dụng vốn ODA - Dự án sử dụng vốn vay có bảo lãnh của Chính phủ - Dự án sử dụng vốn Nhà nước không vì mục đích kinh doanh - Dự án sử dụng vốn Nhà nước có mục đích kinh doanh - Dự án có công trình xây dựng - Dự án không có công trình xây dựng (mua sắm công) - Dự án có nguồn vốn hỗn hợp (PPP) 1. Nội dung đầu tư công * Đầu tư công theo các chương trình mục tiêu Chương trình mục tiêu: căn cứ Điều 4 Luật Đầu tư công 2014, chương trình mục tiêu là chương trình đầu tư công nhằm thực hiện một hoặc một số mục tiêu trong từng ngành, ở một số vùng lãnh thổ trong từng giai đoạn cụ thể. Chương trình mục tiêu có thể được phân chia theo nhiều cấp độ gồm: chương trình mục tiêu quốc gia, chương trình mục tiêu cấp tỉnh. Chương trình mục tiêu quốc gia: là chương trình đầu tư do Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư để thực hiện một số mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của một vùng lãnh thổ hay cả nước trong kế hoạch 5 năm.
Chương trình mục tiêu cấp tỉnh: là chương trình do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định chủ trương đầu tư đẻ thực hiện một hoặc một số mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội trong kế hoạch 5 năm cấp tỉnh. Căn cứ lập chương trình mục tiêu: - Chương trình mục tiêu quốc gia: + Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của cả đất nước thời kỳ 10 năm đã được thông qua. + Tính cấp bạch của mục tiêu chương trình phải đạt được để hoàn thành nhiệm vụ chiến lược. 9 + Khả năng đảm bảo nguồn vốn để thực hiện chương trình mục tiêu.
- Chương trình mục tiêu cấp tỉnh: + Mục tiêu, nhiệm vụ, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh 5 năm đã được phê duyệt. + Tính cấp thiết của việc thực hiện mục tiêu trong thời kỳ kế hoạch. + Khả năng đảm bảo nguồn vốn để thực hiện chương trình mục tiêu. * Đầu tư theo các dự án công Dự án đầu tư công: là dự án sử dụng vốn Nhà nước để thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội không có khả năng hoàn vốn trực tiếp.
Các dự án đầu tư công bao gồm: dự án phát triển kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng an ninh, các dự án thuộc các lĩnh vực y tế, khoa học, giáo dục, đào tạo…, dự án phục vụ hoạt động của cơ quan Nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị - xã hội, việc mua sắm, sửa chữa tài sản cố định bằng vốn sự nghiệp theo quy định của pháp luật. Yêu cầu đối với các dự án đầu tư công: - Dự án đầu tư công phải phù hợp với kế hoạch đầu tư công và danh mục dự án chuẩn bị đầu tư được cấp có thẩm quyền phê duyệt. - Dự án đầu tư công phải có các giải pháp kinh tế - kỹ thuật khả thi. - Dự án đầu tư công phải đảm bảo hiệu quả kinh tế - xã hội, phát triển bền vững.
Nguyên tắc đầu tư công Đầu tư công cần thực hiện theo các nguyên tắc sau: Phù hợp với chiến lược, quy hoạch phát triển và kế hoạch đầu tư đã duyệt: hoạt động đầu tư công nhằm mục đích phục vụ lợi ích công cộng, tạo cơ sở cho phát triển cho quá trình sản xuất kinh doanh của nền kinh tế, cải thiện xã hội dựa trên nguồn ngân sách công vì thế các hoạt động đầu tư công buộc phải phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế xã hội, tuân theo kế hoạch đầu tư đã phê duyệt.