Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA PHÁP LUẬT 1. Khái quát chung 1. Khái niệm về RIA Cụm từ "Regulatory Impact Assessment" được viết tắt là RIA, cụm từ này dịch nguyên nghĩa sang tiếng Việt là "Đánh giá tác động của pháp luật". Khái niệm về RIA đã được ghi nhận trong nhiều tài liệu, dưới các góc nhìn khác nhau.
Có quan điểm cho rằng, nếu sử dụng thuật ngữ tiếng Việt là "Đánh giá tác động của pháp luật "thì chưa phản ánh đúng bản chất của RIA và có thể dẫn đến việc hiểu sai và áp dụng sai RIA. Quan điểm này có phần đúng vì mục tiêu chủ yếu của RIA là đánh giá tác động trong tương lai của sự can thiệp của Nhà nước bằng chính sách, pháp luật. Việc sử dụng thuật ngữ " Đánh giá tác động của pháp luật " có thể dễ bị hiểu nhầm sang là đánh giá kết quả hay tác động của quá trình thực hiện một quy định pháp luật sau khi đã ban hành; việc đánh giá này chỉ là một bước nhỏ trong cả quá trình thực hiện RIA [8]. Cũng có quan điểm coi RIA là “một công cụ kết hợp cả phương pháp định tính và định lượng nhằm đánh giá và dự báo tác động của các chính sách của chính phủ trước khi được đưa vào thực thi trong thực tế” [34] hay là một hoạt động trợ giúp cho việc xây dựng chính sách: Đánh giá tác động pháp luật là một tập hợp các bước logic hỗ trợ cho việc chuẩn bị các đề xuất chính sách.
Nó bao gồm việc nghiên cứu sâu các hoạt động đi kèm với quá trình xây dựng chính sách và chính thức hóa các kết quả nghiên cứu bằng một bản báo cáo độc lập. Trách nhiệm thực hiện đánh giá tác động pháp luật được giao cho cơ quan phụ trách việc đề xuất chính sách. Đánh giá tác động pháp luật là công cụ chủ yếu cho việc xây dựng chính sách [33]. Nếu nhìn từ mục đích của hoạt động này, cũng có thể coi đánh giá tác 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com động pháp luật là “RIA là một công cụ có khả năng mạnh mẽ trong việc gắn kết và kết hợp các vấn đề trong lĩnh vực chính sách khác nhau” [40, tr.
Đồng thời RIA là hoạt động dự báo tính khả thi, hiệu quả kinh tế đối với các quy định pháp luật sẽ được ban hành. Nội dung của RIA sẽ thường tập trung vào phân tích lợi ích chi phí, hiệu quả chi phí, đánh giá lợi ích hoặc phân tích rủi ro. RIA cũng đồng thời là phương pháp đánh giá chi phí, hệ quả, những tác động có thể xảy ra đối với các nhóm trong xã hội, các khu vực, hoặc toàn bộ xã hội và nền kinh tế từ sự thay thay đổi chính sách hoặc pháp luật, được thực hiện trong qua trình làm luật, sửa đổi bổ sung các quy định pháp luật hoặc ban hành chính sách mới. Đặc biệt là nó đưa ra nhiều phương án khác nhau và nghiên cứu, phân tích, đánh giá, so sánh tác động của các giải pháp đó, lựa chọn chính sách, cung cấp cho các cơ quan có thẩm quyền, để họ có thể lựa chọn được giải pháp tốt nhất.
Theo một số chuyên gia nước ngoài: RIA là một công cụ chính sách có hệ thống được sử dụng để kiểm tra và đo lường những lợi ích có khả năng, chi phí và ảnh hưởng của quy định mới hoặc hiện tại. Một RIA là một báo cáo phân tích để hỗ trợ các nhà sản xuất quyết định [41, tr. RIA là một quá trình phân tích các tác động có thể của một sự thay đổi về chính sách và đưa ra một loạt các lựa chọn để thực hiện điều đó. Công cụ này được sử dụng nhằm đánh giá: (i) tất cả các tác động tiềm năng – xã hội, môi trường, tài chính và kinh tế; (ii) tất cả các quy định chính thức: văn bản pháp luật chính thức (luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định, các bản kế hoạch) và các quy định không chính thức (ví dụ hướng dẫn về các thông lệ cần tuân thủ, các chương trình nâng cao nhận thức của công chúng…); (iii) sự phân bổ về tác động đối với người tiêu dùng, doanh nghiệp, nhân viên, nông thôn, đô thị hoặc các nhóm khác [31].
8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Thực hiện RIA là đảm bảo thu hút sự tham gia của công chúng vào quá trình hoạch định chính sách. Quá trình thực hiện RIA giúp cơ quan soạn thảo có cái nhìn tổng thể, toàn diện về vấn đề sẽ được giải quyết trong văn bản, trong đó bao gồm những đánh giá mặt được và mặt hạn chế của các phương án đưa ra; từ đó tham mưu cho các cơ quan có thẩm quyền hướng giải quyết đúng đắn, hiệu quả hơn. Về phía cơ quan ban hành, RIA chính là nguồn cung cấp thông tin đầy đủ, toàn diện về các phương án lựa chọn, không lựa chọn, làm cơ sở để các thành viên Chính phủ, đại biểu Quốc hội thảo luận, quyết định phương án giải quyết vấn đề một cách phù hợp, hiệu quả và kinh tế. Việc thực hiện RIA cần được thực hiện trong những phạm vi nhất định: Trước tiên là ở phạm vi lãnh thổ.
Việc phân chia thành các đơn vị lãnh thổ để thực hiện RIA phụ thuộc vào đặc điểm về dân cư, địa lý, các điều kiện khác có ảnh hưởng đến ý thức pháp luật và việc thực hiện pháp luật ở các địa bàn đó. Ngoài ra, việc xác định phạm vi lãnh thổ để đánh giá tác động của VBQPPL còn phải căn cứ vào giới hạn hiệu lực về không gian của văn bản pháp luật. Không thể đánh giá tác động của VBQPPL ở những vùng lãnh thổ mà nó không có hiệu lực. Tác động của VBQPPL được đánh giá theo nhiều phạm vi không gian: trên phạm vi cả nước; trên địa bàn mỗi địa phương (tỉnh, thành phố, huyện, xã.) hay cũng có thể là ở mỗi vùng, khu vực lãnh thổ (như ở các tỉnh đồng bằng, ở các tỉnh miền núi, các hải đảo.
Tiếp đó, việc đánh giá phải tiến hành trong khoảng thời gian nhất định. Khoảng thời gian này được giới hạn bằng những thời điểm phát triển có tính chất bước ngoặt trong đời sống chính trị - xã hội hoặc trong hệ thống pháp luật của đất nước. Khi đánh giá tác động của VBQPPL trong các giai đoạn nói trên cần chú ý tới những điều kiện lịch sử về kinh tế, chính trị - xã hội. trong và ngoài nước cũng như mục đích, vai trò đặt ra cho VBQPPL trong giai đoạn lịch sử đó.Tóm lại, một khái niệm có thể thừa nhận trong khoa học pháp lý là: 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com RIA là công cụ trợ giúp trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, đảm bảo cho văn bản được ban hành mang tính khả thi, hiệu quả, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia.
Lịch sử phát triển và tầm quan trọng của hoạt động RIA 1. Lịch sử phát triển của hoạt động RIA Lý do của việc hình thành hoạt động RIA thể hiện rất rõ thông qua mục tiêu của RIA là ban hành chính sách, pháp luật có chất lượng cao với chi phí thấp nhất và rủi ro ít nhất. Việc đánh giá hệ thống các quy định pháp luật sẽ phát hiện ra một số khiếm khuyết phổ biến như quy định phức tạp và không tương thích với nhau, phản ánh lợi ích mang tính cảm nhận hơn là lợi ích thực sự của đời sống xã hội, thiếu tính minh bạch và tính giải trình. Hậu quả của sự thiếu sót này sẽ làm tăng chi phí và tính rủi ro cho các nhóm đối tượng trong việc thực hiện pháp luật.
Chính vì vậy, nhiều quốc gia trên thế giới đã thực hiện triệt để các chương trình cải cách pháp luật nhằm bảo đảm pháp luật được thực thi một cách tốt nhất với chi phí thấp nhất và tạo ra ít rủi ro nhất có thể. Và trong quá trình này, nhiều công cụ đã được phát triển, như đơn giản hóa thủ tục hành chính, cải cách quy chế và RIA. Các hoạt động này đều được sử dụng để nhằm mục đích nâng cao chất lượng của các quy định pháp luật, góp phần để pháp luật được thực thi một cách hiệu quả hơn. Kể từ năm 1974, RIA đã được sử dụng tại các nước là thành viên của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (Organisation for Economic Co-operation and Development - OECD) và ba mươi năm sau đó thì hoạt động RIA đã được sử dụng rộng rãi và áp dụng bắt buộc khi soạn thảo chính sách, pháp luật mới ở hai mươi sáu nước trên tổng số ba mươi nước thành viên OECD.
Năm 1995, OECD đã xây dựng một Danh mục tiêu chí mà các nhà làm luật cần xem xét mỗi khi quyết định ban hành một quy định mới. Danh mục tiêu chí này là các câu hỏi đặt ra mà các nhà hoạch định chính sách phải trả lời trước khi quyết định có hay không cần quy định về một vấn đề nào đó phát sinh. 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Đối với những nước có quy trình chính sách, việc đánh giá tác động được thực hiện từ giai đoạn hình thành chính sách. Ở Canada hoạt động đánh giá tác động trong quá trình xây dựng chính sách mới được áp dụng 5 năm gần đây tại Bang Ontario và bộ hướng dẫn nghiên cứu đánh giá tác động mới được đưa vào quy trình xây dựng văn bản pháp luật đầu năm 2013.
Với mục đích tạo ra môi trường pháp luật thông thoáng, thúc đẩy sự phát triển của kinh tế, tạo sự tin tưởng của doanh nghiệp, người dân vào sự điều hành của Chính phủ, sự thuận tiện cho người dân, quản lý được rủi ro, bảo đảm văn bản phải có tính dự báo, tính hiệu quả, việc đánh giá tác động ngày càng được áp dụng rộng rãi [13]. RIA trở thành một công cụ được định chế hóa được phát triển về cơ bản dựa trên danh mục tiêu chí này. Đến thời điểm hiện nay thì hoạt động RIA vẫn không ngừng được hoàn thiện và phát triển. Nhiều nước trên thế giới như Mỹ, Canada, Anh và Úc vẫn tiếp tục hoàn thiện hoạt động RIA nhằm áp dụng triệt để và có những sửa đổi về phương pháp cũng như phạm vi áp dụng [21].
Những sửa đổi này có điểm chung là mở rộng phạm vi phân tích của RIA, bao gồm cả những phân tích đánh giá về rủi ro, cạnh tranh và hoàn thiện cách thức thu thập số liệu thực tế. RIA không chỉ được áp dụng bởi các nước phát triển thuộc OECD, mà ngày càng được áp dụng rộng rãi ở các nước đang phát triển.