Tổng quan nghiên cứu

Công tác thu hồi đất, giải phóng mặt bằng và tái định cư luôn là một trong những điểm nghẽn phức tạp nhất trong tiến trình công nghiệp hóa, đô thị hóa tại Việt Nam. Báo cáo của Bộ Tài nguyên và Môi trường ghi nhận gần 70% tổng số đơn thư khiếu nại, tố cáo trên cả nước xuất phát từ lĩnh vực đất đai, đặc biệt tập trung vào công tác bồi thường và hỗ trợ tái định cư tại các dự án hạ tầng đô thị. Trên phạm vi toàn quốc, việc triển khai thi hành Luật Đất đai đã ghi nhận hơn 728 nghìn ha đất bị thu hồi từ 826.012 hộ gia đình để phục vụ các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và quốc phòng - an ninh.

Tại thành phố Nam Định, trong giai đoạn từ năm 2001 đến năm 2019, Ủy ban nhân dân thành phố đã thực hiện thu hồi và giao đất cho 227 dự án khu đô thị, khu công nghiệp và dân cư với tổng diện tích lên đến 1.326,94 ha, bên cạnh hơn 50 công trình hạ tầng giao thông trọng điểm. Quá trình chuyển đổi mục đích sử dụng đất quy mô lớn đã tạo áp lực sâu sắc lên quỹ đất nông nghiệp, việc làm của người dân cũng như cân đối ngân sách địa phương.

Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý đất đai của tác giả Đinh Thị Thu Hường, dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS.TS Lê Văn Thơ tại Trường Đại học Nông Lâm – Đại học Thái Nguyên (năm 2020), tập trung giải quyết bài toán thực tiễn nêu trên. Mục tiêu nghiên cứu cốt lõi là đánh giá toàn diện kết quả thực hiện công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại Dự án xây dựng tuyến đường trục trung tâm phía Nam thành phố Nam Định (đoạn nối từ Tỉnh lộ 490C đến đường dẫn cầu Tân Phong), đo lường mức độ tác động đến đời sống người dân, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Phạm vi nghiên cứu được triển khai tập trung tại 3 địa bàn trọng điểm gồm phường Cửa Nam, xã Nam Phong và xã Nam Vân trong khung thời gian từ năm 2018 đến năm 2019. Nghiên cứu hướng đến việc hoàn thiện cơ chế chính sách, đảm bảo tiến độ giải phóng mặt bằng đạt 100% kế hoạch và kéo giảm tỷ lệ khiếu kiện kéo dài xuống mức thấp nhất.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn xây dựng trên nền tảng lý thuyết quản lý nhà nước về đất đai kết hợp với lý thuyết kinh tế phúc lợi và mô hình sinh kế bền vững (Sustainable Livelihoods Approach - SLA). Trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, do đó việc thu hồi đất và đền bù thiệt hại phải dung hòa ba nhóm lợi ích: Nhà nước, nhà đầu tư và người có đất bị thu hồi.

Khung lý thuyết của đề tài tập trung vào 4 khái niệm pháp lý và kinh tế nền tảng:

  • Thu hồi đất: Hành vi hành chính của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm thu lại quyền sử dụng đất của người được trao quyền hoặc thu hồi do vi phạm pháp luật đất đai.
  • Bồi thường khi thu hồi đất: Việc Nhà nước hoàn trả giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cùng giá trị thiệt hại về tài sản gắn liền với đất theo nguyên tắc ngang giá thị trường trong điều kiện bình thường.
  • Hỗ trợ khi thu hồi đất: Chính sách trợ giúp tài chính và an sinh của Nhà nước nhằm ổn định đời sống, sản xuất, đào tạo chuyển đổi nghề và tạo sinh kế mới cho người dân.
  • Tái định cư: Quá trình tổ chức di dời, bố trí chỗ ở mới và khôi phục điều kiện sinh hoạt, hạ tầng kỹ thuật - xã hội cho các hộ gia đình phải di chuyển chỗ ở sau khi bị thu hồi đất.

Hệ thống cơ sở pháp lý được vận dụng chặt chẽ từ Luật Đất đai năm 2013, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP, Nghị định số 44/2014/NĐ-CP về giá đất, Nghị định số 47/2014/NĐ-CP về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và các văn bản điều hành trực tiếp của Ủy ban nhân dân tỉnh Nam Định như Quyết định số 08/2015/QĐ-UBND, Quyết định số 2536/QĐ-UBND về phê duyệt giá đất cụ thể của dự án.

Phương pháp nghiên cứu

Đề tài áp dụng hệ thống phương pháp nghiên cứu liên ngành trong khoa học quản lý đất đai, kết hợp giữa thu thập dữ liệu thứ cấp và điều tra thực nghiệm sơ cấp:

  • Nguồn dữ liệu thứ cấp: Kế thừa và phân tích các báo cáo thống kê đất đai giai đoạn 2015 - 2019, hồ sơ kỹ thuật địa chính, bản đồ quy hoạch, quyết định phê duyệt phương án bồi thường lưu trữ tại Phòng Tài nguyên và Môi trường thành phố Nam Định, Ban Quản lý Đầu tư và Xây dựng thành phố Nam Định trên tổng diện tích tự nhiên 4.641,4 ha của thành phố.
  • Nguồn dữ liệu sơ cấp và cỡ mẫu điều tra: Nghiên cứu thực hiện khảo sát thực địa với tổng quy mô mẫu là 130 phiếu điều tra. Cỡ mẫu được phân bổ thành 2 nhóm đối tượng độc lập:
    • Nhóm cán bộ quản lý: 30 phiếu phỏng vấn chuyên sâu đối với cán bộ thuộc Phòng Tài nguyên và Môi trường, Chi nhánh Văn phòng Đăng ký đất đai, Hội đồng bồi thường hỗ trợ tái định cư thành phố và Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội.
    • Nhóm hộ dân bị thu hồi đất: 100 phiếu điều tra ngẫu nhiên các hộ gia đình bị ảnh hưởng trực tiếp tại 3 địa bàn (xã Nam Phong: 40 phiếu, xã Nam Vân: 30 phiếu, phường Cửa Nam: 30 phiếu).
  • Phương pháp chọn mẫu: Áp dụng phương pháp chọn mẫu ngẫu nhiên phân tầng theo địa bàn hành chính và loại hình đất bị thu hồi (đất ở, đất trồng lúa, đất trồng cây lâu năm) nhằm bảo đảm tính đại diện thống kê cao nhất.
  • Phương pháp xử lý dữ liệu: Toàn bộ thông tin sơ cấp được mã hóa và xử lý trên phần mềm Microsoft Excel bằng phương pháp thống kê mô tả, phân tích so sánh tỷ lệ phần trăm và tổng hợp chéo. Phương pháp phân tích định lượng kết hợp định tính này được lựa chọn vì tính trực quan, cho phép lượng hóa chính xác mức độ đồng thuận của nhân dân cũng như phát hiện các sai lệch giữa chính sách ban hành và thực tiễn thực thi trong mốc thời gian 2018 - 2019.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, về hiện trạng và cơ cấu biến động đất đai, số liệu kiểm kê đất đai năm 2019 cho thấy tổng diện tích tự nhiên của thành phố Nam Định đạt 4.641,4 ha. Trong đó, đất phi nông nghiệp chiếm tỷ trọng áp đảo với 3.082,1 ha (tương đương 66,4% tổng diện tích), đất nông nghiệp đạt 1.541,1 ha (chiếm 33,2%), còn lại là đất chưa sử dụng với 18,3 ha (chiếm 0,4%). Giai đoạn 2014 - 2019 ghi nhận sự chuyển dịch cơ cấu rõ nét khi đất nông nghiệp giảm mạnh 54,4 ha (tương ứng giảm 3,41%) do Nhà nước thu hồi để triển khai các dự án hạ tầng giao thông và khu đô thị mới, trong khi đất phi nông nghiệp tăng tương ứng 43,9 ha (tăng 1,44%).

Thứ hai, về kết quả thực hiện công tác bồi thường và hỗ trợ, dự án xây dựng tuyến đường trục trung tâm phía Nam đã cơ bản áp dụng đúng trình tự 7 bước luật định. Công tác bồi thường đất nông nghiệp, đất ở và tài sản trên đất (nhà ở, vật kiến trúc, cây trồng hoa màu) được triển khai trên địa bàn phường Cửa Nam, xã Nam Phong và xã Nam Vân theo các đơn giá cụ thể quy định tại Quyết định số 2536/QĐ-UBND và Quyết định số 37/2016/QĐ-UBND. Tuy nhiên, kết quả điều tra 100 hộ dân chỉ ra rằng vẫn còn khoảng 18% đến 22% hộ gia đình chưa thực sự đồng thuận với mức giá bồi thường đất nông nghiệp do có sự chênh lệch đáng kể so với giá giao dịch thực tế ngoài thị trường.

Thứ ba, về tác động chuyển đổi sinh kế và ổn định đời sống, các gói chính sách hỗ trợ ổn định đời sống, hỗ trợ đào tạo chuyển đổi nghề nghiệp và tìm kiếm việc làm đã góp phần thúc đẩy kinh tế địa phương. Thu nhập bình quân đầu người của thành phố Nam Định tăng trưởng ấn tượng từ 12,68 triệu đồng/năm vào năm 2010 lên 40,2 triệu đồng/năm vào năm 2019. Khảo sát thực tế cho thấy hơn 68% lao động nông nghiệp sau khi mất đất sản xuất đã chủ động chuyển đổi sang làm việc tại các cơ sở tiểu thủ công nghiệp, dịch vụ thương mại hoặc làm công nhân tại các cụm công nghiệp lân cận.

Thảo luận kết quả

Phân tích nguyên nhân của những tồn tại cho thấy sự bất cập bắt nguồn từ cơ chế xác định giá đất cụ thể. Mặc dù Luật Đất đai năm 2013 quy định giá đất bồi thường phải sát với giá chuyển nhượng thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường, song bảng giá đất do Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành định kỳ thường có độ trễ và thấp hơn giá thị trường tự do. Điều này lý giải vì sao tại nhiều dự án trọng điểm trên cả nước, tình trạng khiếu nại về giá bồi thường luôn chiếm tỷ lệ cao. Thêm vào đó, việc hệ thống hồ sơ địa chính của thành phố được đo đạc qua nhiều thời kỳ (2003 - 2013) nhưng chưa được số hóa đồng bộ, tài liệu lưu trữ bị thất lạc một phần đã gây khó khăn lớn cho cán bộ chuyên môn trong việc xác minh nguồn gốc đất và thời điểm hình thành tài sản.

Đặt trong tương quan với kinh nghiệm quốc tế, các quốc gia phát triển đã áp dụng nhiều mô hình quản lý đất đai hiệu quả. Tại Singapore, cơ quan quản lý thực hiện quy trình thu hồi đất minh bạch với sự tham gia của Cục Phát triển Nhà ở (HDB) - đơn vị đã cung cấp nhà ở công cho hơn 85% dân số, nhờ đó tỷ lệ cưỡng chế thu hồi đất luôn duy trì ở mức dưới 1%. Tại Hàn Quốc, khoảng 85% các dự án thu hồi đất đạt được sự đồng thuận thông qua phương thức tham vấn công khai, trong đó giá bồi thường bắt buộc phải được thẩm định độc lập bởi 2 đến 3 tổ chức tư vấn giá đất chuyên nghiệp trước khi cơ quan nhà nước phê duyệt. So sánh với các đô thị lớn tại Việt Nam như thành phố Hà Nội (thu hồi 6.694 ha đất với 1.632 dự án năm 2017) hay Đà Nẵng (thu hồi 298,77 ha sau 2 năm thực hiện Luật Đất đai 2013), thành phố Nam Định có quy mô nhỏ hơn nhưng cần thiết lập cơ chế định giá độc lập và đối thoại tương tự để ngăn chặn nguy cơ tranh chấp.

Các phát hiện nghiên cứu thực nghiệm trong luận văn có thể được trực quan hóa thông qua biểu đồ cơ cấu biến động đất đai 3 nhóm chính (đất phi nông nghiệp 66,4%, đất nông nghiệp 33,2%, đất chưa sử dụng 0,4%) và bảng ma trận đánh giá mức độ hài lòng của 100 hộ dân về 4 tiêu chí: tính minh bạch trong kiểm đếm, đơn giá bồi thường đất, chất lượng hạ tầng tái định cư và hiệu quả chuyển đổi nghề nghiệp.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả nghiên cứu thực chứng và bài học kinh nghiệm, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp chiến lược nhằm nâng cao chất lượng công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư:

  • Đổi mới cơ chế xác định giá đất bồi thường sát giá thị trường: Ủy ban nhân dân tỉnh Nam Định và Sở Tài nguyên và Môi trường cần thuê các tổ chức tư vấn định giá đất độc lập tiến hành khảo sát giao dịch thực tế trước khi ban hành quyết định giá đất cụ thể. Mục tiêu là thu hẹp khoảng cách chênh lệch giữa giá bồi thường và giá thị trường xuống dưới 10%, hoàn thành áp dụng đồng bộ cho các dự án mới trong giai đoạn 2021 - 2025.
  • Hoàn thiện số hóa hồ sơ địa chính và xây dựng cơ sở dữ liệu GIS: Phòng Tài nguyên và Môi trường phối hợp với Chi nhánh Văn phòng Đăng ký đất đai thành phố Nam Định khẩn trương số hóa 100% hồ sơ địa chính, bản đồ trích lục và dữ liệu cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tại các xã Nam Phong, Nam Vân và phường Cửa Nam. Thời gian hoàn thành trong vòng 12 tháng nhằm rút ngắn thời gian thẩm tra nguồn gốc đất từ 30 ngày xuống dưới 10 ngày làm việc.
  • Đa dạng hóa chính sách hỗ trợ sinh kế và giải quyết việc làm: Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội thành phố chủ trì phối hợp với các doanh nghiệp trên địa bàn tổ chức đào tạo nghề phi nông nghiệp cho tối thiểu 80% lao động trong độ tuổi bị thu hồi đất sản xuất. Thiết lập lộ trình hỗ trợ vay vốn ưu đãi tạo việc làm trong thời gian từ 6 đến 12 tháng sau khi bàn giao mặt bằng.
  • Chuẩn hóa quy trình tham vấn cộng đồng và phát triển quỹ đất tái định cư đi trước một bước: Ban Quản lý Đầu tư và Xây dựng thành phố cùng Hội đồng bồi thường dự án cam kết hoàn thành 100% hệ thống hạ tầng kỹ thuật (điện, nước sinh hoạt, đường giao thông kết nối) tại khu tái định cư trước khi ban hành quyết định thu hồi đất ở. Tổ chức tối thiểu 3 buổi đối thoại công khai, trực tiếp với người dân tại từng thôn, xóm nhằm giải quyết thấu đáo mọi kiến nghị ngay từ cơ sở, triển khai áp dụng từ quý I năm 2021.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu có giá trị thực tiễn và tính học thuật ứng dụng cao, đặc biệt hữu ích cho 4 nhóm đối tượng sau:

  • Cán bộ quản lý nhà nước về tài nguyên, môi trường và bồi thường giải phóng mặt bằng: Các chuyên viên tại Phòng Tài nguyên và Môi trường, Văn phòng Đăng ký đất đai và Ban bồi thường cấp huyện có thể sử dụng quy trình 7 bước chuẩn hóa cùng bộ công cụ kiểm soát hồ sơ địa chính để phòng ngừa sai sót trong quá trình kiểm đếm, áp giá đền bù.
  • Chủ đầu tư và Ban quản lý dự án xây dựng hạ tầng kỹ thuật: Cung cấp phương pháp luận thực tế về dự toán kinh phí bồi thường, bố trí quỹ đất tái định cư đồng bộ, giúp các chủ đầu tư rút ngắn tiến độ giải phóng mặt bằng từ 3 đến 6 tháng cho các công trình giao thông trọng điểm.
  • Học viên cao học, nghiên cứu sinh chuyên ngành Quản lý đất đai và Kinh tế phát triển: Là tài liệu tham khảo chuẩn mực về phương pháp thu thập, xử lý số liệu điều tra thực địa 130 mẫu và kỹ thuật phân tích biến động sử dụng đất trên diện tích tự nhiên 4.641,4 ha phục vụ viết luận văn, luận án.
  • Chính quyền địa phương cấp xã, phường và các tổ chức đoàn thể: Cung cấp bài học kinh nghiệm trong công tác tuyên truyền, vận động, hòa giải và tổ chức đối thoại dân chủ với người dân tại các vùng chuyển đổi nông nghiệp sang đô thị hóa.

Câu hỏi thường gặp

  • Đâu là khó khăn lớn nhất trong công tác bồi thường tại dự án tuyến đường trục phía Nam thành phố Nam Định? Khó khăn lớn nhất là sự chênh lệch giữa giá đất bồi thường theo quy định nhà nước và giá chuyển nhượng thực tế ngoài thị trường, cùng với việc hồ sơ địa chính qua các thời kỳ lưu trữ thủ công gây mất nhiều thời gian xác minh nguồn gốc đất. Khảo sát 30 cán bộ chuyên môn cho thấy hơn 60% các vướng mắc chậm tiến độ xuất phát từ nguyên nhân này.

  • Mẫu khảo sát của luận văn được thiết kế như thế nào để đảm bảo tính đại diện và khách quan? Tác giả đã triển khai 130 phiếu điều tra thực địa, phân bổ khoa học thành 30 phiếu phỏng vấn cán bộ chuyên trách tại các phòng ban quản lý đất đai và 100 phiếu khảo sát hộ dân trực tiếp bị thu hồi đất tại 3 địa bàn (xã Nam Phong: 40 hộ, xã Nam Vân: 30 hộ, phường Cửa Nam: 30 hộ), đảm bảo độ tin cậy thống kê cao.

  • Đời sống và thu nhập của người dân bị thu hồi đất tại dự án biến động ra sao sau quá trình đền bù? Thu nhập bình quân đầu người tại địa bàn nghiên cứu tăng từ 12,68 triệu đồng/năm năm 2010 lên 40,2 triệu đồng/năm vào năm 2019. Nhờ các gói hỗ trợ chuyển đổi nghề và sản xuất, trên 68% lao động nông nghiệp đã dịch chuyển thành công sang các nhóm ngành dịch vụ, thương mại và tiểu thủ công nghiệp có thu nhập ổn định hơn.

  • Kinh nghiệm quản lý đất đai từ Singapore và Hàn Quốc có thể áp dụng ra sao tại địa phương? Singapore duy trì tỷ lệ cưỡng chế dưới 1% nhờ quỹ nhà HDB bao phủ 85% dân số, còn Hàn Quốc đạt 85% đồng thuận nhờ thuê 2 đến 3 đơn vị thẩm định giá độc lập. Thành phố Nam Định có thể ứng dụng nguyên tắc định giá đất độc lập và chuẩn bị hạ tầng tái định cư hoàn chỉnh trước khi thu hồi.

  • Cơ cấu sử dụng đất thành phố Nam Định biến động như thế nào trong giai đoạn 2014 - 2019? Năm 2019, trong tổng số 4.641,4 ha diện tích tự nhiên, đất phi nông nghiệp chiếm ưu thế với 3.082,1 ha (66,4%), tăng 43,9 ha so với năm 2014. Ngược lại, đất nông nghiệp giảm 54,4 ha xuống còn 1.541,1 ha (33,2%), phản ánh quá trình đô thị hóa mạnh mẽ và mở rộng hệ thống hạ tầng giao thông đô thị.

Kết luận

  • Luận văn đã phân tích toàn diện thực trạng công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên địa bàn thành phố Nam Định với quy mô tự nhiên 4.641,4 ha, khẳng định sự tuân thủ nghiêm túc các quy định của Luật Đất đai năm 2013.
  • Báo cáo rõ nét xu hướng biến động đất đai giai đoạn 2014 - 2019 với mức sụt giảm 54,4 ha đất nông nghiệp và mức gia tăng tương ứng 43,9 ha đất phi nông nghiệp nhằm phục vụ các dự án hạ tầng trọng điểm.
  • Đánh giá thực chứng tác động kinh tế - xã hội thông qua 130 phiếu khảo sát, ghi nhận thu nhập bình quân đạt 40,2 triệu đồng/năm năm 2019 song cũng chỉ ra hơn 18% hộ dân còn băn khoăn về đơn giá bồi thường.
  • Tổng kết sâu sắc các bài học kinh nghiệm quốc tế từ Singapore, Hàn Quốc cùng các địa phương lớn trong nước như Hà Nội và Đà Nẵng để hoàn thiện thể chế địa phương.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp đột phá, tập trung vào cơ chế định giá đất độc lập, số hóa 100% hồ sơ GIS địa chính và cam kết giải quyết việc làm cho 80% lao động nông nghiệp.

Đóng góp quan trọng nhất của luận văn là cung cấp bức tranh thực nghiệm khách quan và khung giải pháp đồng bộ, có tính ứng dụng cao cho công tác giải phóng mặt bằng tại các đô thị loại I. Lộ trình tiếp theo cần tập trung hoàn thành số hóa dữ liệu đất đai trong 12 tháng tới và đưa cơ chế thẩm định giá độc lập vào áp dụng ngay từ năm 2021. Độc giả quan tâm và các nhà hoạch định chính sách có thể tham khảo toàn văn công trình nghiên cứu để áp dụng hiệu quả vào công tác quản lý đất đai và phát triển hạ tầng đô thị bền vững.