mở đầu bằng Chƣơng trình 327, đồng thời tiếp nhận nhiều dự án viện trợ quốc tế về lâm nghiệp, trong đó có dự án của ngân hàng Tái thiết Đức (KfW), với mục đích hỗ trợ tài chính cho hoạt động trồng rừng ở những vùng đất trống đồi trọc, bị đe doạ về mặt sinh thái tại hai tỉnh Thanh Hoá và Nghệ An. c -4- Mục đích của dự án trồng rừng ở Thanh Hoá và Nghệ An (KfW4) là hỗ trợ các hộ gia đình thiết lập ít nhất 13.000 ha rừng trên đất trống bị đe doạ về mặt sinh thái ở vùng Bắc Trung Bộ của Việt Nam. Đây là dự án thứ 4 thuộc loại này. Nếu thành công dự án sẽ đại diện cho một chuỗi liên tục các dự án thành công do KfW đồng tài trợ ở Việt Nam.
Mục tiêu chính của dự án lớn này là sự hình thành của hệ thống quản lý rừng bền vững tập trung vào bảo vệ các lƣu vực xung yếu, và đem lại các lợi ích về mặt xã hội [16]. Dự án tiến hành từ năm 2003 đến nay. Câu hỏi đặt ra ở đây là dự án KfW4 đã có tác động gì đến sinh kế của người dân trong vùng? Những tác động đó là tích cực hay tiêu cực đối với ngƣời dân vùng dự án? Những giải pháp nào giúp cho khắc phục những hạn chế đó? Vì vậy vấn đề đánh giá các hoạt động của dự án, cũng nhƣ các tác động của dự án đến sinh kế ngƣời dân tại vùng dự án để đƣa ra những giải pháp là việc làm cần thiết và có ý nghĩa thiết thực. c -5- Chƣơng 1 – TỔNG QUAN VÀ LÝ LUẬN VỀ NGHIÊN CỨU ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG 1.
Khái niệm dự án và đánh giá tác động dự án Từ những năm 50, cùng với công cuộc xây dựng, phục hồi sau chiến tranh thế giới lần thứ II, quản lý dự án đã trở thành lĩnh vực ngày càng đƣợc chú ý, quan tâm. Trong bối cảnh hiện nay, các dự án đầu tƣ phát triển không còn là lĩnh vực riêng của Nhà nƣớc mà đã có sự tham gia của rất nhiều tổ chức, bao gồm Chính phủ và phi Chính phủ (NGO), có những dự án tầm cỡ quốc gia, có những dự án của doanh nghiệp và có cả những dự án của cá nhân hay hộ gia đình. Theo Cleland và King: Dự án là sự kết hợp giữa các yếu tố về nhân lực, trí lực trong một thời gian nhất định để đạt đƣợc mục tiêu cụ thể. Theo Cirdap dự án là một hoạt động để giải quyết một vấn đề hay hoàn thiện một trạng thái đặc biệt nào đó.
Còn theo Gittinger, dự án đƣợc định nghĩa theo 3 quan điểm: i) dự án là sự sắp xếp có hệ thống các nguồn dự trữ cho đầu tƣ, các nguồn dự trữ đó đƣợc lập kế hoạch, phân tích đánh giá, thực thi và tiến hành nhƣ một đơn vị độc lập; ii) dự án đƣợc coi nhƣ một đơn vị nhỏ nhất trong một kế hoạch, hay một chƣơng trình, đƣợc chuẩn bị và thực hiện nhƣ một thể tách biệt; iii) Dự án là một hoạt động trong đó các nguồn dự trữ đƣợc sử dụng tốt nhất với khả năng thu hồi và có lãi khi dự án kết thúc[7]. Từ những định nghĩa trên chúng ta có thể rút ra một số đặc điểm chung của một dự án nhƣ sau: Dự án không chỉ là một ý định hay một phác thảo, mà còn có tính cụ thể với mục tiêu xác định, nhằm đáp ứng một nhu cầu riêng biệt; dự án tồn tại theo chu kỳ sống? với điểm bắt đầu và điểm kết thúc cụ thể, để hoàn thành một mục tiêu nhất định. c -6- Mục tiêu cơ bản của các dự án là nhằm tăng cƣờng năng lực sản xuất để tạo thêm nhiều vật chất và dịch vụ cho xã hội, đáp ứng nhu cầu ngày càng cao của con ngƣời. Trong quá trình sản xuất, con ngƣời đã tác động vào tự nhiên vào xã hội, sử dụng các yếu tố của tự nhiên để làm đầu vào cho sản xuất của mình… Tác động của dự án tới các mục tiêu phát triển đất nƣớc cần phải đƣợc đánh giá để xác định lợi ích của mỗi dự án xét trên tổng thể các mục tiêu phát triển đa dạng của nền kinh tế.
Công việc giám sát tác động đánh giá phạm vi, giới hạn mà các hoạt động của dự án có thể đóng góp một cách hiệu quả vào quá trình hoàn thành các mục tiêu của dự án. Công việc này trả lời câu hỏi những thay đổi đƣợc mong đợi có thực sự xẩy ra không, và có hay không những tác động không đƣợc mong đợi. Hiểu theo nghĩa thông thƣờng, hệ thống giám sát tác động có chức năng điều chỉnh việc quản lý dự án, cung cấp thông tin cần thiết cho quá trình ra quyết định, từ cấp độ dự án lên tới cấp ra chính sách. Hệ thống này liên quan cả cán bộ dự án, các đối tác và nhà tài trợ.
Hệ thống giám sát cũng giúp đỡ xác định mức độ bền vững của các hoạt động cũng nhƣ khâu thiết kế dự án (ví dụ nhƣ quy hoạch sử dụng đất và trồng rừng có sự tham gia của ngƣời dân). Hơn nữa, hệ thống đánh giá cũng cung cấp trách nhiệm giải trình cho các uỷ viên dự án (ngƣời đƣợc uỷ quyền của dự án) về các mục tiêu đã đƣợc đề ra và sự sử dụng các nguồn tài nguyên đã đƣợc cung cấp [4]. Mong muốn giám sát những biến đổi đem lại bởi các hoạt động cũng nhƣ sự thực hiện của dự án tạo ra sự khác biệt giữa giám sát tác động và giám sát hoạt động truyền thống (thông thƣờng). Tổng quan vấn đề nghiên cứu 1.
Ngoài nước Vào đầu năm 1980, Cục Nông nghiệp Mỹ đã xây dựng đƣợc một chƣơng trình máy tính tƣơng đối hoàn chỉnh có tên là EVALUE nhằm đánh giá hiệu quả đầu tƣ cho các dự án rừng trồng (Peter J.Ince, et al; 1980). Chƣơng trình máy tính này chỉ dừng lại ở mức đánh giá hiệu quả tài chính. Theo kết luận của các chuyên gia vào thời điểm đó thì hiệu quả đầu tƣ vào trồng rừng là không cao thể hiện ở các chỉ số nhƣ giá trị dòng hiện tại (NPV) thấp, tỷ lệ hoàn vốn nội tại (IRR) cao không đáng kể so với lãi suất ngân hàng, đó là chƣa kể đến mức độ rủi ro cao thƣờng xuyên xảy ra trong sản xuất lâm nghiệp. Đến năm 1996 trong báo cáo đánh giá của Winconsin Woodland, Micheal Luedeke và Jeff Martin (1996) cũng có kết luận tƣơng tự.
Tuy nhiên, các tác giả cũng khuyến nghị thêm rằng hoạt động đánh giá tài chính đơn thuần chỉ nên sử dụng cho các công ty kinh doanh mà lợi nhuận kinh tế là yếu tố hàng đầu, còn đối với các dự án đầu tƣ mang nhiều yếu tố xã hội thì nên cân nhắc việc đánh giá hiệu quả cả xã hội và môi trƣờng. Theo tài liệu nghiên cứu của các tác giả trên thế giới nhƣ Jim Woodhill, Lisa Robins, Joachim Theis, Heather. Grady đã phân chia thành hai loại đánh giá: Đánh giá mục tiêu và đánh giá tiến trình. Đánh giá mục tiêu là xem xét liệu dự án có đạt đƣợc mục tiêu đã định hay không, nó tập trung vào việc phân tích các chỉ số đo đạc hiệu quả thu đƣợc.
Đánh giá tiến trình là mở rộng diện đánh giá hơn so với loại đánh giá trên, sử dụng tri thức và hiểu biết của nhiều ngƣời để xem xét nhiều vấn đề của dự án. Trong mô hình quản lý dự án, hoạt động đánh giá là khâu cuối cùng trong tiến trình triển khai dự án. Thực ra đánh giá không chỉ tiến hành một lần vào cuối dự án, đó mới chỉ là đánh giá tổng thể. Trong quá trình thực hiện dự c -8- án, hoạt động đánh giá có thể đƣợc tiến hành vào những giai đoạn quan trọng, thƣờng gọi là đánh giá giai đoạn (Gittinger, 1982).
Có nhiều tác giả cho rằng, điều quan trọng là phải tiến hành đánh giá có sự tham gia của các bên có liên quan mà quan trọng nhất là ngƣời hƣởng lợi từ dự án. Để không bỏ qua trong quá trình thực hiện đánh giá tác động dự án. Tổ chức nghiên cứu cao cấp về phát triển quốc tế Nhật bản (2003) đã đề xuất việc đánh giá tác động không chỉ tập trung so sánh kết quả đầu ra với đầu vào của dự án mà còn phải xem xét những ảnh hƣởng tiêu cực và tích cực, hiện tại và tƣơng lai, thậm chí là những ảnh hƣởng gián tiếp phát sinh từ những ảnh hƣởng trực tiếp. Vì vậy, trong quá trình đánh giá dự án, việc thiết kế phƣơng pháp và câu hỏi nên chia thành 2 nhóm vấn đề chính: các vấn đề đan xen (chính sách, kỹ thuật, môi trƣờng, văn hoá – xã hội, thể chế - quản lý và kinh tế - tài chính) và phân loại tác động thành 4 nhóm: tích cực/tiêu cực và mong đợi/không mong đợi.
[29] phê phán mạnh việc đánh giá hiệu quả tài chính trong các dự án lâm nghiệp vì theo ông nó hoàn toàn vô nghĩa. Việc đánh giá hiệu quả tài chính luôn bỏ qua yếu tố lạm phát, chi phí cơ hội và rủi ro; trong khi những yếu tố này là rất lớn trong lâm nghiệp vì thời gian kinh doanh dài. Vì vậy, theo ông thì nên “quên hoàn toàn” việc đánh giá hiệu quả tài chính trong lâm nghiệp vì chắc chắn rằng hiệu quả tài chính trong lâm nghiệp là không cao. Ông khuyến nghị việc đánh giá hiệu quả kinh tế (áp dụng giá bóng – tính đến lạm phát, chi phí cơ hội) đồng thời là hiệu quả xã hội, hiệu quả môi trƣờng trong đánh giá các dự án lâm nghiệp.
FAO [31, 32] nhấn mạnh việc đánh giá hiệu quả xã hội và môi trƣờng khi đƣa ra các báo cáo tham luận về lâm nghiệp xã hội, lâm nghiệp cộng đồng. Cũng theo FAO [32], một dự án đầu tƣ trong lâm nghiệp dù có đạt đƣợc c -9- hiệu quả tài chính cao (NPV, IRR, B/C .) nhƣng chƣa đạt đƣợc hiệu quả xã hội (giải quyết việc làm tạo thêm thu nhập cho cộng đồng .) và hiệu quả môi trƣờng (ô nhiễm, xói mòn đất.) thì không đƣợc coi là một dự án bền vững. Sự ra đời của Nghị định thƣ Kyoto cũng nhƣ việc thành lập Quĩ môi trƣờng toàn cầu (GEF) càng đề cao vai trò của việc đánh giá hiệu quả xã hội và hiệu quả môi trƣờng. Theo khuyến nghị của rất nhiều chuyên gia thì cần phải có hoạt động đánh giá môi trƣờng riêng rẽ bao gồm tất cả các chỉ tiêu phản ánh ảnh hƣởng tích cực hay tiêu cực của dự án đó đến môi trƣờng nhƣ mức độ bào mòn đất, khả năng ngăn ngừa thiên tai, độ che phủ rừng, mức độ CO2 tăng giảm.